由“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”看我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制

[摘 要] 通過(guò)對(duì)四次“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”的分析，提出了制度變革的重要性。本文對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)機(jī)制中程序設(shè)計(jì)、主體關(guān)系、法律責(zé)任、收費(fèi)監(jiān)管、配套制度五個(gè)方面所存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了建議和對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 環(huán)評(píng)風(fēng)暴 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)

一、四次“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”

為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，國(guó)家環(huán)保總局相繼四次采取大規(guī)模行動(dòng)，推出了一系列重要舉措，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境執(zhí)法，在全國(guó)引起了強(qiáng)烈反響，輿論將四次行動(dòng)稱(chēng)為“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”。短短的時(shí)間里連續(xù)四次環(huán)評(píng)行動(dòng)的“集體出擊”， 使環(huán)評(píng)現(xiàn)象突顯在全社會(huì)面前，“環(huán)評(píng)”的話題一度成為熱點(diǎn)。但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)持續(xù)的、艱苦的工作，并不是靠刮“風(fēng)暴”所能解決的問(wèn)題。從2005年首次環(huán)保風(fēng)暴開(kāi)始，雖然這些風(fēng)暴事件在開(kāi)始時(shí)都獲得了廣泛贊譽(yù)，但并沒(méi)有產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)質(zhì)的影響。這兩年，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)遠(yuǎn)高于對(duì)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力，各地爭(zhēng)相上馬高污染、高能耗項(xiàng)目。這些項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，雖然對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到一些作用，但是對(duì)環(huán)境的影響也是巨大的。

據(jù)媒體了解，不少被叫停、掛牌督辦的違法污染企業(yè)，在后來(lái)檢查中發(fā)現(xiàn)仍在生產(chǎn)。究其原因，金融部門(mén)仍貸款，供電部門(mén)還供電，工商沒(méi)有查封，監(jiān)察部門(mén)不追究環(huán)境違法行為的責(zé)任……顯然，環(huán)境保護(hù)的措施要落到實(shí)處，沒(méi)有相關(guān)職能部門(mén)的支持配合、沒(méi)有地方政府的理解和協(xié)同，環(huán)保總局空有凌云壯志，也只能壯志難酬。

確實(shí)，環(huán)保風(fēng)暴的“風(fēng)力”再大，如果刮不到地面上，那也只能是讓人稍感涼意的一陣風(fēng)。風(fēng)過(guò)之后，一切如常。“風(fēng)暴”不變成制度、不變成法律，是不能解決根本問(wèn)題的。中國(guó)環(huán)境的觀念啟蒙時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，現(xiàn)在正式進(jìn)入了利益博弈階段。不再是技術(shù)、資金、運(yùn)作到不到位的問(wèn)題，而是制度是否能夠變革的問(wèn)題。

二、當(dāng)前我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制存在的問(wèn)題

1.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序設(shè)計(jì)不合理

首先是替代方案缺位。替代方案是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要組成部分，而我國(guó)制定的單性環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中卻沒(méi)有替代方案的規(guī)定，大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目只有一個(gè)設(shè)計(jì)方案、一個(gè)選址。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中沒(méi)有替代方案評(píng)估的內(nèi)容，這就大大降低了方案選擇的可能性。

其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度程序上需要完善。包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的審批程序的完善及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的跟蹤評(píng)價(jià)程序的完善。

2.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)價(jià)相關(guān)主體的關(guān)系沒(méi)有理順

我國(guó)《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，建設(shè)者可以自由選擇有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編寫(xiě)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)、報(bào)告表等。這個(gè)“自由”，雖然規(guī)范了市場(chǎng)，體現(xiàn)了民主，但也滋生了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)低質(zhì)量迎合建設(shè)者的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的質(zhì)量不高。剖析最根本的原因就是建設(shè)者、評(píng)價(jià)者、審批者這三個(gè)相關(guān)主體的關(guān)系沒(méi)有理順。

3.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的法律責(zé)任不明確

法治的根本要求是法律責(zé)任明確具體，權(quán)、責(zé)一致。如果失實(shí)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)一旦被決策部門(mén)所采納，給社會(huì)帶來(lái)的環(huán)境損失無(wú)可估量。《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，“建設(shè)單位報(bào)了未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自開(kāi)工建設(shè)的，責(zé)令停止開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，限期恢復(fù)原狀，可以處以罰款。”罰款作為選擇性而不是強(qiáng)制性的處罰方式，在實(shí)際執(zhí)法中，執(zhí)法機(jī)關(guān)容易避重就輕，不足以起到威懾作用。

