論民間外交的勃興及其發展困境

徐大超

20世紀80年代以來,尤其是冷戰結束之后,世界體系發生了深刻的變化,從事國際事務的政治行為主體也發生了歷史性的變化,呈現出多元化的趨勢,非官方的跨國行為體和次國家行為體在外交中的作用和影響日益增強,特別是民間外交呈現出強勁發展的狀態。所謂“民間外交”是指“在復雜多元的國際社會中,由不具有國家外交正式資格的法人組織或自然人為本國國家利益、本國官方外交目標或補充官方外交行為不足或為維護世界和平和人類共同利益而主動進行的對外交往或交涉活動?！?/p>

民間外交勃興的原因

冷戰后民間外交的興盛,是國際關系格局的變動所引起的,其中既有國際政治發展的客觀要求,也有官方外交的主觀需要;既有歷史的經驗,也有現實的理論基礎。

首先,國際政治民主化促進了民間外交的發展。經濟全球化的發展一方面使得世界各國的聯系不斷加強,從而促進了世界各國在相互交往中加強協調合作,并通過國際組織按照國際慣例、國際規則解決彼此間的合作和爭端問題;另一方面,經濟全球化的進程始終伴有文化滲透、制度移植等現象,以及與其發展進程相適應的政治變遷,這就使世界形成一個超越國界的“社會世界”。“社會世界”的本質是公民社會在全球的拓展,它容納了多樣化和多元化的國際行為體,推動著國際政治的民主化。國際政治民主化反過來又使新的“文化”、身份和民間力量進入了以前封閉的國際政治體系,以往參與外交和國際事務的國家主體越來越多地被非國家主體補充或代替。這一切使民間外交作為一股強大的社會力量登上了國際政治舞臺,對國家間關系產生越來越大的影響。

其次,彌補外交工作中“政府失靈”的需要。所謂政府失靈,是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好的滿足,公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源,致使公共支出規模過大或者效率降低,政府的活動并不總像應該的那樣或像理論上所說的那樣“有效”。為解決“政府失靈”問題,就要發展由非政府組織或非營利組織構成的“第三部門”來為社會提供公共產品。民間外交的出現也有著“政府失靈”的動因:一是對于某些國際敏感的問題,官方來應對處理常常比較尷尬,進退空間不大;二是對一些長期性、全局性問題,政府功能有限,要長期跟蹤應對,能力存在不足。這些問題通過民間外交來解決就有很大的靈活性和低風險性,進退自如,也不影響政府形象和國家聲譽。因此,民間外交的發展是對官方外交不足的彌補,既是一種“制度需求”,也是一種實際需要。

再次,國際關系的“相互依存”論為民間外交的發展提供了理論支撐。經濟全球化的發展使世界范圍內相互聯系、相互依存的趨勢增強。新自由主義的代表人物基歐漢和奈提出了“復合相互依賴”理論,并把“社會之間的多渠道聯系”視為復合相互依賴的首要特征,并強調要充分重視國與國之間多渠道的溝通、聯系。而民間外交正是其中一個獨特而又重要的渠道。這樣,國際關系理論的發展就為民間外交的實踐提供了理論基礎,促使民間外交得到快速發展。

另外,各國的外交實踐提供了歷史經驗并打下了民間外交發展的基礎。冷戰時期,東西方陣營先后采取了各種形式的民間或半官方的外交行動。中國也曾開展“人民外交”,打破了西方陣營的封鎖和遏制。這些外交實踐盡管具有一定的官方色彩,有時甚至還是在官方的主導下進行的,但畢竟具有了民間外交的雛形,開啟了民間外交的先河,為冷戰結束后民間外交的蓬勃發展打下了基礎,提供了寶貴的經驗。

此外,全球性問題的出現推動了民間外交的發展。隨著經濟全球化的發展,全球性問題也不斷出現,其解決不僅需要多國的參與、合作,更需要參加者具備相應的專業知識,這就為非官方人士參與政府決策提供了機會;全球性問題的出現也使“全球治理”的觀念正日益深入人心;而經濟和技術進步所提供的物質條件又加速了這種可能向現實的轉化,推動了民間外交的發展。

民間外交的作用

民間外交以非政府組織或個人為外交行為主體,因而具有廣泛的參與性、高度的穩定性、較低的風險性以及途徑的多樣性、方法的靈活性等特點。這些特點決定了民間外交在當今的國際事務和國際關系中發揮著越來越重要的作用,主要表現在以下幾點:

