如何有效地遏制違法的手機(jī)短信廣告

[摘 要] 與傳統(tǒng)廣告相比，手機(jī)短信廣告無疑是一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)，然而在充斥著大量違法手機(jī)短信廣告的手機(jī)平臺(tái)上，它正無孔不入地騷擾手機(jī)用戶。文中分析了違法手機(jī)短信廣告存在的原因并借鑒國外整治違法手機(jī)短信的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了加強(qiáng)對(duì)我國手機(jī)短信廣告監(jiān)管的若干建議和措施。

[關(guān)鍵詞] 遏制 違法 手機(jī)短信廣告

手機(jī)短信廣告是廣告主以付費(fèi)的方式，委托短信代理商，以對(duì)方手機(jī)為接收終端，通過相關(guān)工作臺(tái)站及網(wǎng)絡(luò)發(fā)布和傳輸商品或勞務(wù)信息以促成購買的傳播活動(dòng)。中國目前手機(jī)用戶數(shù)量即將突破5億，是網(wǎng)民數(shù)量的3倍，而且這一規(guī)模還在飛速的增長(zhǎng)中。海量的用戶數(shù)量奠定了手機(jī)短信廣告發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2008年4月29日召開的“2008陽光綠色網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)”，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)發(fā)布《2007年手機(jī)短信息調(diào)查報(bào)告》顯示去年我國手機(jī)用戶全年的垃圾短信總量已達(dá)3538億條，比2006年增加92.7%。這不僅是占用了有限的網(wǎng)絡(luò)資源，使電信運(yùn)營商耗費(fèi)更多的資源對(duì)其進(jìn)行處理，而且它還無孔不入地騷擾手機(jī)用戶。如果算上手機(jī)用戶為處理這些短信廣告所花的時(shí)間，那它的經(jīng)濟(jì)成本無疑是一個(gè)驚人的數(shù)字。

一、違法的手機(jī)短信廣告的類型

目前違法的手機(jī)短信廣告主要分為五類。第一，發(fā)送手機(jī)違法短信的作案人以團(tuán)伙居多，團(tuán)伙內(nèi)部分工嚴(yán)密，各負(fù)其職，有的購買手機(jī)、購買手機(jī)號(hào)，有的開設(shè)銀行賬號(hào)，有的群發(fā)手機(jī)短信，有的專門負(fù)責(zé)發(fā)短信，有的專門從ATM機(jī)提款，得手后立即隱藏，具有很強(qiáng)的隱蔽性，“不見人，只聽聲音”。 第二，發(fā)送手機(jī)違法短信的數(shù)量巨大。越來越多的作案對(duì)象使用短信群發(fā)器和群發(fā)軟件等專用工具，能夠在短時(shí)間內(nèi)向大量的用戶號(hào)發(fā)送違法信息。一次發(fā)出成千成萬個(gè)信息，總有上當(dāng)?shù)模詭в锌旖菪浴⑵茐男裕：艽蟆５谌l(fā)送手機(jī)違法短信息的活動(dòng)多使用異地手機(jī)號(hào)碼，而且發(fā)送短信、開設(shè)銀行賬戶、取款，這幾個(gè)環(huán)節(jié)通常不在一地實(shí)施，而在多地實(shí)施，區(qū)域分布相當(dāng)廣泛，具有跨區(qū)域的流動(dòng)性。第四，一些異地手機(jī)與本地的一號(hào)通號(hào)碼捆綁起來，容易令人誤以為是室內(nèi)的固定電話，因?yàn)榻邮照呖词潜镜氐碾娫挘潘闪司瑁獾氐挠芯嚯x感，本地的有信任感，從而為違法犯罪人員提供了可乘之機(jī)，具有不易識(shí)別性。第五，手機(jī)違法短信息的內(nèi)容越來越具有誘惑力，使人抗拒不了的誘惑，更有甚者有冒充銀行和公安機(jī)關(guān)，冒充金融部門，利用群眾對(duì)銀行和公安機(jī)關(guān)的信任進(jìn)行詐騙，即具有很強(qiáng)的欺騙性。

