城市規(guī)劃管理審批檔案的動態(tài)管理

城市規(guī)劃管理審批是城市規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃行政主管部門依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而進(jìn)行的各類建設(shè)項目的規(guī)劃管理工作，目的是對區(qū)域內(nèi)各項建設(shè)用地和建設(shè)工程實行統(tǒng)一規(guī)劃管理，確保城市規(guī)劃的實施。

一、動態(tài)管理

按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，我國實行“一書兩證”的規(guī)劃審批制度，即項目建設(shè)應(yīng)取得城市規(guī)劃主管部門核發(fā)的選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。然而一個建設(shè)項目在其完整的生命周期中會不斷發(fā)生屬性的變化，例如建設(shè)用地的用地性質(zhì)、位置和界限的變更，建設(shè)工程的擴(kuò)建、改建、翻建及道路改造，項目產(chǎn)權(quán)變更等等。這些變化客觀上要求城市規(guī)劃主管部門不斷變更原有規(guī)劃審批的結(jié)果，而從項目的成套性出發(fā)，在對規(guī)劃管理審批檔案（以下簡稱審批檔案）的管理中，就要始終保持動態(tài)跟蹤的機(jī)制，這樣才能確保審批檔案內(nèi)容的完整、準(zhǔn)確。因此，動態(tài)管理是審批檔案管理的基本方式。

所謂動態(tài)管理就是指為保證審批檔案內(nèi)容始終與其記錄的規(guī)劃審批業(yè)務(wù)的一致性，檔案內(nèi)容應(yīng)根據(jù)其記錄對象的變化而變化，其管理方式必須適應(yīng)檔案內(nèi)容不斷變化的要求，隨時反映規(guī)劃審批管理的最新狀況，提供及時、有效的檔案服務(wù)。

二、審批檔案動態(tài)管理的實現(xiàn)

審批檔案的動態(tài)管理在不同的歷史時期有不同的實現(xiàn)方式。

1、實體完全撤并卷方式

從上世紀(jì)50年代至90年代末，審批檔案的動態(tài)管理普遍采用這種方式。所謂“實體撤并卷”是撤卷與并卷的統(tǒng)稱。在傳統(tǒng)的檔案整理原則指導(dǎo)下，審批檔案以建設(shè)項目為保管單位進(jìn)行立卷。“撤”指當(dāng)原有審批結(jié)果被撤銷時，將內(nèi)容已被廢止的檔案從原案卷中撤出，進(jìn)行單獨保管或定期銷毀；“并卷”指當(dāng)不改變原有審批結(jié)果時，原檔案內(nèi)容及順序不變，只是將新形成的反映變更內(nèi)容的檔案插入相應(yīng)案卷。

實體完全撤并卷是審批檔案動態(tài)管理的原始方式，即項目規(guī)劃審批結(jié)果的所有變更都是通過檔案實體排列方式的變化來完成的。其特點是項目成套和符合經(jīng)辦人員的利用習(xí)慣。規(guī)劃審批的經(jīng)辦人員在受理一個項目的變更申請時，必須調(diào)閱該項目以往的審批結(jié)果。檔案實體的撤并卷方式正好將項目全部檔案集中，在提供利用上信息完整的優(yōu)勢非常明顯。

但是，實體完全撤并卷方式也存在很多問題。一是檔案實體整編工作量大。不僅檔案實體有頻繁的“撤”、“并卷”操作，當(dāng)原有案卷內(nèi)容改變后，與之相關(guān)的各種登記、目錄、備考等信息都要做出相應(yīng)調(diào)整。二是難以保證檔案的完整。檔案實體的撤并卷是以許可證為核心進(jìn)行的，而如果一個項目的變更未通過許可，其文件材料的歸屬就成為了問題。這部分未通過許可的文件被稱為過程資料，習(xí)慣上由經(jīng)辦人負(fù)責(zé)保存，因此遺失比較嚴(yán)重。隨著計算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，這一方式已逐步被淘汰。

