以低稅收建設(shè)高“社會(huì)福利”體系

歐洲國民的稅負(fù)遠(yuǎn)高于中國，中國人的怨氣卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐洲。這當(dāng)然與稅制不合理、稅收與福利的不對(duì)稱有關(guān)，但文化因素也不容忽視。

就在政府公布醫(yī)療體制改革新方案之際，幾位學(xué)者圍繞著中國是否應(yīng)當(dāng)建立北歐那樣的福利國家，發(fā)生了一場小小的爭論。大多數(shù)學(xué)者主張，中國可以、也應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)福利國家，為民眾提供全面的國家福利保障。另一派學(xué)者主張，不應(yīng)當(dāng)建立過于臃腫的國家福利體系，因?yàn)槠湫实拖拢⒖赡苡绊憞竦那趭^精神。

其實(shí)，中國恐怕既不應(yīng)當(dāng)、也沒有能力建立歐洲式的福利國家。但這并不是損失。中國完全可以選擇一條“中道”福利模式；政府實(shí)行低稅收政策，以有限的稅款建立、維持一個(gè)“薄而全”的國民福利體系；大多數(shù)財(cái)富留在民間，由社會(huì)針對(duì)不同群體的需求建立一個(gè)多元的社會(huì)性福利保障體系。這樣的制度不僅在政策上較為可行，更與中國文化傳統(tǒng)兼容，并有利于這樣的傳統(tǒng)在現(xiàn)代的延續(xù)與擴(kuò)展。

歐洲福利國家的文化基礎(chǔ)

北歐及整個(gè)歐洲的福利國家，表現(xiàn)為由政府向全民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠Ｕ稀＿@種福利制度并不完全是社會(huì)富裕的自然產(chǎn)物，而是信念與文化的產(chǎn)物。

這涉及兩個(gè)方面的信念。國家福利不是免費(fèi)午餐。而政府自己憑空造不出錢來，高福利必然以國民的高稅收來支持。因此，建立高福利制度的前提是：人民是否愿意承受高稅收?人民是否信任政府，相信政府把收來的高稅收用于國民福利?正好，歐洲、尤其是北歐國家的人民具有這種信念，而中國人卻向來缺乏這兩種信念。

粱漱溟曾經(jīng)用一張圖對(duì)比中西文化的不同。不論中西，社會(huì)的組織都從個(gè)人開始，經(jīng)過家庭，到達(dá)團(tuán)體。這種團(tuán)體多種多樣，可以是宗教、階級(jí)、職業(yè)團(tuán)體，最高層面的團(tuán)體是國家。三者的位置，在中西大不相同：“團(tuán)體與個(gè)人，在西洋儼若兩個(gè)實(shí)體，而家庭幾若為虛位。中國人卻從家庭關(guān)系推廣發(fā)揮，而以倫理組織社會(huì)，消融了個(gè)人與團(tuán)體這兩端”。

歐洲人好過團(tuán)體生活，比如，基督教是一個(gè)嚴(yán)密的組織，是典型的組織化宗教。它的教義也具有強(qiáng)烈集體主義傾向，現(xiàn)代的社會(huì)主義乃至共產(chǎn)主義信仰都與基督教傳統(tǒng)有密切聯(lián)系。這些宗教與世俗信仰體系都要求個(gè)人融入團(tuán)體，共同分享財(cái)富、幸福。長期生活在這種信仰傳統(tǒng)中，個(gè)人對(duì)于團(tuán)體易產(chǎn)生信賴感。因而，現(xiàn)代國家形成于歐洲。

當(dāng)然，如梁漱溟先生所說，既然團(tuán)體對(duì)人們的生活十分重要，人們也就設(shè)計(jì)了各種制度來保證團(tuán)體——不論是教會(huì)還是政府——增進(jìn)自己的權(quán)益，限制其侵害自己權(quán)益的權(quán)力。有了這種制度保障，國家就成為個(gè)體深度投入、融合的共同體。所以，歐洲曾經(jīng)出現(xiàn)過強(qiáng)烈的民族主義，各種主流意識(shí)形態(tài)都強(qiáng)調(diào)國民對(duì)國家的忠誠，國民也甘于充當(dāng)國家的工具。至今歐洲人的愛國主義情感也極其深厚。這一點(diǎn)，深為20世紀(jì)初的中國土大夫、知識(shí)分子所羨慕。