二、違法手機(jī)短信廣告存在的原因分析

1.手機(jī)用戶對(duì)于短信接受方式具有無奈性

短信中私人通信信息和商業(yè)廣告相混雜， 均是以短信的形式出現(xiàn)， 這決定了手機(jī)用戶選擇了短信服務(wù)， 就必然選擇了同時(shí)接受短信商業(yè)廣告， 要么只能選擇關(guān)閉短信功能， 用戶只能選擇接受或者不接受。這就使短信廣告成為一種半強(qiáng)迫性的廣告， 手機(jī)用戶在使用了短信功能之后， 大量商業(yè)短信息廣告便可未經(jīng)用戶同意，“擅自闖入”，令人不勝其煩， 使用戶不得不花費(fèi)大量的時(shí)間去一一查閱、刪除這些廣告， 不僅影響了用戶的心情而且使用戶的生活安寧權(quán)受到了侵犯。

清華大學(xué)工業(yè)工程系饒培倫博士組織進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，43%的人認(rèn)為是“我可能成天都被人追蹤”；60%的人認(rèn)為是“我的個(gè)人隱私會(huì)被商業(yè)信息所侵犯”；而大約80%以上的用戶認(rèn)為“太多廣告擁堵到我的手機(jī)上”以及“完全不知所云的垃圾廣告”。有記者進(jìn)行調(diào)查問卷，在回復(fù)調(diào)查的109人中僅有6人表示，平時(shí)會(huì)看折扣機(jī)票廣告短信，因?yàn)槎绦诺姆绞胶芊奖悖S時(shí)可以照著訂票。而其中有103人明確表示，不會(huì)看廣告短信，因?yàn)閺牟幌嘈艔V告短信，因?yàn)閺V告信息真假實(shí)在難辨。

2.手機(jī)運(yùn)營商消極對(duì)待廣告發(fā)布規(guī)則

手機(jī)短信廣告的流通通常是手機(jī)運(yùn)營商、短信內(nèi)容提供商和手機(jī)用戶三者的組合和手機(jī)運(yùn)營商、短信平臺(tái)服務(wù)商、大眾媒體和手機(jī)用戶的組合，無論哪種組合，手機(jī)運(yùn)營商都會(huì)從手機(jī)用戶的繳費(fèi)中分得一杯羹。在利潤的驅(qū)使和多數(shù)手機(jī)用戶對(duì)消費(fèi)名目模糊的情況下，部分手機(jī)運(yùn)營商對(duì)短信廣告陷阱，特別是短信內(nèi)容提供商設(shè)置的陷阱處于睜一只眼閉一只眼的狀態(tài)。對(duì)待用戶投訴也會(huì)處理，但不會(huì)積極地制定規(guī)則，默許了部分虛假短信廣告，這也是造成違法手機(jī)短信廣告泛濫的重要原因。

3.政府部門處罰太輕、打擊力度太低

按新《治安管理處罰法》第42條規(guī)定：“有多次發(fā)送淫穢、侮辱、恐嚇或者其他信息，干擾他人正常生活的；偷窺、偷拍、竊聽、散布他人隱私的，處5日以下拘留或者500元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。”花了九牛二虎之力，最后只是拘留幾天，還可以用500元以下罰款來替代，誰還有追查的積極性？追查的成本就可能高出處罰的金額。而違法者面對(duì)巨額的利潤，還怕冒險(xiǎn)嗎？

