東灘沉浮始末

一度響譽世界的中國首座生態城市計劃擱淺真相調查。

展示中國雄心的最好方法，莫過于在一片荒灘上崛起一座嶄新的恢宏的能讓世界為之驚嘆的建筑景觀。從象征著中國改革開放第二波奇跡的上海浦東出發，向北20公里，就是中國第三大島嶼：崇明島。就在7年多前，一個宏偉的構想被提出：在該島面向太平洋的東灘區域，全球第一個生態之城將在此誕生。

這座圖紙上的城市將比普通城市減少60％的能源使用，88％的水排放，83％的需填埋處理的廢棄物，和60％的生態足跡(人類活動對環境的影響)。整個城市將使用風能、太陽能和生物能供電，并實現二氧化碳的零排放。到2020年，可容納8萬居民在此與大自然和諧相處。

對中國而言，東灘將提供一個有力的證明：即中國可以讓經濟增長與能耗增加、環境污染的副作用脫鉤。無論是在空氣質量、氣候變化、水資源使用或垃圾處理等各方面，這座未來之城將采用多數城市望塵莫及的技術手段，并成為世界的樣本。2005年底，它和鳥巢、國家大劇院、T3航站樓一起，被西方媒體譽為中國的十大新建筑奇跡。

但現在，這座綠色的烏托邦之城卻幾成泡影。當本刊記者在今年3月的一個周末到達東灘時，原定于去年下半年動工建設的區域仍是一片荒灘，按原計劃，在2010年上海世博會期間，這里應將有1萬居民入住。《環球企業家》調查獲悉，隨著主導此項目的上海實業(集團)有限公司(以下簡稱“上實集團”)的關鍵人士相繼離去，上實集團對發展東灘生態城項目已興味索然。

一度，東灘所贏得的國際聲譽成為激勵上實集團向生態地產項目發展的催化劑。東灘項目在去年1月被納入中英兩國關于氣候變化的合作框架之內，并吸引了類似匯豐銀行、愛爾蘭地產公司——財富控股集團(The Treasury Holdings Group)這樣的投資者進入。隨后，上實集團在河北廊坊、浙江湖州、江蘇無錫、遼寧沈陽、山東濟南和濰坊等地，也擬開發同樣以生態城命名的地產項目，總面積超過200平方公里。

如此美好的設想卻很快被現實擊碎。“東灘項目的擱淺，最主要原因是價值觀的問題，”東灘項目前首席規劃師董山峰告訴《環球企業家》，“中國現有的城市法規，只能說適應了過去幾十年里工業文明城市的發展道路，而發展生態城市的現實基礎還是缺失的。”而席卷全球的經濟衰退對這一超前項目而言則無疑于雪上加霜。在東灘項目擱淺前后，上實集團在廊坊等地的生態城項目也相繼陷入停頓。

接受采訪的數位東灘項目參與人士均告訴《環球企業家》，事實上，導致該項目無法進行的關鍵原因是，其規劃區域原為圍墾用地，上實集團一直未能拿到將之轉為建筑用地的國家審批文件，這成為東灘項目最大的軟肋。

“在1年半前，這個項目對我們來說就已經結束了。”東灘項目的主要外方合作伙伴——英國奧雅納(ARUP)工程顧問公司中國環境組負責人奧密(Alex Mitchell)告訴《環球企業家》，“奧雅納很希望東灘能建成，可惜它的命運并不掌握在我們的手中。但無論如何，東灘是一個很好的開始，它已揚名全球，并成為其他國家和城市思考可持續發展的榜樣——這可能是東灘所帶來的最好的東西。”

幻想之城

在今年2月的一個清晨，陸家春鉆進剛剛新買的桑塔納，一踩油門徑直往崇明縣堡鎮碼頭駛去。在過去的30年里，陸一直在島上務農為生，這是他轉行當載客司機的第一天。隨著他所在的陳家鎮也開始開發建設生態型城鎮，不少像陸這樣的農民原來耕作的土地都已被鎮上統一征用了。