隨著民主因素強(qiáng)化，這樣的政府合乎邏輯地發(fā)展成為個(gè)人的保護(hù)者，即個(gè)人的保姆。國家福利制度的本質(zhì)就是政府充當(dāng)個(gè)人的保姆，整個(gè)國家成為一個(gè)集體分享彼此財(cái)富的精神與宗教性單位。福利國家絕不是簡單的物質(zhì)問題，而帶有強(qiáng)烈情感因素。國家在很大程度上替代了教會(huì)在人們生活中的全能功能。人們信賴這個(gè)保姆，相信它收了錢，會(huì)把錢用到自己身上。人們也相信，政府會(huì)像忠誠的保姆那樣照顧自己，所以，安心地把自己交給政府，生老病死由政府來負(fù)責(zé)安排。這就是北歐式國家福利制度的信念基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)。有了這樣的基礎(chǔ)，人們才會(huì)把國家福利當(dāng)成生活的一部分，才會(huì)樂意為高福利支付高稅收。

中國缺乏福利國家的文化基礎(chǔ)

相反，按照梁漱溟先生的說法，中國人的個(gè)體意識(shí)和公共性團(tuán)體生活都是相對(duì)匱乏的。比如，儒教被學(xué)者歸為“分散性宗教”，它缺乏清晰可見的組織化建制。康有為要模仿基督教會(huì)建立孔教會(huì)，終歸不了了之。

對(duì)于政府，人們也持一種淡漠的態(tài)度。中國農(nóng)民常有“天高皇帝遠(yuǎn)”的想法，文人也向往著“不知秦漢、無論魏晉”的世外桃源。所以，20世紀(jì)初，面對(duì)西方列強(qiáng)的壓力，焦急的士大夫、知識(shí)分子最痛恨于中國人、中國文化的，就是人們沒有“國家觀念”。梁啟超、孫中山、胡適等人都控訴中國是“一盤散沙”，就是說，人們只知家族、只知鄉(xiāng)親，而不知國家。

直到今天，經(jīng)歷過幾十年的強(qiáng)制集體化生活，人們也同樣缺乏充分的團(tuán)體意識(shí)、國家意識(shí)。人們對(duì)政府沒有特別的期望，也完全可以沒有政府而正常生活。更進(jìn)一步，人們對(duì)政府有那么一點(diǎn)不信任，不相信政府會(huì)誠心誠意地服務(wù)國民。過去的“文化熱”中經(jīng)常有學(xué)者說，中國人迷信大政府。這是天大的誤會(huì)，這是把“單位制”時(shí)代少數(shù)人的想法當(dāng)成傳統(tǒng)中國人的想法。在中國，人民向來躲著政府，不愿與政府打交道，遇事也不會(huì)去求政府。

正因?yàn)槿绱耍藗儗?duì)自己的稅收負(fù)擔(dān)十分敏感。自古以來，社會(huì)動(dòng)亂都是由政府的苛捐雜稅引起的。今天，中國民眾對(duì)于稅負(fù)的抱怨也十分強(qiáng)烈。這一點(diǎn)讓很多學(xué)院派稅收專家很不理解。歐洲國民的稅負(fù)遠(yuǎn)高于中國，中國人的怨氣卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐洲。這當(dāng)然與稅制不合理、稅收與福利的不對(duì)稱有關(guān)，但文化因素也不容忽視。人們更愿意把錢留在自己手里，而不愿意交給缺乏足夠信賴感的政府。國民普遍地不愿意在國家這么一個(gè)龐大的團(tuán)體內(nèi)部分享彼此的財(cái)富，人們不習(xí)慣如此緊密的團(tuán)體生活。