三、國外整治違法手機(jī)短信的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示

1.立法懲治違法短信廣告

為保護(hù)信息消費(fèi)領(lǐng)域內(nèi)個(gè)人隱私不受侵犯，避免企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)用戶或手機(jī)用戶不知情的情況下利用用戶的個(gè)人資料謀取商業(yè)利益，歐盟早在2002年制定了“保護(hù)私人信息數(shù)據(jù)”準(zhǔn)則。按此準(zhǔn)則，歐洲用戶被動(dòng)接受企業(yè)“短信廣告”的現(xiàn)象將成為過去。準(zhǔn)則規(guī)定，信息領(lǐng)域內(nèi)消費(fèi)者的姓名、電話號(hào)碼、地址、電子信箱、網(wǎng)址等個(gè)人資料不受侵犯。只有在互聯(lián)網(wǎng)或手機(jī)用戶同意的情況下，企業(yè)才有權(quán)向他們發(fā)送電郵或SMS信息。這一準(zhǔn)則有利于推動(dòng)保護(hù)歐盟成員國消費(fèi)者的權(quán)益，推動(dòng)歐洲信息社會(huì)向前發(fā)展。

日本也規(guī)定發(fā)送商業(yè)性手機(jī)短信廣告和電子郵件的用戶必須在標(biāo)題中加上廣告字樣，從而使消費(fèi)者一目了然。還規(guī)定如果消費(fèi)者已經(jīng)與信息提供者簽訂了有關(guān)協(xié)定，即同意對(duì)方發(fā)送信息，這類手機(jī)短信廣告和電子郵件不屬于法律制約的范圍。如果企業(yè)和個(gè)人違法規(guī)定，政府部門可命令其停業(yè)或?qū)嵤┢渌姓幜P，情節(jié)嚴(yán)重者將處以罰金或刑事拘役。

2.設(shè)立相關(guān)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

除了立法懲治違法短信廣告之外，英國還設(shè)立了電話信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)檢查委員會(huì)、最高通話費(fèi)管委會(huì)等，專門對(duì)利用手機(jī)信息進(jìn)行非法活動(dòng)的公司和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)控。人們可以對(duì)散播違法短信的公司和個(gè)人進(jìn)行舉報(bào)，“投訴”網(wǎng)站定期對(duì)違法短信按照危害程度進(jìn)行列表，提醒公眾不要上當(dāng)受騙。德國政府和監(jiān)察部門也成立了一個(gè)“聯(lián)邦手機(jī)短信處理中心”，負(fù)責(zé)處理有關(guān)違規(guī)者及解答普通用戶的問題。

3.運(yùn)營商創(chuàng)新短信管理技術(shù)

日本在這方面較早地付諸實(shí)踐，為解決違法短信問題，日本最大的移動(dòng)通訊運(yùn)營商多科莫公司動(dòng)用了270億日元引進(jìn)新技術(shù)和新設(shè)備。從2004年1月開始，公司的手機(jī)用戶可以自動(dòng)屏蔽那些一天內(nèi)發(fā)送量超過200次的短信。多科莫公司還引進(jìn)了用戶可以自行在手機(jī)上設(shè)定短信地址的技術(shù)，使發(fā)信人無法按照電話號(hào)碼向手機(jī)用戶發(fā)送短信。同時(shí)，多科莫公司對(duì)短信發(fā)送端也進(jìn)行了一定程度的限制。當(dāng)系統(tǒng)遇到有用戶大量發(fā)送短信時(shí)，公司將驗(yàn)明發(fā)送者身份，否則短信將不予發(fā)出。一旦發(fā)現(xiàn)大量發(fā)送違法短信的用戶，會(huì)立即停止向其提供移動(dòng)通信服務(wù)。