其次，對(duì)法律沒(méi)有規(guī)定的盲點(diǎn)如何追究法律責(zé)任，值得我們探討。《環(huán)評(píng)法》第四章規(guī)定，就環(huán)評(píng)單位而言涉及追究責(zé)任的包括“不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假，致使環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件失實(shí)”這種方式，我們通過(guò)對(duì)“不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假”的五種類(lèi)型進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)并沒(méi)有涵蓋敏感區(qū)域和產(chǎn)業(yè)調(diào)整、淘汰工藝等類(lèi)別。如果發(fā)生在這些法律沒(méi)有規(guī)定的范圍，追究責(zé)任從何著手值得我們思考。

4.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)收費(fèi)存在監(jiān)督漏洞，導(dǎo)致環(huán)評(píng)質(zhì)量不高

至1989年以來(lái)各地環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)一直由地方按照建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模、所處地域特征、敏感程度、難易程度等來(lái)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并賦以20%的上下浮動(dòng)。從某種意義上說(shuō)，規(guī)范了市場(chǎng)，有價(jià)可依，但環(huán)評(píng)市場(chǎng)并不這么簡(jiǎn)單。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)價(jià)，并不屬于環(huán)保法律法規(guī)范疇，而取決于市場(chǎng)行為中合同雙方的運(yùn)作。經(jīng)常出現(xiàn)若干環(huán)評(píng)單位之間的競(jìng)相壓價(jià)而獲得評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，事實(shí)上已經(jīng)突破收費(fèi)管理辦法中的浮動(dòng)范圍。對(duì)于建設(shè)者來(lái)說(shuō)，以最低的成本獲取最高的利潤(rùn)，是無(wú)可非議的。在保證報(bào)告書(shū)能通過(guò)的前提下，建設(shè)者追求的是低價(jià)位通過(guò)環(huán)評(píng)。它們懂得收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而更會(huì)貨比三家。這樣促使環(huán)評(píng)單位要不斷地迎合委托方的意愿，來(lái)調(diào)整報(bào)價(jià)，以低價(jià)位獲得項(xiàng)目后，開(kāi)始調(diào)整評(píng)價(jià)的深度。負(fù)責(zé)任的單位，調(diào)低勞動(dòng)費(fèi)收入，不負(fù)責(zé)任的單位，極易誤入不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假的黑洞，在環(huán)評(píng)工作量上大打折扣，甚至于克隆范本，這些都違背了《環(huán)評(píng)法》的初衷。

5.相關(guān)配套制度不合理

環(huán)評(píng)制度已經(jīng)實(shí)行多年，但仍有許多項(xiàng)目置國(guó)家法律于不顧，未經(jīng)環(huán)評(píng)就開(kāi)工建設(shè)，究其原因是部分地方政府官員錯(cuò)誤的政績(jī)觀。因?yàn)閷?duì)科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識(shí)不到位，單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有些地方在招商引資中，不管項(xiàng)目有無(wú)污染，只要拉來(lái)投資就批準(zhǔn)。而環(huán)境執(zhí)法的過(guò)程中，有些地方領(lǐng)導(dǎo)更是出面干預(yù)環(huán)評(píng)，片面強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化審批，限期辦理相關(guān)手續(xù)等違法現(xiàn)象。

三、健全我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制的對(duì)策

1.完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序

（1)替代方案的完善。《環(huán)評(píng)法》中應(yīng)明確規(guī)定替代方案，替代方案可由規(guī)劃部門(mén)、設(shè)計(jì)部門(mén)、建設(shè)單位和環(huán)保部門(mén)密切配合，充分考慮后提出。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括擬議活動(dòng)，可替代活動(dòng)和不活動(dòng)方案，以及完成擬議活動(dòng)的不同方式和達(dá)到活動(dòng)目的的不同途徑。

（2)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審批程序的完善。為了節(jié)約成本，正式建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)制作完成后，直接送環(huán)保部門(mén)成立的“環(huán)評(píng)”委員會(huì)審批。

（3)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的跟蹤評(píng)價(jià)程序的完善。跟蹤評(píng)價(jià)的主體應(yīng)該由審批機(jī)關(guān)即環(huán)保部門(mén)由專(zhuān)人組成一個(gè)環(huán)保跟蹤評(píng)價(jià)小組，對(duì)其進(jìn)行審批的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的后續(xù)工作進(jìn)行監(jiān)督。