當(dāng)然，相應(yīng)地，人們也不會(huì)對(duì)政府提出什么福利要求。這一點(diǎn)，從農(nóng)民的行為模式中可以看得清清楚楚。長期以來，政府雖然向農(nóng)民征稅，卻不向農(nóng)民提供任何國家福利，但農(nóng)民似乎并無怨言。直到今天，農(nóng)民生病，即便無錢治療，也不會(huì)想到要求政府為自己看病。農(nóng)民的習(xí)慣做法是回家等死，認(rèn)為這是個(gè)人的命運(yùn)。這就是文化在起作用。人們并不要求政府承擔(dān)起從搖籃到墳?zāi)沟慕K身保姆職責(zé)。相反，就像梁漱溟先生早就描述過的，只要政府不騷擾，就是最大的幸福。

這樣的文化、這樣的信念，不利于中國建設(shè)福利國家體系。

中國有社會(huì)福利傳統(tǒng)

中國人向來不信賴政府，不指望政府向自己提供福利，但這絕不等于說，中國人就不要福利，或中國人就沒有福利可享。事實(shí)當(dāng)然不是如此。在中國，有一個(gè)十分深厚而可貴的社會(huì)福利傳統(tǒng)。

儒家具有明確的福利思想，它的理想——大同世界——的標(biāo)志就是“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨(dú)廢疾者，皆有所養(yǎng)”。但與此同時(shí)，儒家又一直主張輕徭薄賦，政府不應(yīng)與民爭利。因此，儒家所談?wù)摰母＠皇怯烧畞硖峁┑模怯缮鐣?huì)來提供的。

儒家設(shè)想的社會(huì)治理模式也支持這樣的社會(huì)性福利制度。在孔子眼里，君子應(yīng)當(dāng)是治理者，君子源出于社會(huì)，而憑著其德、行進(jìn)入政府。這也正是后世“士大夫”的基本樣式。自漢代起，接受儒家教育的士人開始主導(dǎo)政府，此即錢穆先生所說的“士人政府”，逐漸形成一個(gè)“紳士”群體。他們出自社會(huì)，而又回歸社會(huì)，橫跨于社會(huì)與政府之間、之上，也就形成了費(fèi)孝通先生所說的“紳權(quán)”。這是中國社會(huì)治理的基礎(chǔ)，社會(huì)秩序主要靠紳士在社會(huì)中維持，政府不過是由這個(gè)社會(huì)制造出來的，盡管由于缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制，它總是會(huì)背叛社會(huì)。

在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)中，兩千多年來，中國社會(huì)就一直自己為自己提供福利，解決鰥寡孤獨(dú)的生活問題，為遇到困難的家庭提供幫助。這種福利最早局限于家族內(nèi)部，當(dāng)時(shí)的人們聚族而居，形成一個(gè)個(gè)相對(duì)緊密的團(tuán)體，有的宗族人口甚至達(dá)到幾千。后來，他們就以這種形態(tài)向南方移民，因而，在南方，依然能夠看到這種生活形態(tài)的遺跡。隨著佛教傳入中國，并在南北朝時(shí)興盛，佛教開始舉辦突破宗族范圍的開放性慈善事業(yè)，包括救濟(jì)、醫(yī)療、育嬰等。

宋代是華夏文明的鼎盛期，也是社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這個(gè)時(shí)代，士人出現(xiàn)一次道德覺醒運(yùn)動(dòng)，范仲淹的“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”就是士人精神的寫照。士人具有與天子共治天下的雄心，士人也知道，治天下當(dāng)從治家、治理社區(qū)開始。因此，他們開創(chuàng)了不少社會(huì)福利事業(yè)的制度安排。比如，大儒張載的弟子呂氏兄弟創(chuàng)辦“鄉(xiāng)約”，范仲淹創(chuàng)辦范氏義莊，集中族田、族產(chǎn)，以其收入向族內(nèi)需要幫助的人提供救助，并向族內(nèi)子弟提供教育機(jī)會(huì)。

