中國、印度兩國銀行監管制度比較及啟示

摘要：中印發展方式和發展模式相同，在銀行監管制度方面存在很多類似之處，并且彼此監管制度存在諸多可借鑒之處。本文將兩者的銀行監管制度進行了對比。通過這種對比，提出相應的改善我國銀行監管的政策建議：(1)完善監管內容，健全內控制度；(2)進一步改革監管方式；(3)建立并完善存款保險制度。

關鍵詞：銀行監管；監管制度；制度比較

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)04-0043-04

作為世界上人口最多的兩個國家，中印在發展道路和發展模式方面存在很多相同之處。在銀行監管領域，中印兩國也存在著諸多的共同點。本文擬通過對兩國銀行監管制度的比較，發現二者銀行監管制度的異同之處，得出印度銀行監管制度對我國的借鑒啟示。

一、中印銀行業發展現狀

政策性銀行方面，中印均設置了各自的政策性銀行支持經濟發展和地區開發。截止2008年底，中國共有三家政策性銀行(國家開發銀行、進出口銀行和農業發展銀行)，三家政策性銀行總資產占銀行業機構總資產的8％，而印度開發性金融機構包括8家聯邦政府機構和46家邦政府機構。

商業銀行方面，截至2007年末，我國已有城市商業銀行124家。城市商業銀行總資產規模33404億元，截至2008年9月末，我國現有股份制商業銀行12家，國有商業銀行5家。股份制商業銀行(包括已實施股改的工行、中行、建行)的總資產占銀行業金融機構總資產的比例超過80％。印度方面，根據統計數據表明，共有國有商業銀行27家，印度民營銀行共有31家。

外資銀行方面，截至2008年6月末。有46個國家和地區的196家銀行在華設立了241家代表處。有12個國家和地區的銀行在華設立了27家外商獨資銀行(下設分行135家)、2家合資銀行(下設分行5家，附屬機構1家)。外商獨資財務公司有2家。另有24個國家和地區的73家外國銀行在華設立了116家分行。2005年底印度共有31家外資銀行，設立超過200家分行，以及26家辦事處。

二、中印銀行監管制度比較

銀行監管是指監管機構利用公共權力對銀行業金融機構及其經營活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。中國的商業銀行監管是由國務院領導下的中國銀監會直接對各商業銀行進行監管，履行所有監管職能，而在印度則由印度央行——印度儲備銀行領導下的金融監管委員會直接對各商業銀行進行監管，但是由印度儲備銀行的子公司履行存款保險的職能。本文將從事前監管、日常監管、事后監管和存款保險這四個方面對中印監管制度進行比較。

(一)事前監管

1 市場準入限制

作為主要經營存放款業務的金融機構。銀行以高負債為典型特征。同時，作為資金融通的中介，銀行的安全穩健經營對企業發展和社會穩定都具有相當重要的作用。因此，各國對銀行的市場準入限制相當嚴格。

中印兩國在市場準入方面都有比較嚴格的限制。設立商業銀行法人機構都須具備嚴格的準入條件，不同之處一是除現金及政府證券以外我國不允許其他資產作為增加資本投入，而印度則沒有限制；--是在商業銀行法人機構向監管部門提交的申請籌建文獻和資料中，我國要求必須提交開業頭三年的金融前景分析，印度則沒有此項要求；三是對于否決銀行機構法人籌建申請的理由，中國僅有資本數量，質量及聲譽兩項，而印度除此之外還運用了銀行技巧和不完整申請兩項。

2 經營活動范圍限制

對經營活動的限制主要體現為分業經營與混業經營。分業經營與混業經營各有特點，必須結合本國的具體情況來決定實行哪種經營模式。同時，對銀行經營活動范圍的限制也是一個變化的過程。

對銀行經營活動范圍的限制，中印存在比較大的差異。對于證券業務，我國是禁止的，而印度是允許的；兩國均對保險業務采取限制的態度，印度在2000年以前是禁止的；房地產業務均遭到禁止；兩國均對銀行擁有非金融類公司持限制態度。可以看出中國是嚴格的分業經營、分業監管，對商業銀行的經營活動有著嚴格的限制；印度對證券業務從限制到允許，存在一定程度上的混業經營、混業監管。

3 外資銀行準入限制

由于金融安全與國家安全密切相關，因此世界各國都對外資銀行的準入保持高度的警惕性。中印作為發展中國家，金融市場與發達國家存在著差距，對外資銀行的準人也是相當的嚴格，設置了最低資本金、分支機構開設和最高持股比例的限制。印度允許外資銀行在一年內開設12家分支機構，中國對此要求則更嚴格。可以發現，印度對外資銀行的準入限制較松。

