定位、離位與到位：黨代會監督黨內權力的思考

[摘要]黨代會在理論上是黨內的最高權力監督機關，但在現實中黨代會監督黨內權力存在會前監督不到位、會中監督錯位和會后監督失位等離位問題。要充分發揮黨代會對黨內權力的有效監督，必須明確黨代會最高監督機構的地位和職責，落實黨代會常任制和黨代表任期制，設立黨代會常設機構，從而提高黨代會監督黨內權力的實效性。

[關鍵詞]黨代會；黨內權力；有效監督

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-6470(2009)04-0034-05

權力具有二重性，運用不當會造成權力腐敗，黨內權力也不例外。因此，必須加強對黨內權力的有效制約和監督。對此，胡錦濤在十七屆中央紀委三次全會上提出了深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的總體要求和主要任務，強調要“形成防治不正之風的長效機制”。這次全會公報也指出，“要加大改革和制度創新力度”，“積極探索監督關口前移的方式和途徑”。改革和完善黨代會制度，加強黨代會對黨內權力的有效監督，正是注重預防，注重制度建設，“拓展從源頭上防治腐敗”的根本舉措。

一、監督定位：黨代會是黨內最高權力監督機關

(一)黨代會的功能定位

黨的代表大會由黨在本地區范圍內的黨代表組成。黨代表來自各個領域、部門和行業，是由各個選區的全體黨員通過民主選舉而產生的黨員精英。因此，黨代會能夠最大限度地代表廣大黨員和各級黨組織的利益和要求，充分發揚黨內民主。

現行黨章明確規定，黨的全國代表大會是黨的最高領導機關。從理論上來講，作為黨內民主制度的根本體現，黨代會的最高領導地位主要體現在它是同級黨組織中黨的最高決策機關和最高監督機關的功能定位上。

黨內權力按照功能定位可以劃分為決策權、執行權和監督權。黨的十七大報告明確提出要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。在同級黨組織中，黨代會作為黨內最高決策機關，主要針對宏觀而非微觀的、全局而非局部的、長遠而非短期的重大政策立法和重要干部人事問題行使決策權：黨代會作為黨內最高監督機關，既監督黨內執行機構對重大決策的執行，也監督黨內專門監督機構的監督工作。

(二)黨代會功能定位的理論依據和歷史考察

黨代會功能定位的理論依據是馬克思主義的黨代會監督思想。按照馬克思、恩格斯的建黨思想和原則，黨的代表大會既是黨內權力的最高決策機構，也是黨內權力的最高監督機構，馬恩參與起草的《共產主義者同盟章程》中明確規定：“中央委員會的委員只有代表大會才能罷免”，“中央委員會向代表大會報告盟費的收支情況”。“中央委員會是全盟的執行機關。……由代表大會指定為中央委員會所在地的區部選舉和補選；中央委員會只向代表大會報告工作。”列寧在十月革命勝利以后，從執政黨建設的高度出發建立健全相關制度，提升黨代會的監督質量，從操作層面進行了有益的實踐探索。他提出黨代會上不能光是炫耀成就、歌功頌德，而要善于自我批評和開展互相批評；在大會上，可以做觀點不同的副報告，以表達不同的意見、不同的主張，通過討論、辯論、表決，作出大多數人同意的決定等。同時，列寧還在黨代會年會制的基礎上開創了黨代表會議年會制。有利于避免黨內權力過度集中到中央委員會。

在中國共產黨的歷史上，黨代會的功能定位經歷了一個長期探索的過程。從黨的第一個章程到六大黨章都明確規定：黨的各級代表大會是同級黨組織的最高機關，黨的各級委員會由同級黨的代表大會選舉產生，向它負責并報告工作。從歷史情況來看，六大以前，基本做到了每年召開一次(屆)黨代會；年會制的貫徹一定程度上申明了黨代會的最高地位。為發揮其最高領導作用提供了保障。由于戰爭等客觀原因，中共七大直到六大結束17年以后才得以召開；在年會制難以貫徹的現實條件下，為充分發揮黨代會的監督職能，七大黨章規定黨代會每三年召開一次，期間可舉行黨代表會議。1956年9月召開的黨的八大雖然將黨代表大會常任制寫入了黨章，但實際上后來也未能貫徹執行。改革開放以后，開始了黨代會常任制的實踐探索。從1988年開始，中央組織部先后在12個市縣區進行了黨代會常任制的試點工作；黨的十五大提出：“要完善黨的代表大會制度”；十六大報告中提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式”。黨的十七大報告明確提出：“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制”，并將這一規定寫入黨章。