后來又出現(xiàn)了向整個(gè)社會(huì)開放的慈善組織，以明清最盛，各地出現(xiàn)了大量“善會(huì)”，其活動(dòng)場所為“善堂”。這些善會(huì)通常由紳士發(fā)起、組織，廣泛動(dòng)員社會(huì)各方參與，尤其是商人。商人普遍熱衷于此，并以此積累社會(huì)聲望。在民間社會(huì)，還存在大量的互助性組織，各種各樣的“會(huì)”。

這樣，社會(huì)上存在著多種多樣向民眾供應(yīng)福利的組織，包括開放性宗教、世俗公益組織、相對(duì)封閉的家族福利制度，還有民間互助組織，各個(gè)行會(huì)、會(huì)館也提供一些福利。這些自愿性組織構(gòu)成了社會(huì)內(nèi)部的財(cái)富再分配機(jī)制，它們生產(chǎn)社會(huì)所需要的大多數(shù)公共品，其中包括向大量人口提供基本福利保障。這種制度縮小了社會(huì)內(nèi)部的貧富差距，強(qiáng)化了社會(huì)內(nèi)部的聯(lián)系紐帶。

當(dāng)然，傳統(tǒng)中國的社會(huì)福利體系有其局限性，尤其在古代，整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)效率比較低下，福利供應(yīng)能力不足以滿足普遍的需求。但從近代上海等城市、潮汕等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早的地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)中可以看到，隨著現(xiàn)代生產(chǎn)方式引入，社會(huì)財(cái)富生產(chǎn)能力提高，上述非政府的社會(huì)組織提供福利的能力也大幅度提高。這段歷史對(duì)于設(shè)計(jì)今天的福利制度框架，具有極大參考價(jià)值。

以社會(huì)福利為本，國家福利為輔

毫無疑問，中國社會(huì)需要建立更為健全的福利體系，但怎么建?需要明智的抉擇。可以有兩個(gè)選項(xiàng)：一種是歐洲式的國家福利制度，由政府通過高稅收的方式向民眾提供高福利；另一種則以上面所說的社會(huì)福利模式為范本，加以改造升級(jí)。

現(xiàn)在學(xué)界、輿論界充斥著羨慕北歐福利國家的聲音，但社會(huì)福利模式似乎才是世界主流，歐洲之外的很多現(xiàn)代國家采取這種福利模式。比如美國，它的國家福利規(guī)模很小，但有發(fā)達(dá)的社會(huì)救助體系、社會(huì)慈善事業(yè)部門及商業(yè)保險(xiǎn)體系。日本類似，其國家福利規(guī)模低于許多歐洲國家。

有些人把美國稱為“社會(huì)福利領(lǐng)域的第三世界國家”，這反映了一種偏見，國家主義偏見，以國家福利制度的規(guī)模來衡量民眾的福利水平。但是，低國家福利并不等于低福利。國家福利制度不是唯一可以想像的福利制度，還存在另一種福利模式：國家福利水平不高，但人們?nèi)韵碛泻芨咚降母＠驗(yàn)樯鐣?huì)自己通過多種途徑來提供福利。

本文所說的“社會(huì)”，是一個(gè)非常寬泛的概念，它自然包括市場。社會(huì)福利完全可以由商業(yè)化保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。只不過，人們的福利收益與自己的投入之間嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。當(dāng)然，商業(yè)保險(xiǎn)只是社會(huì)福利體系的一部分。

今天人們討論福利問題、公共品問題，有一個(gè)重大認(rèn)知誤區(qū)：唯有政府能提供公益產(chǎn)品，政府之外的機(jī)構(gòu)都有營利意圖。但其實(shí)，在一個(gè)正常社會(huì)，政府之外的大量機(jī)構(gòu)會(huì)提供非營利的公共品、福利。比如，各種慈善機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)性救助體系。在美國，還有一些保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是非營利的。在德國，供應(yīng)社會(huì)福利的主體也是非政府的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。這樣的福利機(jī)構(gòu)就更多地類似于部分國民的互助機(jī)構(gòu)。