四、加強(qiáng)對(duì)違法手機(jī)短信廣告監(jiān)管的建議

1.推行手機(jī)實(shí)名制

所謂“手機(jī)實(shí)名制”，即要求移動(dòng)通信運(yùn)營商對(duì)用戶的有效身份進(jìn)行登記，加強(qiáng)用戶的實(shí)名制管理，實(shí)行手機(jī)號(hào)碼的實(shí)名登記制度。從信息產(chǎn)業(yè)部部署來看，手機(jī)實(shí)名制已勢(shì)在必行，管理部門欲借此來為追查短信欺詐，遏制色情、垃圾廣告，散布謠言等各種不良和違法短信息的傳播和蔓延做好基礎(chǔ)工作。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，實(shí)行手機(jī)實(shí)名制的出發(fā)點(diǎn)是保障社會(huì)公共安全和維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，使消費(fèi)者的合法權(quán)益不受侵犯，享受的電信服務(wù)更為安全、可靠和安心，并可對(duì)違法短信的手機(jī)卡使用者追根溯源，產(chǎn)生較強(qiáng)的約束力，從而遏制短信犯罪。畢竟，愈演愈烈的短信“陷阱”、短信“詐騙”等問題已經(jīng)超出了電信監(jiān)管的范疇，開始對(duì)社會(huì)“安全”產(chǎn)生越來越大的影響，需要更全面的監(jiān)管手段和防范辦法。“手機(jī)實(shí)名制”的提出就是從根本上體現(xiàn)了監(jiān)管部門徹底治理這些違法短信的綜合監(jiān)管思路。

許多詐騙者都是出資雇他人去辦銀行卡， 或用假身份證辦銀行卡， 多用外地手機(jī)號(hào)碼， 且選用無須留存?zhèn)€人資料的如意通、神州行卡。所以為了規(guī)制違法短信， 建議金融部門、通信部門實(shí)行購卡實(shí)名制。國家信息產(chǎn)業(yè)部再次強(qiáng)調(diào)手機(jī)實(shí)名制將被納入《手機(jī)短信服務(wù)管理辦法》，一旦形成將有效遏制“黑短信”廣告的流通。截至2006年，我國有4.6億多手機(jī)用戶。手機(jī)實(shí)名制的實(shí)施涉及老用戶的補(bǔ)登記和新用戶的身份確認(rèn)等多個(gè)環(huán)節(jié)。所以，在手機(jī)實(shí)名制和短信息服務(wù)管理辦法相繼出臺(tái)后，垃圾短信就可以從根本上得到治理。實(shí)名制的實(shí)施將先從新用戶入手，所有新入網(wǎng)用戶都要求進(jìn)行身份登記；已入網(wǎng)的非實(shí)名老用戶則要求在一定時(shí)限內(nèi)自行向運(yùn)營商登記自己的身份。

2.加大對(duì)手機(jī)短信群發(fā)器的管理力度

短信息群發(fā)，即以某種技術(shù)手段， 將同樣內(nèi)容的短信息發(fā)送給大量不同的用戶。短信息群發(fā)往往不需要手工機(jī)械操作， 只需一個(gè)指令， 機(jī)器就會(huì)按照指令不停地發(fā)送。常見短信群發(fā)器，小的看起來很像中文傳呼機(jī)，有一個(gè)液晶顯示屏，大的有一個(gè)巴掌大，每個(gè)售價(jià)從300元至1000元不等。短信群發(fā)器分兩種，一種是與手機(jī)或小靈通相連發(fā)短信，只要你將短信群發(fā)器插入手機(jī)，設(shè)置好短信中心號(hào)碼，然后在手機(jī)上編輯要群發(fā)的信息內(nèi)容，按啟動(dòng)鍵，讀信息到群發(fā)器上，再按啟動(dòng)鍵就可開始群發(fā)。另一種是與下載了群發(fā)軟件的電腦連接，只要輸入手機(jī)、小靈通號(hào)碼，電腦便會(huì)自動(dòng)群發(fā)短信，速度比第一種快，而且發(fā)的量也多。

目前一些不受監(jiān)管的非法短信經(jīng)營商以普通消費(fèi)者身份購買電信卡，又違法購買短信群發(fā)器，私下招攬短信廣告業(yè)務(wù)。這一方面說明對(duì)手機(jī)短信群發(fā)器的銷售缺乏管理，不法分子可以很容易地買到，更換作案工具，以逃避打擊，連續(xù)作案。為此，信息產(chǎn)業(yè)部應(yīng)與公安、工商等部門聯(lián)合對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)打擊。另一方面，電信運(yùn)營商要對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施有效控制，要舍棄自己的一點(diǎn)小利，以求凈化手機(jī)短信市場(chǎng)。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)手機(jī)短信群發(fā)器的管理，嚴(yán)格管理公益短信，禁止商業(yè)群發(fā)短信。現(xiàn)在大部分群發(fā)器都是屬于沒有入網(wǎng)的非法終端，專家認(rèn)為群發(fā)器根本沒有作為商品在消費(fèi)市場(chǎng)流通的必要，普通用戶誰會(huì)買群發(fā)器呢？大多是為了發(fā)送手機(jī)小廣告或行騙信息的人才會(huì)去買。所以，加大對(duì)短信群發(fā)器等終端銷售的治理整頓力度才是整治不良信息的根本。