4 銀行所有制結構

在所有制結構上，兩國均對個人所持有的銀行資本上限作出要求。在非銀行類金融機構能否持有銀行股份的問題上，中國是禁止的，印度在2000年以前是允許的，2003年已改為限制。中國和印度政府均擁有絕大部分的銀行資產，國有商業銀行在兩國均占有絕對優勢。外國機構在中印兩國持有的資產份額均有上升的趨勢。

5 初始資本要求

兩國一致的規定有：必須向監管當局報告有關資本來源的信息，并得到有關權威部門對來源資金的證明；借人資金不得作為初始資本投入。但在除現金及政府債券之外的其他形式資產能否作為增加資本的問題上，中國是禁止的，而印度是允許的。

通過對事前監管的幾個方面的比較，可以發現中國的監管模式較之印度更為保守，市場準入和對個人持股上限的限制與印度相比更為嚴格和謹慎，能夠順利得到市場準入的往往是國有資本。從而使中國的監管模式更具國有化色彩。而印度正在逐漸放開個人持股的上限并且對增加資本投入的資產種類沒有要求。因此降低了市場準入的門檻，有利于民營銀行的設立，增加金融市場的競爭性，減輕政府對國有銀行的依賴。對照中國的現實國情，可以預見銀行業準入門檻將會有一定程度的下降，印度的模式值得我們借鑒。

(二)日常監管

1 資本充足率

資本充足率監管是銀行監管制度的重要組成部分。中印兩國對資本充足率監管的相似之處有：均遵循巴塞爾協議的指導；對資本充足率的要求均不隨信用風險和市場風險的變化而變化，更新版本中印度將規定細化為隨交易對手的信用風險的變化而變化；次級債均允許計入資本；在最低資本充足率決定方面，印度規定將未實現的損失貸款的市場價值、未實現的證券投資組合損失和未實現的外匯損失從資本中扣除。

中印對資本充足率監管的不同之處有：印度于2007年3月31日實施新《巴塞爾協議》，中國目前實施的是1988年的《巴塞爾協議》；2001年3月，印度儲備銀行要求所有的銀行將最低資本充足率從8％提高到9％，而中國對商業銀行的資本充足率要求仍然是8％；印度銀行業最初采用信用風險計量中的標準法以及操作風險測量中的基本指標法，當具備足夠的技術技能后，部分銀行將被允許采用內部評級法(IRB)，中國監管當局的政策導向是僅對國際化大銀行實施內部評級法，而其他銀行繼續采用現行的資本監管制度。

2 風險管理

中印對風險管理的相同之處是：在控制流動性風險方面兩國都要求監管部門對銀行資產的分散化、多樣化有明確的、可證實的、可計量的規定。在貸款風險分類方面，更新版本中兩國均對不良貸款做出了明確定義，而老版本中則是含糊其辭。

3 審計

中印兩國在審計方面的相同之處是均要求合乎資質的審計員無需經被審計銀行的許可向監管部門報告審計結果并責令被監管銀行整改內部組織結構。兩國最大區別在于中國實行內部審計制度，而印度是外部審計制度。因此，印度儲備銀行只能向印度注冊會計師協會報告有關審計人員的違法行為或者終止對有關審計人員的任命。

從對日常監管的比較可以看出。中國的監管當局對商業銀行的要求較低，對資本的質量要求不高，定性規定多于定量規定，不存在非政府機構對商業銀行進行監管。印度的日常監管方式更傾向于國際化的監管方式，資本充足率水平高于巴塞爾協議，對風險管理日益嚴格并且實行外部審計制度，通過政府授權的獨立非政府機構加強對商業銀行經營活動的監管。在全球化趨勢下，金融活動和投融資行為日益全球化和一體化，從這個意義上說，印度的監管制度值得我國學習。

(三)事后監管

當商業銀行發生危機嚴重影響存款人利益時，中國銀監會可以對商業銀行實行接管。在印度，政府依法可宣布銀行處于清償力不足的狀態，而銀行監管機構則無權宣布，印度儲備銀行根據銀行監管法和政府決議可以中止問題銀行的各項業務并起草重組或合并方案，監管機構可介入對某些銀行業務和部分所有權的中止。兩國的銀行在重組過程中。監管機構均可撤換問題銀行的董事及經理，但印度法律規定不得越權過戶股東權利和承擔存款保險之外的債務。

可見，在對問題銀行的處理上，中國多為政府主導，監管部門的權力較大；印度多為市場先行，監管部門的權力受到一定制約。處理方式的差異導致中國的問題銀行多以關閉告終，印度則多以資產負債轉換或為其他銀行合并等更具市場化的方式告終，政府干預極少。市場經濟下，政府應立足于提供服務，而不是做為市場的主導，印度的事后監管制度對我國具有借鑒意義。

