人民銀行內部審計監督方式的比較與分析

摘要：“同級監督”和“下查一級”是人民銀行開展內部審計工作的主要方式。本文通過對兩種審計方式的比較與分析，指出當前內審工作中存在重“下查一級”輕“同級監督”的現象，同級監督審計方式的運用和職能發揮受到局限。優勢得不到充分發揮，并提出改進中央銀行同級監督方式的幾點建議。

關鍵詞：內審；同級監督；比較

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)04-0055-03

“同級監督”和“下查一級”是中國人民銀行開展內部審計工作的主要方式。兩種審計方式自1999年人民銀行設立內審部門以來廣為運用，成效顯著。但是兩者在審計效果等方面有著明顯區別，實際工作中存在重“下查一級”輕“同級監督”的現象，如何運用好兩種審計方式，提升整體內審效果，完全釋放同級監督審計空間，對當前人民銀行內審工作具有現實指導意義。

一、“同級監督”與“下查一級”兩種審計方式的比較

同級監督與下查一級審計方式分別從縱橫兩方面構成全方位的審計監督體系，與實際工作緊密相連，為人民銀行各項工作提供審計服務。同級監督與下查一級共同歸屬于上級內審部門的業務指導，在遵守內審工作制度、執業規范和程序操作方面有著相同的審計標準，對審計工作的綜合評價和衡量尺度基本相同，適用內部審計工作的有關規定。實施審計項目時，往往是同級監督與下查一級兩種審計方式雙管齊下，分別在審計時間、審計范圍、審計重點和審計效果等方面相互補充，有利于全面實現審計目標。

同級監督與下查一級的不同主要體現在以下幾個方面。

1 被審計對象不同。同級監督的被審計對象為本單位的業務及管理情況，下查一級的審計對象為本單位下屬機構的業務活動。同級監督審計主體與客體之間是平行對等關系，而下查一級的審計雙方存在著密不可分的隸屬關系。

2 審計服務范圍及重點不同。同級監督在審計連續性、時效性、全面性方面明顯比下查一級審計方式提供的審計服務功能更加齊全。下查一級審計內容的選擇比較注重當前中心工作、重點工作、突擊性和臨時性工作。同級監督更加專注于日常內部控制、風險管理和風險評價等內容，提供的審計服務比審計監督多，而下查一級審計方式則相反，審計監督多于審計服務。

3 產生的審計結果有差距。同級監督審計方式在審計覆蓋面上沒有下查一級廣泛，在確定被審計對象方面可選擇性不強。下查一級選擇的被審計對象相對較多，審計最終成果具有一定的代表性、綜合性，能夠反映整體狀況，同級監督的審計結果存在局限性，審計結果缺乏說服力。

4 審計效力有強弱之分。下查一級審計方式較同級監督具有較高的強制性、約束力以及規范性，因為審計主體與客體之間的關系不同，下查一級在審計力度、深度和廣度上比同級監督明顯。審計手段的運用上，下查一級審計方式較同級監督有著更多的選擇余地。對于審計成果的運用，下查一級的審計結論及處理建議一般受重視程度較高。審計處理程度較重，審計結果的影響力、輻射力和執行力明顯強于同級監督。

開展審計活動時的優劣共點各異。

同級審計監督方式的優點主要體現在：(1)審計工作具有較強的針對性，能夠與實際工作情況緊密結合。因為同級監督的審計主體與客體處于同一個工作環境，對具體情況比較了解，掌握的審計信息較充分，便于有的放矢地開展審計工作。(2)同級監督能夠及時發現問題、解決問題，在日常風險管理方面具有連續性。同級監督作用發揮得好，能夠充當領導決策的得力參謀。同級審計在日常監督方面擔負著核心和樞紐作用。(3)同級監督能夠更加充分、全面地發揮審計職能。(4)同級審計監督成本相對較低。而該方式的缺點則主要是審計監督的獨立性不強；審計受干擾因素較多：審計人力資源匱乏，審計組成員配備不充分。

