眾口難調

中國低收入者熱望的個人所得稅改革再次難產的背后。

近半年來的經濟刺激計劃令人應接不暇，但所有動輒萬億的方案加起來也不如一個似有還無的“個人所得稅起征點上調”傳聞更吸引民眾的目光——在刺激內需的政策背景下，個稅改革不出意外地成為2009年“兩會”代表、委員們議論的焦點。

這一快速燃起的熱情由全國政協委員、財政部副部長廖曉軍在3月7日掀起高潮。他說，目前尚無上調個稅起征點的計劃。此舉遭到很多人大代表的質疑。三天后，廖即澄清說這是一個誤會，個稅起征點是否調整，將會征求代表、委員的意見，并召開聽證會。

并非偶然。自1980年決定開征之后，在接近30年的個人所得稅歷史上，起征點經歷過兩次正式的調整，一次在2006年，起征點由800元上調至1600元；另一次是兩年后的2008年3月，由1600元上調至2000元。但兩年內的兩次調整反而開啟了對個稅“不患寡而患不均”的討論。

此輪熱議發軔于去年12月份。重慶市政府宣布，個人住房按揭貸款可按相關規定抵扣個人所得稅。這引發了各界對個稅起征點在全國范圍內的調整預期。2月8日，包括吳敬璉在內的5位著名學者一致表示，當下正是推行包括上調個稅起征點在內的一攬子個稅改革方案的最佳時機。而在此前，國家信息中心發布的一份報告表示，應該進一步提高個人所得稅起征點至3000元。經濟學家茅于軾則更大膽地建議，起征點應該提到8000元。

幾乎每個人都有其認為“理所當然”的個稅起征點，但這似乎卻是一個偽命題。廖曉軍指出，個人所得稅起征點提高，低收入群體只會減少幾十元的稅款，而因納稅人群的減少個稅總額會大大減少，從而限制通過稅收補貼低收入人群的功能——很顯然，受益者是富人；而深圳市地稅局副局長章家壽表示，如果起征點提高至3000元，很多中西部省市個人所得稅將面臨絕收；但對于大城市來說，起征點調整至3000元以上反而較為合理。

那么這一平衡財富分配的標尺到底該定在哪個高度?“就起征點來說。目前東部地區還有適當提高的空間。”中國稅務學會副會長、中國人民大學教授安體富對《環球企業家》說。但他強調，起征點并不是個稅改革的所有問題。甚至，也不是最重要的問題。

個稅占中國稅收收入比重僅在7％左右，而美國為46％。以美為鏡，在新富階層快速壯大的中國，個稅必然會持續加大在整體稅收中的比例，而不是縮小。既然這是長期的趨勢，從稅收“取之于民、用之于民”的本意上看，無“取”就無“用”，與其關注起征點的一時高低，遠不如評價取用是否公平。

答案很難樂觀。中國現行個人所得稅名義上是一個稅種，但實際上是由工薪所得稅、勞務所得稅、稿酬、利息所得稅等11類分向稅構成。每類分項稅稅率不同，征收部門也各自獨立。但近年來，11類劃分法遠跟不上民眾收入渠道的拓展，這造成了收入來源單一的工薪階層繳稅較多，而收入來源多元化的高收入階層則有部分收入置之度外；而即使是確認的總收入相同，也會有巨大的差異。例如薪金收入部分，按照5％到45％共分9級計稅，而停征前，利息收入則統一按照20％，個體工商戶、獨資和合伙經營者年所得超過起征點5萬元部分，適用35％的稅率；而一個更現實的問題是，以個人為征稅主體的制度，也未考慮到家庭負擔。這造成一些個人收入高，但因家庭成員并無收入，家庭平均收入水平實際上并不符合征稅的原則。

若上述種種問題沒有得到解決，單一提高起征點恐怕只會加劇不公。這才是隱藏在公眾熱議起征點背后的個稅改革的核心問題。

體制之難

事實上，個稅是近年來討論最充分，改革方向最為明確的稅種之一。但之所以遲遲不能打開局面，社科院財政研究室主任楊之剛認為，自1994年中國分稅制改革以來形成的地稅征收、中央地方共享的體系是其中一個重要障礙。

彼時，為了調動地稅的征收積極性，同時也因個稅在總體稅收中所占比重小、征收范圍廣因此個人所得稅被劃為各地方地稅局征收，然后與中央分成。近幾年來，中央與地方的分稅比例大致維持在3：2的比例。在國家對于個人的收入情況不明晰，納稅申報體制尚不完善的初期，這提供了極大的便利。分類制征收方式繞過了向個人征繳的眾多困難。采取的是向稅源直接扣繳的方式。例如其中的一項、在2008年停征的利息稅，就是直接從銀行扣繳；工資、薪金的應稅部分也是直接通過公司扣繳。但現在卻是阻礙個稅公平與效率的屏障。

“各地區有自己的利益考慮，東部發達地區對于個稅征收監管相對較寬松，而中西部地區反而更加嚴格。”財政部財科所稅收政策研究室主任孫鋼對《環球企業家》說。

一位不愿具名的地方稅務官員向本刊透露，為了增加財政收入，地方不可避免地想辦法將應與中央分成的個人所得稅轉移到其它稅目，從而完全滯留在地方。一位長期從事地稅工作的業內人士向本刊透露，比較常用的辦法是將私營企業主等的應稅部分轉入教育費附加等等地方稅費項目。而由于國稅和地稅系統的不對接，中央無法對這種做法進行有效監控。而同時，這種掣肘也決定了任何一次個稅起征點的調整亦需中央與地方充分博弈。

可以提供借鑒的是，國際上個稅征收方式還有另外兩種：二元制和綜合制。綜合制即對同一納稅人的各種所得，作為一個總體對待，進行綜合征收。二元制則是綜合制和分項制的結合體。

“有關部門早已定了要實行二元制個稅制度。”財政部財政科學研究所所長賈康對《環球企業家》說。實際上，這種綜合與分類相結合的個稅體制改革早已寫入了十七大的規劃中。基本的改革方向是，資本利得部分繼續分類征收，而其它部分可以全部統一征收，同時減少累進稅率制度的層級，從而較好地達到公平和增收的目的。但在安體富看來，這種二元混合的征收制度也只能是過渡手段，最終必然還將發展到綜合制征收。“不如一步到位，直接向綜合制改革。”中國社科院財政研究室主任楊之剛說。綜合制的另一層含義是，以家庭為主體統一征收個稅、而不是按個人。本刊采訪的專家均表示，這一步是科學而且必須的改革。

但如何才能防止地方利益沖動?一個大膽的建議是，將個人所得稅移交國稅機關征收，維持目前中央和地方政府對該項稅收的分成比例不變，這樣地方政府不會有太大阻力。表面上看，這需要中央財政承擔該稅的征收經費，增加了國稅系統的征收成本。但個稅移交國稅征收以后，將有效杜絕地方政府違規“調庫”等人為改變稅種，截留中央收入的現象發生。借助國稅系統全國垂直管理、政令統一的優勢和先進計算機網絡、成熟的征收管理系統、統一的數據標準，更能保證綜合稅制順利推進，將大大強化所得稅的收入調節功能，從而使其真正成為中央政府調節收入分配的重要杠桿。

不過，無論是由誰來征收，要實現綜合制征收，納稅人需要統一的稅號，且收入能夠完全貨幣化，這在中國仍是一條難以逾越的鴻溝。要實現這一點，稅務部、金融、工商三大系統需要全面聯網。“這需要中央層面的領導下決心，通過人大立法，強制推進才行。”安體富說。