淺談政府投資項目的內部控制

王英姿

摘要：政府投資是指政府為了實現其職能，滿足社會公共需要投入資金轉化為實物資產的行為和過程。其能否順利完成，發揮預期的投資效益。對經濟和社會發展具有重要影響。但是由于我國政府投資項目內部控制中存在很多缺陷，導致我國政府投資項目在管理的過程還存在很多問題，如何通過有效的措施健全政府投資項目內部控制，解決這些問題就成了目前亟待解決的問題。

關鍵詞：政府投資項目；內部控制；缺陷；措施

政府投資項目普遍存在著投資失誤多、腐敗案件多、管理效率低、投資效益差等現象，這些頑疾多年來始終難以醫治，很大一部分原因是政府投資項目缺乏完善、有效地內部控制，隨著我國投資體制的不斷深化改革，人們越來越意識到內部控制對于改進政府投資項目的投資效益、提高決策水平的重要意義。

一、問題的提出

政府投資是指政府為了實現其職能，滿足社會公共需要投入資金轉化為實物資產的行為和過程。一般投資于社會公益性、公共服務領域和基礎性投資領域，因而主要服務于彌補市場失效，維護市場配置功能，對社會投資具有至關重要的基礎性、帶動性、引導性和調節性作用，能發揮“四兩撥千斤”的乘數效應，對一國在一定時期的經濟運行與發展起著非常重要的作用。自1998年以來我國就實施積極的財政政策，政府投資總量巨大，據統計我國每年的政府投資項目約4000億元左右，占財政支出的比重高約40％左右，并且投資數額一直持續增長，在我國經濟發展中發揮著重要的作用。特別是08年金融危機的爆發，我國更是決定增加4萬億的投資，投向基礎設施的建設，刺激經濟，以應對國際金融危機的沖擊。但是我國政府投資項目的管理一直存在著政府投資項目立項缺乏科學論證、投資方向不合理、投資規模難以控制、工程質量、工期難以保證、透明度差等問題，導致政府投資項目普遍存在投資失誤、腐敗、管理效率低、投資效益差等頑疾，這些頑疾在很大程度上與政府投資項目的，內部控制有關，在這種情況下，正確認識我國政府投資項目內部控制存在的缺陷。采取措施加強政府投資項目的內部控制不失為一種提高政府投資效率，使政府投資發揮預期的有效方法。

二、政府投資項目內部控制存在的缺陷

1政府項目決策機制不夠完善

我國的政府投資項目決策的科學性受到較大的外力影響，主要原因是政府投資項目的決策機制不完善，決策過程受行政干預較多。目前我國投資項目決策方式基本一樣，其主要表現為：個別領導說了算、善于爭取多要點、形象工程突破程序加緊干、資金不足普撤胡椒面，對專家咨詢的科學決策及公眾參與的民主評議等環節重視不夠，很多投資項目的可行性研究與設計方案從屬于政治需要，迎合某些地方政要的偏好，缺乏嚴格的科學性和合理性。

2政府投資項目缺乏績效評價

我國政府投資的績效考核一直以來不被財政管理所重視，目前政府投資項目基管理本上處于“重建設、輕管理、少論證、無評估”的狀況，項目投資額、投資完成情況、形象、進度往往成為各部門績效考核的主要指標。項目實施后，投資預期的目標是否達到、項目的規劃是否有效、項目的主要績效指標是否實現并沒有列入考核范圍。由于投資項目績效評價環節的缺失，在相當程度上影響了投資決策水平的提高、投資項目管理水平的提升、投資方向的優化、投資結構的調整和投資績效的提高。

3責任追究制度不健全

目前國家尚未出臺有關政府投資項目決策失誤責任追究制度，雖然省委辦公廳、省政府辦公廳《關于對工程建設違法行為給予黨紀政紀處分的暫行規定》對違反項目管理的有關行為應承擔的法律責任都有規定，但對政府投資項日超規模、超概算行為也沒有有效的、明確的處罰規定，而政府投資項目大多是公益性項目，其資金來源主要為財政性資金，資金是無償撥付和使用，項目單位不承擔籌措和運作資金的責任和風險，只享受政府投資的“物業”效益，所以政府投資項目的建設標準和投資規模難以控制，“三超”現象嚴重，造成了政府投資有效資金的巨大浪費。

4政府投資項目的監管水平和效率不高

首先我國對政府投資項目重批輕管現象仍較突出，有些單位對項目批準后的執行情況缺乏必要的后續監管，往往是一批了事；其次我國對政府投資項目的監督體系比較混亂，主要是監督部門多，發改、財政、建設、審計等職能部門對政府投資項目均具有監督權，看似全面，其實不然。由于職權劃分不明確、責任落實不到位，形成了權力與責任不相匹配的狀況，部門之間配合不協調，呈現出各自為政、多頭監管的狀況，缺乏對項目全過程、全方位的統一、嚴密的監管。在這種情況下，對政府投資這種公共資源的“創租”、“尋租”活動便難免經常出現，尤其是在項目建設實施階段表現得更為明顯，不僅工程咨詢單位、施工企業和設備供應商“想方設法”進行“創租”或“尋租”活動，甚至相關政府主管部門和項目法人出于自身利益也參與這種活動，導致政府投資項目質量、工期難以保證及黑箱操作，滋生腐敗現象。