2、“半撤并卷”方式

20世紀(jì)90年代前后，隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，規(guī)劃審批業(yè)務(wù)量越來越大，規(guī)劃審批變更的情況也越來越多。檔案部門為了緩解頻繁的“撤并卷”壓力，在計算機(jī)輔助管理條件下，對前一時期實體完全撤并卷的方式進(jìn)行了改良，根據(jù)是否有行政許可結(jié)果的變更（即是否核發(fā)新的許可證）來區(qū)分是否進(jìn)行并卷。如果項目或土地情況的變更經(jīng)過行政審批頒發(fā)了新證書，過程完整，則新產(chǎn)生的文件單獨立卷，不進(jìn)行前期有關(guān)文件實體的并卷，只在原有證書上作注銷標(biāo)記，同時利用計算機(jī)建立新舊案卷間的信息關(guān)聯(lián)；如果審批結(jié)果未獲通過，即未核發(fā)新的許可證，則辦理過程中新形成的各種函復(fù)、復(fù)函文件還必須與原項目的檔案案卷進(jìn)行并卷保管。

這種管理方式雖然也是以項目為單位組織案卷，但在項目內(nèi)保持了許可證的相對獨立性，這樣既可以保證檔案實體的相對穩(wěn)定，同時又減少了檔案整編的工作量，也基本能滿足現(xiàn)實的利用需求。與完全撤并卷不同的是，這一方式的實施需要依賴計算機(jī)輔助管理。

3、按規(guī)劃審批階段管理方式

按規(guī)劃審批階段管理（以下簡稱階段管理）方式，是2000年以后普遍采用的一種動態(tài)管理方式。它主要以信息技術(shù)為依托，不再以檔案實體的變動來反映一個項目規(guī)劃審批的歷史變更，而是完全利用計算機(jī)的信息處理能力實現(xiàn)一個項目全部規(guī)劃審批信息的動態(tài)關(guān)聯(lián)。

階段管理方式的特點是：1）簡化整編工作。按照這種管理方式，檔案部門無需再進(jìn)行組卷和檔案文件的撤并卷操作，實體管理穩(wěn)定，避免了卷內(nèi)文件目錄等各種檔案登記內(nèi)容的頻繁變更和調(diào)整。2）檔案完整性得以保證。按階段管理后，由于不再需要以許可證為核心進(jìn)行案卷的組織，從源頭上解決了過程資料的問題。

當(dāng)然，階段管理方式也存在一些不足。一是檔案實體利用過程比較麻煩，需要在幾個階段文件中分別調(diào)取。如果實體檔案利用率居高不下的話，將增加檔案部門的工作壓力。二是項目之間的信息關(guān)聯(lián)完全靠計算機(jī)實現(xiàn)，一旦出現(xiàn)數(shù)據(jù)錯誤或?qū)嶓w排列錯誤，死檔將難以避免。三是庫房壓力明顯增加。按階段管理方式將各階段內(nèi)的文件按時間流水排列，各階段檔案又不能擺放在一起，必須預(yù)留保管空間，增大了檔案庫房的壓力。

三、當(dāng)前審批檔案動態(tài)管理中普遍存在的問題

現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用將檔案人員從繁重的撤并卷工作中解放出來，但無論是半撤并卷方式還是階段管理方式，動態(tài)管理的實現(xiàn)都僅局限于檔案管理環(huán)節(jié)，缺乏過程控制是當(dāng)前審批檔案動態(tài)管理中普遍存在的問題。

1、缺乏有效控制檔案完整、準(zhǔn)確的措施

當(dāng)前，審批檔案的管理普遍是由規(guī)劃行政主管部門形成并移交檔案，由城建檔案館負(fù)責(zé)保管和提供服務(wù)的。這種形成、管理與利用相分離的管理體制顯示檔案部門的工作是以被動接收檔案為開端的，缺乏對文件形成過程的監(jiān)督和控制，這也就導(dǎo)致了檔案質(zhì)量缺乏保障。