(三)黨代會對“兩委”權力的監督

黨代會對“兩委”(黨委與紀委，下同)權力的監督主要體現在：其一，通過黨內選舉。即通過“兩委”成員及領導班子由黨代會選舉產生而對其進行有效制約監督。其二，通過審議述職報告對“兩委”權力進行制約監督，在審議過程中，黨代會對述職報告有質詢權、監察權和否決權。其三，在“兩委”之間產生權力摩擦和掣肘時，將問題提交黨代會，由黨代會進行協調和裁決。

黨代會監督“兩委”權力。符合權力監督的普遍法則。權力監督的實質是以權制權。“兩委”都由黨代會選舉產生，受其領導，并對其負責。“兩委”權力都來自黨代會，它們之間是授權者與受權者的關系。因此，黨代會對“兩委”權力的監督是自上而下的監督，是授權者對受權者的監督，是最根本的監督，最符合權力監督的普遍法則。

黨代會監督“兩委”權力，是權利監督與權力監督的統一。黨內民主與黨內監督密切聯系、相互依存。作為最根本的黨內民主制度，黨代會是將黨員權利轉化為黨內權力的重要平臺和橋梁。黨代會監督“兩委”權力，既有最廣泛最具代表性的權利監督，又有最高監督機關行使職責的權力監督，是權利監督與權力監督的統一體。

黨代會監督“兩委”權力，有利于整合分散的監督個體。個體黨員監督“兩委”權力，屬于自下而上的監督，必然是孤立、分散和無組織的，且具有監督成本高、風險大、效率低等不足。而通過黨代會這一平臺，可以將各分散無序的個體監督組織形成整體合力，并轉化為強有力的組織監督，有利于通過一定制度規范形成監督體系。

二、監督離位：黨代會監督黨內權力的現狀及原因

目前，黨代會監督黨內權力的最大問題是監督離位，而其背后有著制度規范和運行機制方面的深刻原因。

(一)黨代會監督黨內權力的現狀

1、黨代會召開前監督準備不足。監督權不到位。黨代表是在大會召開前夕由上屆黨委會負責籌備、提名并組織選舉產生，他們事前沒有參與、無從知曉本屆大會的各項籌備情況，必要的知情權和參與權缺失。黨的重大人事和決策過程不進行事前公開，使黨代表沒有機會進行實踐調研和思考討論，更談不上征求廣大黨員的意見。缺乏充分的準備使會前監督無從談起。

2、大會召開過程中監督錯位，監督權流于形式。黨代會召開過程中的主要監督形式是審議“兩委”報告。由于缺少一個黨代會自身的常設性機構，不僅會前的籌備工作是由黨代會的監督對象黨委會來做，而且黨代會會議中的一切組織工作和宣傳工作也是由被監督者黨委會來負責，這就難免有越俎代庖之嫌。尤其是在審議“兩委”報告過程中，作為監督者的黨代表不是在嚴格審議報告，而只是在虛心學習領會報告，談成績唱贊歌的多，講問題說不足的少。在表決報告時，一般是通過舉手表決的方式，基本上都是一致通過。報告人極少受到質詢或批評。報告也很少受到質疑，更不要說被否決了。這種監督角色的嚴重錯位，致使黨代會的監督權基本上流于形式。

3、大會結束后監督失位，監督權落入真空。由于黨代會尚未實行常任制，加上黨代表也未真正落實任期制，黨代會在完成換屆選舉后閉幕，在閉會期間黨代會和黨代表很難繼續行使代表權。五年閉會期間，黨代會不再開會，黨代表缺少行使監督職權的組織載體。權利監督與權力監督的統一體被分解，只剩下零散孤立的個體權利監督。這樣，黨代會在閉幕后作為黨內最高監督機構被束之高閣，只剩下榮譽稱號，實際監督權落人真空狀態。