下查一級審計方式的主要優點體現在：(1)審計力度大。下查一級審計是對所屬分支機構的審計，與被審計對象存在著絕對的領導關系和利益制衡，審計過程中審計人員無需考慮自身利益沖突，嚴格執行審計規程，加大審計力度，對審計對象形成一定的威懾力。(2)審計質量高。由于下查一級在審計對象選擇、審計尺度的掌握、審計手段的運用、審計資源的供給等方面具有優勢，審計成果能夠綜合反映事實情況，為政策制定和實施決策提供足夠審計信息，不會導致決策失誤。(3)審計影響大。下查一級審計牽涉范圍廣，一般與當前人民銀行的重點工作有密切關聯，有時能夠體現出短期內的政策走向。審計結果能夠引起高層領導和決策部門的重視，處罰力度大，影響深遠。其缺點是：一是審計連貫性不強。無法對審計對象實施連續跟蹤審計監督。現場審計結束后，對于審計整改措施落實，不能做到及時監測，發生的新情況、新問題無法迅速了解，審計過程階段性特征明顯。二是審計信息不充分。現場審計前，審計調查工作一般做得不夠，對實際情況的掌握不夠徹底，審計過程基本是對照審計方案進行，對審計對象缺乏針對性。三是審計資源耗費較多。下查一級審計需要抽調人力、物力，消耗一定的財力，不僅對被審計對象的日常工作造成影響，而且對被抽調審計人員的工作也會帶來一定的影響，若不能實現預期審計目標，勢必造成資源浪費。

二、兩種內審方式實踐運用分析

中央銀行及其分支機構在開展內部審計活動中，基本采取同級監督與下查一級的方式，縱觀近年來人民銀行開展的審計項目，在審計計劃安排、審計方式的選用上存在著不平衡，有著明顯重“下查一級”輕“同級監督”的傾向。下面以江蘇省鹽城市中心支行近3年開展的審計項目為例。雖不完全具有代表性，但能從某個側面反映出當前同級審計監督的一些現狀。

(一)兩種監督方式安排不夠均衡

從內審部門實施的審計項目來看，選用同級監督明顯比下查一級要少，實施審計偏向采取下查一級審計。2005年至2007年，鹽城市中心支行共賣施32個審計項目，其中同級監督項目11個，下查一級項目21個，同級監督與下查一級項目分別占項目總數的34.4％和65.6％，下查一級項目比同級監督多10個，是同級監督項目的200％。

(二)同級審計監督的投入不夠多

目前，人民銀行分支行實施同級監督投入的審計工作日明顯偏少，存在審計工作量不足的現象。2005年至2007年累計投入現場審計工作日999個，其中同級監督項目232個、下查一級項目767個，分別占審計工作總量的23.2％和76.8％。比同級監督平均每個項目多投入15.4個審計工作日，多投入的比率為73％。

(三)兩種監督方式處理結果不同

根據人民銀行《內審工作制度》規定，同級監督對于審計結果一般以《內審意見書》的形式，而下查一級審計一般采用《內審結論和處理決定》的形式，這主要是因為兩者內審部門所處位置不一樣所決定的。對于同級監督的內審結果，利用率不高，審計成果轉化比較困難，同級監督項目形式重于實質，未引起足夠重視。

(四)同級監督結果不夠理想

同級審計監督相比下查一級審計，無法達到令人滿意的審計效果，主要體現在發現審計問題方面。一是問題數量少；--是問題質量不高，基本是一些規范性方面的小問題，審計發現缺乏深度。2005年至2007年，鹽城市中心支行通過現場審計累計發現253個審計問題，其中同級監督發現問題51個、下查一級發現問題202個，分別占問題總數的20.2％和79.8％。從單個審計項目發現的問題數來看，下查一級項目平均問題數為9.6個，比同級監督多5個，較同級監督多出109％。