2、檔案管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重復(fù)采集

目前，審批檔案管理系統(tǒng)存儲與檢索所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)依然是由城建檔案館工作人員以手工錄入的方式來完成的，不能有效利用規(guī)劃審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，造成大量的重復(fù)勞動，工作效率低下；同時也增加了由于著錄數(shù)據(jù)錯誤而導(dǎo)致檔案無法利用的風(fēng)險。

3、審批檔案分散管理，難以實現(xiàn)規(guī)劃審批業(yè)務(wù)的“一站式”服務(wù)

當(dāng)前，各地審批檔案的搜集范圍基本局限在規(guī)劃審批業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，但實際上在規(guī)劃編制、公文流轉(zhuǎn)和行政審批環(huán)節(jié)中還有一部分文件和規(guī)劃審批業(yè)務(wù)的關(guān)系十分密切，是規(guī)劃審批的依據(jù)性文件。由于檔案類別的劃分問題，這部分以公文形式存在的文件被作為機(jī)關(guān)的文書檔案或其他類別的檔案，與審批檔案實行分別管理，而且沒有與相關(guān)項目審批信息之間建立關(guān)聯(lián)關(guān)系，一個項目完整的歷史聯(lián)系被人為地割裂。這種分散管理導(dǎo)致經(jīng)辦人在經(jīng)辦案件的過程中必須從不同來源查詢信息，難以得到“一站式”的高效服務(wù)。

四、深化審批檔案動態(tài)管理的思考

解決當(dāng)前審批檔案動態(tài)管理中存在的問題，深化動態(tài)管理要從前端控制和過程控制入手，同時要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的作用。

1、實行前端控制，確保審批檔案的完整和準(zhǔn)確。

如前所述，審批檔案形成與管理和提供利用相分離的體制是難以有效保證檔案完整、準(zhǔn)確的關(guān)鍵因素，也是導(dǎo)致檔案部門整編工作中大量重復(fù)勞動的主要原因。因此，檔案管理部門必須進(jìn)行前端控制，如制定科學(xué)的歸檔制度，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，將檔案管理的要求納入規(guī)劃審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，在文件形成的同時采集檔案管理所需數(shù)據(jù)等。實際上，這些前端控制措施的實行并不僅僅是技術(shù)層面的問題，更重要的是觀念的問題，檔案部門應(yīng)努力溝通，盡早落實，這樣才能使審批檔案這種重要的政府信息資源更充分地發(fā)揮作用。

2、運用現(xiàn)代信息技術(shù)，將對結(jié)果的控制延伸到對過程的控制。

目前，審批檔案的動態(tài)管理大都是在檔案管理環(huán)節(jié)實現(xiàn)的，即在城建檔案館的檢索系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)庫方式實現(xiàn)項目信息的關(guān)聯(lián)，以此提供利用服務(wù)。這種方式是造成檔案數(shù)據(jù)錯誤和工作效率低的主要原因。在規(guī)劃審批過程中，大多數(shù)工程項目在申請立項時首先都要進(jìn)入收件窗口。如果在窗口收件過程中自動生成條形碼，并對其信息歸屬進(jìn)行相應(yīng)的處理，這樣既能準(zhǔn)確揭示檔案內(nèi)容的歷史聯(lián)系，又有助于對項目審批過程的動態(tài)跟蹤。但是在項目審批環(huán)節(jié)利用條形碼建立的項目信息需包括：1）著眼于建設(shè)項目的全程管理，揭示項目不同規(guī)劃審批過程的信息；2）反映項目內(nèi)容交叉或包含、撤銷等關(guān)系的信息，如工程分期建設(shè)、地上和地下建設(shè)、建設(shè)主體加層、建設(shè)主體變更等相關(guān)信息；3）與其他類別相關(guān)檔案信息的關(guān)聯(lián)信息。在完整建立以項目為核心的審批檔案信息關(guān)聯(lián)的過程中，將分散在辦文和公文管理中的審批檔案信息包含其中，這樣才能真正完整地實現(xiàn)全部審批檔案的完整揭示和便捷利用。

*該文是北京市檔案科技項目成果，項目編號2008－02。

作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院