(二)黨代會對黨內權力監督離位的原因

1、黨內法規對黨代會監督職能定位不明確。現行黨章規定：“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會”。這一規定沒有明確最高領導機關的唯一性，也就無法突出黨代會行使最高監督權的地位和作用，從而使黨內實際存在兩個地位平等的最高領導機關。《中國共產黨黨內監督條例》則規定理應被監督的黨委會卻有“領導黨內監督工作”的權力，而對于黨代會的監督，只提到“兩委”應在同級黨代會閉會期間“根據需要將有關決策、重要情況向本次黨的代表大會代表通報”，這更加深了黨代會在理論層面上為最高監督機關的定位和法規層面上只是被“通報”的尷尬定位之間的矛盾，不利于現實中黨代會最高監督職權的實現。

2、黨代會周期長導致閉會期間監督職權旁落。按現行黨章規定，黨代會每五年才召開一次，前一次黨代會與后一次黨代會之間周期太長，而五年之久積壓下來的許多重大問題卻要在短短的十天左右的黨代會上解決，很不現實。黨代會這種周期長、會期短的特點使其最高監督權僅停留在理論層面，無法對五年內黨內權力的具體運行情況進行及時有效監督。黨代會應有的重大職權，在閉會期間轉由黨委會實際行使，而黨委會作為監督對象，卻在長達五年之內實際替代黨代會掌握最高監督權，這就使得黨代會的最高監督機構有其名無其實。

3、黨代會缺乏常設機構致使黨代會的監督權被虛化。作為黨內最高監督機構的黨代會在閉會期間，沒有一個組織載體和渠道來組織整合黨內監督力量，只有分散無序的個體權利監督而無強有力的組織權力監督，從根本上來說就在于缺乏一個常設性機構。黨代會缺乏常設機構，直接導致三個嚴重后果：一是黨代會的最高監督權轉由作為被監督者的黨委會行使；二是黨代會上產生的執行機構黨委會和專門監督機構紀委會遇到矛盾沖突時缺乏有效的協調機制；三是黨代表任期制無法落到實處，致使黨代表成為單純的會議代表，會后既無可依靠的組織平臺，又無可支配的經費資源，無法有效地開展監督工作。

4、黨代表的構成不合理和黨代表的選舉欠規范使黨代會的監督權嚴重弱化。作為同級黨組織的最高領導機關，黨代會既是黨內的最高決策機構和監督機構，又是黨內的最高民意機構。因此，黨代會能不能真實地反映廣大黨員的根本利益與訴求，黨代表構成的合理與否就顯得至關重要。但現行黨代會代表構成中，現任黨政領導干部人數一般占到75％以上，再加上一些榮譽代表、明星代表和勞模代表，真正代表各行各業普通黨員的民意代表所剩無幾。黨代表中現任黨政領導干部過多，必然容易造成監督者與監督對象同體化，從而弱化黨代會的監督作用。此外，黨代會的選舉欠規范。雖然從形式上看，黨代表的選舉都經過了一定的程序，但實際操作中，整個選舉過程基本上未形成實質性的競爭局面，絕大多數黨代表都是根據上面的意圖毫無懸念地指定當選。這種自上而下而非自下而上的黨代表選舉很難真正代表黨心民意。黨代表選舉的不規范致使黨代會的監督作用進一步趨于弱化。

三、監督到位：充分發揮黨代會監督職能的思路

(一)明確黨代會的最高監督地位與職責

1、健全黨內法規，明確黨代會最高監督地位。黨代會在黨內理應處于至高無上的地位，黨的其他組織和機構都不能平行于更不能高于黨的代表大會。鑒于中共歷史上黨的代表大會對黨內權力監督的經驗教訓，為強化黨代會對黨內權力的監督，要明確規定黨代會的最高職權地位，既然是最高領導機關，那就應該而且只能規定一個。在總結國內外政黨實踐經驗的基礎上，應適當修改黨內制度規范，明確規定黨代會是黨內唯一的最高層次的監督主體。只有這樣，才能確立黨代會作為同級黨組織最高監督機關的定位，才能確保黨代會的最高權威性，使黨代會對黨內權力的監督具有權威性、強制性。