(四)存款保險

中國的存款保險制度尚未建立，實行的是以國家信用做擔保的隱性存款保險制度。印度實行的是由公共機構管理的存款保險制度。印度的存款保險由銀行提供基金，覆蓋了所有的商業銀行。參加保險計劃的銀行所付保費相當于其全部存款的五個基本點。并將提高到十個基本點。存款保險機構無權干涉銀行事務(此項權力僅屬于印度儲備銀行)，但可依法取消對銀行的存款保險。存款保險機構僅在銀行董事向其蓄意提供了虛假的利潤表、資產負債表以及其他須提交的信息遺漏報表的情況下才可依法對銀行董事采取法律行動，被關閉或是被合并商業銀行的儲戶都得到了存款保險機構的保險賠償。

通過以上比較，可以發現印度實行顯性的存款保險制度并且明確了其覆蓋范圍和賠償期限，中國實行的是近似全額保險的隱性存款保險制度，是以國家信用為支撐的暗含承諾，大大增加了道德風險和監管成本。這也是造成對清償力不足的銀行往往采取關閉措施的一大原因。我國的存款保險制度不僅要保護存款人的利益，而且也要配合審慎的金融監管以發揮市場紀律和金融機制的作用。因此，我國有必要盡快建立覆蓋廣泛的顯性存款保險制度，防止道德風險和逆向選擇的發生。控制存款保險的負面效應，積極發揮正面效應。

三、印度銀行監管制度對我國的啟示及政策建議

通過比較可以發現，中國商業銀行監管中政府的色彩極為濃厚，以致中國的事前、日常、事后監管及對問題銀行的處理較為僵化。印度監管強調市場競爭規則，以政府監管為主，以非政府機構的外部監管為輔。從監管方式的發展趨勢來看，中國正在逐步放松管制，以適應金融市場全球化的需要；印度則經歷了從管制到放松管制再到收回部分權限的嚴一松一嚴的監管方式。減慢了自由化的步伐，可見審慎監管仍是金融市場上一道必要的防火墻。

要改善我國的銀行監管制度，首先要繼續推進商業銀行的制度改革，以造就適應市場經濟監管需要的微觀主體。其次，要在全球經濟、金融一體化的背景下，遵循巴塞爾《核心原則》的基本要求進行改革和完善。主要建議有以下幾點。

1 完善銀行監管內容，健全銀行內部控制制度

加強商業銀行內部控制制度建設，完善內部稽核與監察制度、資產負債比例管理制度、貸款審貸分離和貸款擔保抵押制度、信貸資產質量管理責任制度等，重點做好兩方面的工作：一是理順稽核體制。保持內部稽核體系的相對獨立性，針對不同組織層次設立相應的監督機構，監督和評價內部控制制度的執行。二是強化內部控制，理順內外部監管的關系。商業銀行應盡快把工作重點放在完善內部控制制度上，這是商業銀行風險防范與控制的關鍵所在。監管機構通過制定風險監管的標準或指標，結合現場和非現場的檢查監測和預警商業銀行的經營風險，著力督促商業銀行制定和嚴格執行科學的內部控制制度。

2 進一步改革銀行監管方式

首先，建立統一、科學、規范的非現場監管機制。借鑒和運用國際監管和國際會計準則，統一商業銀行非現場監管評價指標體系，實現格式報表標準化和原始數據統計口徑規范化，按會計科目設計科學的監控指標，實施并表監控。加快非現場監管的電子化、信息化進程，逐步建立非現場監控中心數據庫，可考慮由各監管職能部門提出專業監控指標和報表要求，開發統一的計算機非現場監管軟件系統。實現非現場監管的信息化、自動化。建立嚴格的數據報送制度，加強對數據報送真實性的檢查和處罰。針對風險傳遞和控制問題，加快研究建立完善的金融安全預警系統。

其次，加大現場檢查力度，嚴肅查處違規經營行為。制定規范的現場檢查程序和方法，對現場檢查的全過程進行嚴格管理和控制，確保現場檢查的有效實施。建立科學的現場檢查制度。以非現場監管所預警的金融機構風險狀況為依據。對商業銀行不良貸款余額與比例較高的分支行和單筆數額較大的不良貸款，要及時跟蹤檢查；對部分外資銀行進行全面檢查；對股份制商業銀行的內部控制狀況和資產質量進行專項檢查。

最后，探索建立商業銀行評級制度。參考美國的“駱駝評級體系”對銀行的經營業績進行考核，以確定被監管銀行的等級。同時，實行監管告誡制度。對不同等級的商業銀行，定期發送監管告誡通知書，進行告誡談話，促進商業銀行的規范經營。

3 建立并完善存款保險制度

根據國際通行的做法，結合我國的實際情況，建立我國的存款保險制度應堅持以下基本原則：一是由政府或人行舉辦或參組存款保險機構；二是所有存款式金融機構實施強制投保；三是根據我國銀行業具體情況，存款保險費率總體水平不宜過高但應較發達國家為高；四是規定存款保險最高賠償額，這樣有助于儲戶謹慎選擇存款銀行，從而從外部構成對銀行和金融機構穩健經營的壓力。