中國目前的福利體系，不是嚴(yán)格的國家福利體系，而帶有強(qiáng)烈的互助性質(zhì)。失業(yè)、醫(yī)療、退休保險(xiǎn)體系的資金來源基本有三項(xiàng)：參保人員個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，其所在單位繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，及財(cái)政補(bǔ)助的資金。前兩項(xiàng)就構(gòu)成了一個(gè)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，是某一地域范圍內(nèi)的某一類型國民互助的制度安排。后一點(diǎn)才算政府通過稅收向民眾供應(yīng)的福利。只不過，這樣一個(gè)主要屬于互助性質(zhì)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，被政府設(shè)定為壟斷的，并由政府來管理，人們才誤以為它是一種國家福利。

因此，中國建設(shè)社會(huì)福利體系是有基礎(chǔ)的。政府要做的有兩點(diǎn)：第一，明確這些社會(huì)保障的互助保險(xiǎn)性質(zhì)，并引入競爭機(jī)制。否則，本來屬于個(gè)人賬戶的資金可能被隨意動(dòng)用。管理部門也刻意壓低支付標(biāo)準(zhǔn)，參保者不能享受充分的保險(xiǎn)收益，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)卻節(jié)余大筆資金用于其他目的。如果這些機(jī)構(gòu)引入競爭，明確其社會(huì)屬性，并引入社會(huì)化的治理結(jié)構(gòu)，當(dāng)可使之更好地向參保者提供福利。

第二，政府放松對(duì)社團(tuán)的管理，允許人們以多種靈活的方式成立各種慈善公益機(jī)構(gòu)，向社會(huì)供應(yīng)福利。德國有2600多家醫(yī)院，其中40％是公立的，20％是私人營利性的，其余40％則是非政府非營利性的，比如由教會(huì)、慈善組織創(chuàng)辦、運(yùn)營。在臺(tái)灣、香港，各種佛教、基督教組織也支持著大量社會(huì)公益事業(yè)，向廣大民眾提供了很多福利。中國文化中本來就有這種向家族、向社會(huì)提供慈善性福利的傳統(tǒng)。隨著市場化發(fā)育，人們也積累了一定財(cái)富，并普遍地具有這種向善之心，只要政府放松管制，這類機(jī)構(gòu)就會(huì)大量出現(xiàn)。

總之，只要制度設(shè)計(jì)合理，就可以形成一個(gè)厚實(shí)的社會(huì)福利體系，它將包括營利性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，非營利性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，依托于家族、宗族、教會(huì)等傳統(tǒng)制度的公益組織，向社會(huì)開放的各類現(xiàn)代公益組織。他們將構(gòu)成國民福利體系的基礎(chǔ)。政府則在此基礎(chǔ)上發(fā)揮輔助性作用，建立一個(gè)規(guī)模較小但全面覆蓋的“薄而全”的國民保險(xiǎn)體系。社會(huì)與政府互相配合，當(dāng)可為國民提供較為完善的福利。

當(dāng)然，社會(huì)福利體系發(fā)育，完善的前提是政府實(shí)行低稅收政策，藏富于民，讓民眾自己來支配社會(huì)財(cái)富，通過多種渠道進(jìn)行財(cái)富的再分配。如果政府實(shí)行高稅收政策，那社會(huì)匱乏資源，也就無法建設(shè)社會(huì)福利體系。當(dāng)然，最糟糕的局面是，政府收的稅不少，福利供應(yīng)卻很少，或者政府承諾很多，而由于民情卻無法籌集更多稅收，那政府就可能面臨挑戰(zhàn)。

在中國目前的政制與民情環(huán)境下，實(shí)行高稅收、高福利政策是有難度的。相反，一個(gè)低稅收、低國家福利、高社會(huì)福利的福利體系，更適合于中國的文化、民情與政情。