中國城市化的浪潮喚醒了這片沉睡的土地。這里有著豐富的濕地生態資源，生活著凍原天鵝、白頭鶴、黑臉琵鷺等34種被保護物種群，在全球僅存1000只的珍貴黑鸛也在兩年前首次于東灘發現，有記錄的鳥類達312種，遷徙水鳥上百萬只。在不遠處，一座連接上海市區和崇明島的滬崇長江隧橋已經完工，預計今年年底將正式通車，橋頭堡就在陳家鎮。從上海浦東五號溝出發，穿過這個巨型江底隧道，通過一座斜拉橋，便可抵達陳家鎮，全程不到30分鐘。

這激勵了這個此前被中國高速發展的經濟浪潮幾乎遺忘的小城鎮的雄心。作為上海“一城九鎮”開發試點鎮的陳家鎮也加快了拆遷、基礎設施建設的步伐，“生態城的概念主要是上實集團在搞，”陳家鎮建設開發有限公司董事長陸一告訴《環球企業家》，“不過我們后來確定的規劃主題也是建生態型的城鎮，要建成中國版的‘紐約長島’。”

與之火熱的景象相映襯的卻是，相毗鄰的上實集團擁有的84.64平方公里東灘地塊卻仍是一片水天茫茫。

1998年亞洲金融風暴重創香港經濟之時，為了向上海市政府窗口公司上實集團施以援手，上海市政府將崇明東灘84.64平方公里的灘涂圍墾農田的經營權作價28億劃撥上實集團。

一個值得注意的是事實是，該圍墾地塊從本質上來講是為了償還上海城市化建設的土地欠債。根據中國現行的土地保護政策中有關“占補平衡”的規定，每占用一平方公里的農業用地，就必須新圍墾一平方公里的土地(詳見國土資源部令第33號《耕地占補平衡考核辦法》)。這一先天的土地屬性決定了此后上實集團在發展東灘項目時所遭遇的用地審批困難。

更為復雜的是，該地塊雖然經營權劃撥歸上實集團，但行政上仍然隸屬崇明縣陳家鎮。然而上實集團從一開始就未對此復雜情勢進行充分的預估。2001年，當上實集團委托同濟大學建筑與城市規劃學院城市規劃系教授李京生對東灘開發做調研報告時，后者曾經提醒上實集團下屬的上海實業東灘投資開發(集團)有限公司(簡稱“上實東灘投資”)總裁馬成樑，此項目是否需要和崇明縣政府提前溝通，馬干脆利落地回答“不用”。李京生透露，如今已正式成為上海迪士尼項目合資中方的上實集團，事實上當年也曾設想把迪士尼樂園放在東灘，或者申請將此作為世博會的分會場。

李京生的調研報告在2001年出爐，第一次提出了開發“上海生態港”的想法，獲得了上實集團前董事長蔡來興和馬成樑的極大共鳴。蔡和馬兩人對李京生所描述的國外案例相當感興趣：倫敦如何將市中心一個4公頃的熱電廠冷卻池改造成濕地公園、奧雅納公司如何設計建造零耗能住宅。一個大膽的想法由此誕生：在21世紀，上海應該帶頭建生態城，成為中國邁向綠色未來的新城市的典范。

2003年，崇明縣陳家鎮被納入上海“一城九鎮”的開發規劃，其中包括東灘地塊。但已堅定發展生態城項目的上實集團決意將東灘從陳家鎮整體開發規劃中抽離。在陳家鎮建設開發有限公司董事長陸一看來，上實集團會遇到政策瓶頸是必然的：“現在的土地開發牽涉到很多問題，比如土地指標，如果是崇明縣開發就由縣政府管，如果是作為企業的上實集團自己來開發，就需要國家單獨給指標，后者更費事。”而今，因為東灘項目無法與陳家鎮保持同步開發，陸抱怨稱，這反而給后者造成很多基礎設施建設方面的麻煩。