2、理順權力授受關系，明確黨代會最高監督職責。按照權力授受關系：黨代會選舉產生全委會，全委會選舉產生常委會；常委會的權力來自全委會，全委會的權力來自黨代會。黨代會、全委會、常委會之間依次是權力授權與權力受權、領導與被領導、監督與被監督的關系。因此，受權機關應定期向自己的授權機關進行述職述廉，授權機關有權質詢受權機關的工作。規范有序的權力隸屬關系和述職、質詢制度有利于保障授權者對受權者的監督，有利于保障黨代會對黨的各級領導機關實施有效的監督。明確權力機構之間的權力隸屬關系，有利于明確黨代會的最高監督地位，從而更加明確上級對下級的監督、明確權力對權力的監督。

明確黨代會最高監督職責，重點在于監督職權落實。根本上在于制度化建設。黨代表大會的籌備權、人事權和決策權等重大職權都應由黨代會而非黨委會行使。黨代會在審議“兩委”報告和換屆選舉時，應將監督職責進一步細化并真正落到實處；加強制度化建設，建立健全代表提案和質詢制度、代表視察制度、代表評議制度、代表聯系群眾制度、代表學習培訓制度和代表定期考核制度等，為黨代表的活動提供有效的組織保障、權利保障和時間經費保障等。

(二)實行黨代會常任制，落實黨代表任期制

1、實行黨代會常任制，夯實監督黨內權力的制度基礎。黨代會常任制就是指黨代會“在任期屆滿之前代表是常任的，可按規定召集會議，行使黨的代表大會的職權”。實行黨代會常任制，就是要明確黨代會作為黨內最高監督機關的地位，為履行監督職能提供強有力的制度保障。具體來講，就是要實現黨代會在遇有重大問題和事項的情況下能夠隨時召開，而非固定地每五年一次。

黨代會常任制并不等同于年會制，黨代會多久召開一次，應根據黨內是否有重大問題需要討論和決定來確定，而非年年都要開會；也就是說，在五年換屆期間黨代會的召開要依據其有無必要性。相對于現今每五年召開一次的黨代會來說。雖然年會制有利于黨代會充分發揮監督職能，但在黨代會的規模過大、地方層級過多的情況下，實行年會制的成本太大，而且黨代會不同于人代會，不是每年都有那么多重大事項需要報告審議。

在常任制條件下充分發揮黨代會的監督職能，關鍵之處在于充分保障黨代表的民主權利。在黨代會會議期間，常任制黨代表應享有的權利有：聽取和審議黨委、紀委的工作報告：對黨內重大問題進行討論并進行表決，形成決議：選舉產生出席上級黨代表大會的代表；對列入黨員代表會議的議題擁有表決權。常任制條件下的黨代表在黨代會閉會期間應享有的權利有：對各級黨組織貫徹上級指示精神、決議及年度計劃的實施情況進行監督檢查；對各級黨組織領導班子成員的思想、作風、廉政勤政等情況進行監督；對現職的領導和黨委工作部門進行評議；開展視察、督察、專題調研，為黨委決策提供參考。

2、改革規范黨代表制度，落實黨代表任期制。現行黨章明確規定，“黨的各級代表大會代表實行任期制”。黨代表任期制又稱黨代表常任制，是指黨代會的代表任期同它所選舉產生的委員會任期相同，代表資格與委員會的資格和權利同時存在。這一制度有利于黨代表的監督職權在整個五年內始終有效，即使在閉會期間都能充分發揮監督作用。具體思路有：