目前法律中沒有具體涉及對(duì)濫用短信的范圍進(jìn)行規(guī)定，短信群發(fā)技術(shù)和短信群發(fā)器是一種新興技術(shù)，雖然如何對(duì)其進(jìn)行規(guī)范在法律上存在空白，但是這些技術(shù)本身并不違法。目前也只能采用一些部門、行業(yè)內(nèi)的有關(guān)條例作行政處罰依據(jù)。針對(duì)短信群發(fā)器，重要的是對(duì)其使用范圍進(jìn)行限定、監(jiān)管。只有加大對(duì)短信群發(fā)器的生產(chǎn)、銷售和使用的監(jiān)管力度，切斷非法銷售短信群發(fā)器的渠道，讓非法銷售、購買和使用短信群發(fā)器的銷售者和使用者付出巨大的成本，才是治理短信群發(fā)器泛濫的方法，也是治理垃圾短信的治本之策。這就需要包括通信、工商、質(zhì)監(jiān)、公安等多個(gè)管理部門的配合，才能做到有效管理。

3.建立強(qiáng)有力的監(jiān)督管理平臺(tái)

短信的迅猛發(fā)展導(dǎo)致違法短信的大量產(chǎn)生，給人們的生活帶來了極大的不良影響，我認(rèn)為這與運(yùn)營商有很大的關(guān)聯(lián)。因此在遏制短信廣告的過程中，運(yùn)營商應(yīng)該對(duì)短信廣告的發(fā)布提供一個(gè)監(jiān)督管理的平臺(tái)。按照《電信條例》規(guī)定， 經(jīng)營該業(yè)務(wù)應(yīng)申請(qǐng)?jiān)鲋惦娦艠I(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。可以明確短信服務(wù)提供者的資質(zhì)條件， 并在許可證中載明經(jīng)營活動(dòng)準(zhǔn)則、服務(wù)規(guī)范以及權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等， 以使眾多的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、電信運(yùn)營商潔身自好， 不為利益驅(qū)動(dòng)而成為違法短信廣告的來源， 并且也明確了對(duì)他人利用運(yùn)營設(shè)備發(fā)送不良短信進(jìn)行攔截也是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、電信運(yùn)營商的一項(xiàng)重要責(zé)任。

值得肯定的是，一方面運(yùn)營商也開始對(duì)發(fā)送違法短信的號(hào)碼進(jìn)行技術(shù)監(jiān)控。實(shí)時(shí)監(jiān)控大量、發(fā)送同樣內(nèi)容的短信息的信號(hào)源， 對(duì)短信流量突然增多、數(shù)量異常的手機(jī)或平臺(tái)的短信內(nèi)容進(jìn)行抽檢， 防止其傳播有害信息。如果確屬不良短信， 可以根據(jù)其危險(xiǎn)程度采取相應(yīng)措施， 如對(duì)其發(fā)送的信息進(jìn)行攔截、警告， 或徹底封殺。比如中國移動(dòng)已采取了積極的措施來防范，新建了一個(gè)監(jiān)督管理平臺(tái)，監(jiān)管一些非法SP業(yè)務(wù)進(jìn)行的非法扣費(fèi)等情況，對(duì)任何SP類違反規(guī)定操作的，客戶可以通過1860進(jìn)行投訴，并且可以發(fā)短信00000至SP服務(wù)代碼，直接取消該服務(wù)代碼的所有包月業(yè)務(wù)。另一方面，運(yùn)營商也必須要提升短信服務(wù)的實(shí)際操作。系統(tǒng)的短信服務(wù)，包括定制、退定的服務(wù)，反饋服務(wù)以及人工服務(wù)臺(tái)解答疑問等。每月以短信的方式告知用戶接收什么類型的合法短信廣告，已經(jīng)定制的時(shí)間，相關(guān)的費(fèi)用，繼續(xù)或退定的方式，需進(jìn)一步核實(shí)的方式等，充分保障用戶的知情權(quán)。