2004年，上實集團聘請全球知名咨詢公司麥肯錫做戰略顧問，同時對整個地塊其中的12.5平方公里的南部生態城東灘啟動區項目規劃進行全球招標，美國Phlip Johnson、法國Studio、英國Art Jean8、奧雅納等十幾家公司參與競標。上實將84.64平方公里東灘地塊劃分成三塊：12.5平方公里的南部生態城、24平方公里的東部濕地和27平方公里的北部農場。而南部生態城其實就是東灘生態城譽滿全球的最為精萃的部分，也是需要上報國務院，申請將基本農田轉為建設用地指標的癥結之地。

一位不透露姓名的國土資源部官員告訴《環球企業家》，橫在東灘生態城面前最大的困難就是國家戰略的制約。中國對農業耕地的嚴格控制是不可觸碰的紅線，由于地方政府長期以來的“土地財政”方式已導致耕地面積的急速減少，為了保護耕地，中國執行的是“世界上最嚴格的土地保護政策”，在《土地管理法》中規定：凡是征用基本農田，或征用其他土地超過70公頃的，都要由國務院審批。而12.5平方公里的東灘生態城項目已經遠遠超標。因此，東灘項目恐怕在十一五、十二五期間也難以拿到開發許可證。

2007年1月，由奧雅納設計的東灘南部生態城《東灘生態啟動區控制性詳細規劃補充報告》制定完成，基于此報告，上海規劃院制定的南部核心小城鎮《東灘南部啟動區控制性詳細規劃》得到上海市城市規劃管理局的正式批復。在其中，東灘南部啟動區被定位為以“低生態足跡”理念為基礎建設的可持續發展的“生態新城鎮”，規劃面積12.5平方公里，其中核心區城市建設用地面積7.8平方公里，規劃常駐人口約5萬人(最大承載8萬人)，就業人口3.5萬人。按照土地的自然屬性、經濟適宜性，形成“工作、休閑、教育、居住”相融合的各具主題功能的三個特色的生態村落。外圍區主要由生態綠地、防護綠地等組成，形成良好的環境并設定明確的邊界，防止城鎮無限擴張。

但到2007年底，由于建設用地指標一直擱置，奧雅納的工作不得不宣告結束。同時，對于生態城項目抱有極大熱情的董山峰、李將等人意識到在中國做生態城項目需要本土的力量，于是從奧雅納辭職，加盟上實發展。而后，上實發展開始借助董山峰的團隊進行廊坊等地的其他生態城項目開發。

去年6月，上實集團原董事長蔡來興退休，由原上海市高級人民法院黨組書記滕一龍接任。“蔡是東灘生態城最早的發起人，也是上實內部多年來發展生態城項目最堅定的支持者。”上實東灘投資前規劃設計部高級經理李將向《環球企業家》透露，“但現在上實集團認為生態城應屬國家戰略，在現階段難以通過企業的平臺來實現。”

四個月之后，上實集團下屬的上海實業發展股份有限公司(簡稱“上實發展”，600748.SH)發布公告稱，董事長馬成樑被調至上實集團，由副董事長陸申接任。隨著上實集團主要管理層的人事變動，以及東灘項目陷入完全停頓，今年2月底，董山峰和李將等東灘項目的主要參與者也相繼辭職。

當夢想照進現實

美國城市規劃學家劉易斯·芒福德(Lewis Mumford)曾說過：“真正影響城市規劃的因素是深刻的政治和經濟變革”。對于東灘項目，上實集團一開始天真地以為這僅僅是一場技術層面的挑戰，并沒有意識到在中國這樣的發展中國家，開發東灘這樣的世界前沿生態城市是在全球化的宏大敘事背景下展開的一次邊緣性的探索，其實是一場自上而下的巨大社會變革運動。

“上實集團內部的矛盾也很大，覺得不大規模開發就賺不到錢，曾向我抱怨說原來的想法太理想化。”李京生說。

從某種程度上說，東灘項目在短時間內接連獲得的國際性贊譽使之有些泡沫化了。去年1月，在英國首相布朗訪滬期間，上實集團、同濟大學、奧雅納、匯豐銀行和可持續發展事務所(SDCL)五方共同簽署《中國可持續發展生態城市項目設計、實施和融資諒解備忘錄》，上實集團順勢宣布東灘項目將在下半年開工，并公布了雄心勃勃的竣工時間表。