(五)同級監督作用發揮不夠充分

同級審計監督實際運用范圍不夠寬，監督面比較狹窄，同級監督自身固有的優勢和功能得不到完全釋放。日常同級審計監督過分重視制度性審計，習慣對照制度的框框和條條進行“對號入座”或“現炒現賣”，忽視一些風險性的問題和效益性的問題；在開展審計咨詢、審計評價和審計論證等方面，同級審計監督方式沒有能夠派上大用場，仍然停留在一些常規檢查方面，缺乏較強的大局意識和宏觀意識，協助領導決策的參謀助手作用未得到真正發揮。

三、加強中央銀行同級審計監督的幾點建議

(一)制度先行，確保同級監督職能發揮

目前人民銀行縣級支行的監督機制發生了較大的變化，監督模式進行了重新設置。隨著客觀形勢的變化，《中國人民銀行內審工作制度》也應適時做出修訂，其中針對縣級支行的審計監督、同級審計范圍以及處理權限等內容要作相應調整或明確規定，增加內部審計職責中除監督檢查功能以外的審計咨詢、論證、評價等審計服務職能。增加對內審項目資金、審計人員、審計軟硬件工作環境等審計資源配備方面專門條款，增加對審計人員考核獎勵的特別條款。

(二)理順關系，推進內審工作體制改革

根據內審工作的發展規律和發展方向，順應當前加強風險管理形勢。改變當前內審工作組織體制、領導體制、報告體制，增強內審工作的獨立性、權威性、公正性。各級行成立風險管理委員會，以“一把手”行長為主任，經常聽取內審工作報告、評價和審計建議；上級行在內審項目計劃和安排時要充分考慮同級審計監督計劃，合理布局審計結構，增大同級監督的覆蓋面和頻；嘗試采取中心支行內審人員派駐制、實行區域審計工作負責制、上級行派員參與同級監督、同級監督結論轉報上級業務職能部門等形式，將同級監督與下查一級方式有機結合起來，取長補短，發揮優勢。

(三)加大考核，提高同級審計監督質量

建立同級監督審計質量評價指標體系，實行同級監督定性與定量考核相結合；制定專門針對同級監督審計項目的考核辦法。區別于下查一級審計項目，將內審項目評比放在同等審計環境下，改變以往下查一級審計經常獲得優秀項目的局面，鼓勵內審人員大力開展同級審計監督。

(四)整合資源，加強同級審計監督力度

集中整合內審人力資源，深化內審層次和內審工作深度；設立專項審計監督資金，提供財力保障。積極為內審同級監督發展創造有利條件；采取措施，將單位內部的審計、監察、人事、會計財務、科技、辦公室和安全保衛等具有完全或部分同級監督職能的力量進行有機組合，在職能分配、工作方式、協調協作機制和同級監督信息共享等方面，加強合作，發揮同級監督整體優勢。

(五)培訓人才，提高同級監督人員素質

重視和加強對內審人員和相關人員的同級監督技能培訓，促進審計人員知識更新；推行內審崗位準入機制。提高審計人員的準入門檻，挑選有具體業務實踐經驗的人員經培訓合格后充實到內審崗位：堅持內審同級監督以人為本原則，將內審部門建成人才培養、人才輸送基地；實行內審人員分級管理。推動內審人員審計級別和審計成果掛鉤，報酬獎勵、職務晉升與審計級別掛鉤。

(六)改進方式，提升同級審計監督效果

加強對內審工作的系統安排和科學規劃。結合不同時期的工作中心和工作要求，分別擬定短期和中長期審計規劃；改變審計方法，重視非現場審計在整體審計工作中的比重，通過非現場審計，及時發現問題，進行風險提醒或與職能部門負責人約見會談：通過開展風險導向審計、績效審計，提供審計咨詢、審計評估服務，充分發揮同級監督職能；建立多種渠道的審計成果長效運用機制。促進內審成果轉化，同級審計不能“一查了之”，而是要“一查到底”，將審計事項與人的職責履行緊密聯系起來；建立日常審計信息通報制度。審計過程和審計結果接受全行員工監督；采取委托審計、授權審計、跨行同級審計等形式，或請審計專家輔助開展新型審計項目。增強同級審計監督的獨立性和公正性。