4.完善相關(guān)的法律、法規(guī)

規(guī)范短信，歸根到底還需要法律法規(guī)的完善。目前雖然已有《中華人民共和國電信條例》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》兩部相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)包括短信在內(nèi)的電信運(yùn)營活動(dòng)、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范，但上述兩部法律法規(guī)對(duì)短信通信的規(guī)范和管理缺乏針對(duì)性。此外，我國現(xiàn)行的廣告法及一些相關(guān)法規(guī)中，也沒有有效約束手機(jī)短信廣告的條款，在管轄劃分、案件定性、處罰依據(jù)等方面都沒有明確的規(guī)定。而被認(rèn)為能整頓垃圾短信的“尚方寶劍”——原信息產(chǎn)業(yè)部的《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》，在經(jīng)歷了數(shù)年時(shí)間后，至今也未能出臺(tái)。

如果有了專門的法律法規(guī)，很多不良短信的定性將有法可依。這將能有效避免各部門治理非法短信時(shí)，出現(xiàn)與個(gè)人隱私等公民基本權(quán)利相沖突的可能。不但公安部門、電信管理部門治理時(shí)有法可依，而且必將使不法分子不敢輕易嘗試發(fā)送違法短信。因此，盡快制定《網(wǎng)絡(luò)信息安全法》之類的法律法規(guī)至關(guān)重要， 通過法律法規(guī)的強(qiáng)制執(zhí)行來規(guī)范短信市場(chǎng)是最根本的解決途徑。工業(yè)和信息化部應(yīng)該制定相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行管制。短信廣告的傳遞依托的是電信網(wǎng)絡(luò)，而短信業(yè)務(wù)本身即屬于增值電信業(yè)務(wù)范疇。因此，短信廣告主要由工業(yè)和信息化部進(jìn)行監(jiān)管，符合市場(chǎng)監(jiān)管便利性和經(jīng)濟(jì)性原則，也有法律依據(jù)。

另外，我國在規(guī)制短信時(shí)， 也可以參照國外的一些做法， 比如， 韓國也是由通信信息部對(duì)短信中出現(xiàn)的問題加以管制， 其規(guī)定：為減少發(fā)送至手機(jī)的垃圾信息的數(shù)量， 商家在向客戶發(fā)送商業(yè)信息前， 需得到客戶的同意； 即使用戶選擇接受信息， 但為保護(hù)客戶的隱私權(quán)， 商家在每天晚九時(shí)至第二天上午八時(shí)之間不得發(fā)送信息。這些措施都值得我們借鑒。

除此之外，加大各部門聯(lián)合整治的力度、加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)單位的自律、完善違法手機(jī)短信廣告的舉報(bào)制度、建立短信媒體評(píng)量標(biāo)準(zhǔn)等都是我們可以考慮的措施。加拿大傳播學(xué)家麥克盧漢曾經(jīng)說過：“我們要最大限度地利用新媒介的各種特性，而不是盡可能地限制其特性”。手機(jī)這個(gè)第五媒體留給我們利用、思考的空間是很大的，手機(jī)短信廣告既是對(duì)手機(jī)功能的開發(fā)也是對(duì)廣告媒介新的發(fā)掘。廣告主、運(yùn)營商和手機(jī)用戶共同建立信任、合作的氛圍是手機(jī)短信廣告的積極發(fā)展的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)。當(dāng)三者在發(fā)送與接收、服務(wù)與被服務(wù)、信息供給和需求達(dá)到自主制衡狀態(tài)，才能有效地遏制違法的手機(jī)短信廣告，手機(jī)短信廣告這一資源才會(huì)被充分利用。

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