2.理順建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)相關(guān)主體的關(guān)系

要理順建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)相關(guān)主體的關(guān)系，最關(guān)鍵的就是解決這三者中誰(shuí)作為的委托者的問(wèn)題。過(guò)去將讓建設(shè)者作為委托者，從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)考慮，它一般都會(huì)選擇那些能讓它通過(guò)環(huán)評(píng)而且價(jià)格低的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，而并不是能夠真正保證環(huán)評(píng)質(zhì)量的機(jī)構(gòu)。如果能夠?qū)⑽袡?quán)賦予給審批者，讓它根據(jù)建設(shè)者的實(shí)際情況指定合適的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，相信建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的質(zhì)量應(yīng)該會(huì)得到質(zhì)的飛躍。

3.明確建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)法律責(zé)任

首先，加大有些違法行為的處罰力度，達(dá)到權(quán)責(zé)一致。應(yīng)明確規(guī)定違反《環(huán)評(píng)法》，應(yīng)當(dāng)環(huán)評(píng)而沒(méi)有評(píng)價(jià)，建設(shè)單位擅自開(kāi)工建設(shè)的，組織環(huán)評(píng)時(shí)不負(fù)責(zé)或者弄虛作假，造成環(huán)境影響報(bào)告嚴(yán)重失實(shí)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由監(jiān)察機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)依法給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重的承擔(dān)刑事責(zé)任。在法律責(zé)任中對(duì)應(yīng)當(dāng)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)提出該項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表申請(qǐng)而未申請(qǐng)，建設(shè)單位擅自開(kāi)工并且建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完成的，應(yīng)該處以投資總額一定比例的罰款而不是硬性規(guī)定一個(gè)具體的數(shù)字。最后，對(duì)前文中提到的法律盲點(diǎn)問(wèn)題應(yīng)該在《環(huán)評(píng)法》中詳細(xì)規(guī)定。

4.完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)收費(fèi)監(jiān)督機(jī)制

為保障環(huán)評(píng)質(zhì)量與環(huán)評(píng)單位的權(quán)益，首先，環(huán)保行政主管部門(mén)在市場(chǎng)運(yùn)作中，應(yīng)給以正確引導(dǎo)，在報(bào)告書(shū)審查中尤其要特別跟蹤、加強(qiáng)稽查遏制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，建立市場(chǎng)秩序。其次，在環(huán)評(píng)單位和建設(shè)項(xiàng)目單位之間需要設(shè)立一個(gè)監(jiān)督程序，而不是僅僅只是通過(guò)環(huán)保部門(mén)審查報(bào)告書(shū)這一環(huán)節(jié)對(duì)環(huán)評(píng)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。為了減少行政開(kāi)支，這個(gè)機(jī)構(gòu)不需要由國(guó)家撥款設(shè)立單獨(dú)的行政機(jī)構(gòu)，而是可以以公眾參與這種形式來(lái)監(jiān)督。就是說(shuō)建設(shè)項(xiàng)目單位需要支付的環(huán)評(píng)費(fèi)用不是直接交到環(huán)評(píng)單位手中，而是交到通過(guò)公眾參與設(shè)立的這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)手中，如果環(huán)評(píng)書(shū)沒(méi)有通過(guò)這個(gè)機(jī)構(gòu)的審核，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)就不能拿到建設(shè)項(xiàng)目單位所支付的費(fèi)用。這也可以完善公眾參與的形式，而不是象我國(guó)《環(huán)評(píng)法》第二十一條中規(guī)定，對(duì)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目要求征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，只是走走過(guò)場(chǎng)而已。

5.完善環(huán)評(píng)配套制度

要真正實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)，首先，最根本的當(dāng)屬我們的行政官員考核制度。環(huán)境指標(biāo)必須真正納入官員考核制度。其次，需要建立環(huán)境問(wèn)責(zé)制度。國(guó)家要明確政策授權(quán)，監(jiān)察部門(mén)要繼續(xù)加大加重對(duì)環(huán)境違法行為的責(zé)任追究。再次，實(shí)行環(huán)境責(zé)任跟蹤制度更是十分必要。官員在當(dāng)任時(shí)所造成的環(huán)境責(zé)任仍應(yīng)受到跟蹤追究。

四、總結(jié)

誠(chéng)然，在當(dāng)前制度下，環(huán)評(píng)風(fēng)暴還是有一定的震懾作用。如果連這個(gè)都沒(méi)有，違法污染企業(yè)就更有恃無(wú)恐，污染減排就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。但這種作用很難持續(xù)，只能當(dāng)作權(quán)宜之計(jì)。那么，如果要真正使中國(guó)的環(huán)境狀況得到改觀，非要真正從體制上完善。因而我們有理由企盼下次環(huán)評(píng)風(fēng)暴可以刮出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)機(jī)制的變革風(fēng)。

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