但事實上，“所謂的五方合作只是一張紙，什么細則都沒有。”李京生說。合作方之·的可持續發展融資有限公司(SDCL)總監格倫·普拉姆布里奇(Glen Plumbridge)告訴《環球企業家》，“我們仍然在等待中，目前我們沒有什么可做的。上實集團是唯一知道到底出了什么狀況的一方。”

早在2005年底，董山峰就隱約意識到東灘生態城最大的困難并不在技術層面。2005年7月，奧雅納的規劃方案中標，應上實集團的要求，奧雅納招聘董山峰、李將等一些中方的工程規劃項目經理，成立東灘項目辦公室，該辦公室在機制上完全屬于奧雅納，但為了和甲方聯系方便，辦公室設在上實集團所在的上海金鐘廣場。董山峰、李將的工作主要是和上實集團談合同以及和國內眾多設計院溝通。據李將回憶，東灘生態城對于現有城市規劃體制的挑戰在那時已初露端倪，雖然名義上奧雅納是規劃方，但他們的工作只能局限于提供咨詢報告，而總體結構規劃和詳細控制性規劃的落地性法定文本必需由上海市城市規劃設計研究院來編制。

而這一規劃過程就帶有中國現實的規劃設計方法和體制的濃重痕跡，比如地方規劃設計院在將外方的規劃方案制成上報政府報批的控制性規劃時，還在套用國內現行的設計標準。“這與生態城規劃理念產生了很多沖突。”李將說。

另外，董山峰、李將等奧雅納的中方項目經理發現外籍技術人員確定的某些可持續設計目標忽視了中國城市的社會經濟發展階段，比如限制私家小汽車的使用與大眾文化心理的矛盾，以及以稻殼為燃料的能源工廠的原料持續供應問題等。另外，奧雅納在規劃過程中對規始劃技術和理性規劃談得過多，而對價值理性和作為政治活動的規劃涉及不多，對適應國情的規劃實施以及政策建議考慮很少。

對于因東灘項目而聲譽鵲起的奧雅納而言，這可能是其了解中國市場的一段不錯的經歷。“生態城模型和其他中國城市規劃完全不同，最大的困難是去教育政府機關。”奧雅納中國環境組負責人奧密(Alex Mitchell)說，“無論是大城市還是小縣城的領導需要換角度思考，不能用普通的浪費資源的方式去搞城市規劃。”

在他看來，中國企業展現的優秀能力是工作速度很快，但有時候質量卻無法保證，而如果真要一起建一座生態城，中國的開發商和西方公司必須要一起合作，西方公司需要學習如何更快速工作，中國公司則需要用更長時間學習如何提高質量。

奧密承認，對于很多在建項目，這家外國工程咨詢公司也不得不常常妥協，沒辦法做到百分之百地維護可持續的發展模式，“因為不僅僅涉及到科技的問題，還涉及到投入的錢、以及文化生活習慣。所以我們只能做到60％的可持續”。

“生態城對我們來講不是一個單純的技術解決方案，更多是技術、金融、政策上的創新。”董山峰反思說。如今，他和他的團隊已離開上實集團，選擇自主創業，繼續在中國其它城市尋求開發生態城的機會。對于這場變故，董山峰認為，上實發展畢竟是一家需要向股東拿出業績的上市公司，在金融危機的壓力下調整戰略也是大勢所趨，“所謂滄海桑田，我們只是暫時和上實的發展軌跡不同，也許有一天會再度重合。不能在短期之內就此判斷東灘項目已死”。

然而，上實東灘投資管理顧問有限公司總經理朱躍軍則持悲觀態度。“我估計東灘生態城在一兩年之后就會逐漸淡出歷史舞臺——這個在國際上有極高影響力的項目最后無疾而終，真是一件很可悲的事情。”朱告訴《環球企業家》。