其一，改革現有黨代表身份結構，增加專家型人才。要改變黨代表結構中現任黨政領導官員比例過高的現狀，按照科學、民主原則精簡至一半以下，并相應增加黨史黨建、行政學、法學、經濟學等專業的非官員人選并使其數量增加到50％以上，切實保證非官員黨員的主體地位。力避決策者與執行者集于一身的弊病。

其二，健全黨代表資格獲取機制，同級黨組織中黨代表不能一身二任。從權力的制約理論看，異體監督比同體監督更有效。要建立合理的代表資格獲取機制，避免黨代表在同級黨組織中一身兼二職。比如，同級黨代會的代表可由上屆“兩委”成員和下一級的“兩委”成員出任。但不能由同一屆和同一級的“兩委”成員出任。

其三，建立健全黨代表培養保障機制，使其監督職責始終有效。要改變黨代表只在會期發揮作用的現狀，應建立代表培養機制，加強能力培訓，并給予必要的時間、經費和工作條件保障；提高黨代表監督黨內權力的主動性積極性，使其能在黨代會閉會期間進行深入的調研與質詢等活動，有效地履行對黨內權力機關進行日常監督的職責。

(三)設立黨代會常設機構

黨代會實行常任制后，需要有一個常設機構充分發揮黨代會在閉會期間的監督職能。

1、從中央到縣級建立黨代會常務委員會。常務委員會(可簡稱“常務會”，以便與黨委的常委會相區別)由黨代會直接選舉產生，受其領導，并對其負責。常設機構的設置應按照精簡原則，可考慮只設置兩級機構：一是決策性質的常務委員會，負責閉會期間重要決策和監督工作；二是管理性質的書記處或者辦公廳，處理黨代會閉會期間的日常性事務。

常務委員會作為黨代會常設機構，有利于避免在黨的全國代表大會閉會期間，由于其機制設置不當而導致的出現黨代會職權被轉移和虛化狀況，有利于充分保證黨代會作為黨內最高權力機關所應有的權威，從而更好地發揮其對黨內權力的監督作用。

2、明確常務委員會的監督職責。常務委員會職權由黨代會直接授予，在閉會期間其主要工作體現在三個方面：一是負責監督和協調“兩委”的工作。常務會對“兩委”的工作具有知情權、調研權、質詢權和巡視權等，并對其權力運行過程中出現的矛盾與問題進行協調、監督。二是指導本屆黨代表繼續履行其代表職責。三是負責籌備下次黨代會。同時，常務委員會代表本選區全體黨員利益，有責任充分發揚黨內民主，向本選區黨員通報情況，并聽取廣大黨員意見建議，接受其監督。

對于推進反腐倡廉體系建設，十七大報告提出要堅持“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針，達到“形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制”的戰略目標。實現這一戰略目標需要開辟兩條途徑：其一，是通過加強黨內專門監督機關的制度建設，從體制上增強拒腐防變的力度和能力；其二，是通過加強黨內民主的制度建設，從根本上夯實反腐倡廉的政治制度基礎。完善黨代會制度，加強黨代會對黨內權力的有效監督，正是“從根本上更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗”的重大舉措。

充分發揮黨代會對黨內權力的有效監督，關鍵問題是黨代會的監督位置問題。處理好黨代會的監督定位、監督離位和監督到位這三大問題，有利于黨內權力在陽光下運行，保障人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

注釋：

[1]胡錦濤在十七屆中央紀委三次全會上發表重要講話[N].人民日報.2009—1—14.

[2]中共十七屆中紀委第三次全會公報[N].解放軍報，2009—1—15.

[3]馬克思恩格斯全集[C]Ak京：人民出版社，1998(10)：745.

[4]中共十三屆四中全會以來歷次全國代表大會中央全會重要文獻選編[C].北京：中央文獻出版社，2003.693.

[5]高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[N].人民日報，2007—10—25.

[6][9]中國共產黨章程：中共十七大修改通過

[7]中國共產黨黨內監督條例.

[8]中共中央黨校：執政黨建設若干問題研究[M].北京：中共中央黨校出版社，2004.119.

作者簡介：孫曉暉，中山大學教育學院博士生；郭文亮中山大學教育學院，教授，博士生導師

責任編輯：耿超鋒