5所有權人虛置政府投資項目的所有人是特殊的，其最終所有人是全體公民和國家。全體公民作為初始委托人，授權政府進行公共項目的投資和管理。但是政府作為投資人的地位是虛置的。政府投資項目往往被層層承包，形成多層的委托代理關系，各級代理人既有為國家積極完成項目的意愿，也有為實現自身利益最大化而進行偷工減料等舞弊行為，侵害國家利益的傾向，導致政府投資項目投資失去控制，容易滋生腐敗和管理舞弊。

三、完善政府投資項目內部控制的措施

1規范政府投資項目的決策機制

完善政府投資項目內部控制，規范政府投資項目的決策機制是源頭。在政府投資項目決策前必須經過符合資質要求且信譽好的工程咨詢機構，對項目建設的必要性、可行性以及建設規模等方面，從技術、經濟、社會、環境等方面加以全面、系統地分析論證。把科學決策、依法決策、民主決策作為投資決策的基本準則，全面推行政府投資項目公示和聽證制度，對于重大建設項目應成立重點項目建設與管理領導組，組織專家評議，并逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議，完善政府投資項目的科學論證和民主決策機制，確保政府投資項目符合本區國民經濟和社會發展中長期規劃、符合城市總體規劃、土地利用總體規劃和相關行業規劃、符合國家產業政策和環境保護規定、具有必要性和可行性及投資來源基本確定等，提高我國政府項目決策的科學性和可行性。

2完善責任追究制度，提高投資控制，的自覺性

完善責任追究制度是完善政府投資項目內部控制的另一重要內容。為確保重點項目工程質量和資金安全，不斷強化基本

建設的各項責任制度，并建立明確而有效的責任追究制度，通過宣傳教育，使管理政府性投資項目的責任人員增強對財政資金“公共受托”的認識，做到權為民所用，利為民所謀的同時，對工程咨詢、投資項目決策、設計、建設管理、施工及監理等部門和單位建立相應的責任約束，從制度上對末接基本建設程序完善相關手續擅自開工的；未經批準擅自提高建設標準、擴大用地及建設規模、增加建設內容的，浪費政府投資的；未依法實行招標的；未依法簽合同或實行工程監理制的；未按規定組織竣工驗收或驗收不合格投入使用的；未辦理所有權登記的行為要依照有關規定，嚴肅追究直接責任人、分管領導及主要領導的責任。

3加強對政府投資項目的監督

加強對政府投資項目的監督是完善政府投資項目內部控制的保障措施之一。為了加強對政府投資項目的監督，政府必須下大力氣理順、協調好各_監督部門之間的關系，使各監督部門按各自規定的程序和責任，依法搞好審查，克服本位思想，相互支持與配合，形成監督合力，減少互相推諉和扯皮。財政、發改、建設、審計等職能部門之間通力合作，強化監管執法，對政府投資的項目全過程進行定期和不定期的監督檢查，嚴防建設咨詢機構在項目建議書、可行性研究報告、初步設計咨詢評估中弄虛作假或者評估結論嚴重失實；設計單位不按基本建設程序和批準的可行性研究報告、總投資概算對政府投資項目進行初步設計及施工圖設計；監理單位不按國家有關規定履行職責；招標代理機構違背國家有關招標代理規定；施工企業不按批準的施工圖和有關建設規定組織施工、轉包或違法分包建設工程、偷工減料、克扣民工工資和通過頻繁的設計變更、額外簽證工程量來獲取利潤的情況，確保政府施工項目按時按質完工。

4加強政府投資項目的內部審計

加強政府投資項目的內部審計是完善政府投資項目內部控制的另一保障措施。在政府投資項目中，政府部門與項目法人形成一種委托代理關系。為了防范項目法人可能出現的道德風險問題，委托人政府部門需要有效監督項目法人的行動。所以需要加強政府部門與項目法人之間的內部審計控制。建立內部審計委員會，由內部審計委員會直接對政府投資部門負責，對項目法人的會計報表進行獨立審計，既可對項目法人營理層的會計信息編報權力進行約束，又可緩解管理層與政府投資者之間的信息失衡問題，從而明確各方責任，平衡和制約公司治理結構中各個組成成員的關系，形成有效的政府投資項目的內部控制。

5建立、完善政府投資項目的績效評價制度

建立、完善政府投資項目的績效評價制度是完善政府投資項目內部控制的重要內容之一。政府投資項目管理要建立一個可操作性強、能夠發揮作用的政府投資項目績效考評制度和獎懲制度，健全政績評價標準，建立一套客觀、準確、公正衡量政府投資行為、投資效果等量化的指標體系，對項目的執行過程、項目投資產生的財務、經濟、社會和生態環境等方面效益與影響及可持續發展情況進行的全面和系統的分析，對政府投資的科學性、管理水平、效益水平等進行綜合評判，獎優罰劣、賞罰分明，形成正確的政績導向，合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大項目布局，對重大政府投資項目，要明確主要領導掛帥，列入年終考核內容，確保提高政府財政性資金的使用效益，促進我省經濟又好又快發展。

總之，政府投資項目的管理是一項綜合性、專業性、政策性很強的工作，涉及面廣，貫穿于建設的各個階段，在實際的操作中，應該健全內部控制，注意進行事前論證、事中全程控制監督、事后評價，把建設項目投資的發生控制在批準的限額以內，節約國家資金，把錢花在刀刃上，從而取得較好的經濟效益和社會效益。