第一,破解官方外交面臨的難題。在經濟全球化不斷發展的當代世界,國家利益的多元化使各國相互依賴越來越深,國家關系進入了既互相借重又互相制衡、既互相合作又互相競爭的新時期,呈現出即使親密的伙伴之間也有利益沖突、傳統的對手之間也存在利益合作的局面。尤其在國家利益發生激烈沖突的時候,出于穩定國際關系大局的考慮,各個國家大多采取官方外交“斗而不破”的策略,轉而借助于民間外交的渠道,利用民間的力量來做一些官方不能做或不便于做的事情,說一些官方不能說或不便于說的話語,既實現了戰略目標,又掩蓋了政府的作用,巧妙地破解了官方外交面臨的難題。

第二,避免外交決策出現重大失誤。在現實生活中,主權國家作為最重要的行為體,其外交活動主要通過決策者的決策表現出來。而決策者由于各種因素,包括決策者的認知與個性因素、有限理性因素、決策任務的特性以及信息傳遞的不對稱性等,都會造成決策者產生錯誤的知覺并進一步做出錯誤的外交決策,進一步引發矛盾對抗升級,甚至造成雙方無法克服的“安全困境”。在這種情況下,民間外交可以充當政府私人代表的角色,投石問路,開誠布公地闡述各自政府的政策意向,交流各自的立場觀點,共同審視解決問題和矛盾的各種方案,試探各自政策的可行性和對彼此政策的可接受程度,并將情況迅速反饋到最高決策層,避免政府外交決策出現失誤。

第三,有利于各國擴大信任和加強合作。民間外交能夠在國家之間開展多層次、多形式的合作與交流渠道,使各國的工商界、文化界以及民間其他階層開展平等的對話,加強彼此的互相了解,增進友誼,彌補由于意識形態和社會制度不同所造成的理解鴻溝,擴大信任,加強合作。中國曾經采用“小球推動大球”的乒乓外交、“圍棋外交”等,都在推動中外交流、擴大信任方面發揮了重要作用。

第四,有利于國家樹立良好的國際形象。良好的國家形象是在現時代的國際社會中一個國家所應該具有的良好精神面貌與政治聲譽,其本質是國際社會對一國國際行為普遍的評價。要樹立良好的國家形象既依靠國家積極承擔國際責任和義務,也依靠官方通過公共外交有意識地塑造,更要依靠民間外交“潤物細無聲”、腳踏實地的不懈努力。在某種程度上,民間外交在塑造國家形象上常能收到出人意料的效果。

民間外交發展的困境

伴隨著國際政治民主化而勃興的民間外交,促進了外交事務由單純的政府間接觸向民眾更廣泛參與的發展,但是,這種發展進步并沒有排除國家主權的基石作用和政府在外交事務中的中心地位。原因在于,在當代條件下,主權國家的政府是政治體系中唯一可以和其他國家達成協議、簽訂條約的行為主體;同時,“外交無小事”、“外交需要授權”的觀念還根深蒂固地存在于人們的頭腦中。因此,民間外交的進一步發展面臨著其自身無法克服的困境。

第一,民間外交的非正式身份限制了它的發展。民間外交盡管能夠在不同事務、不同層次上影響政府和官方的外交決策,但一般情況下卻無法直接制定外交政策,甚至在影響外交決策這一環節也經常受各種因素的影響而在實際操作中大打折扣。主要原因就在于民間外交的非官方身份,因為其參與者大多來自民間的非政府組織、各種利益集團、學術研究機構、企業界甚至是個體的公民,其所表達的意見或建議在實際操作過程中僅僅是發揮供外交決策者參考的作用,這就造成民間外交在許多場合只是充當了政府“傳聲筒”的作用,因而限制了它的發展。

第二,外交信息的非對稱性也限制了民間外交的發展。民間外交因其參與者本身限制,其在參與過程中,往往不能像官方或政府那樣有各種信息來源,可以掌握全面、最新的信息,這就影響了其對外交全局性的把握,使其只能在某一項具體的事務或某一個領域等微觀的層面上發揮作用,無形中限制了它的發展。

第三,民間外交的非制度性安排也限制了它的發展。盡管近年來世界各國的民間外交有了長足的發展,但除了極少數國家有一些制度性的參與機制外(如美國),大多數國家的民間外交都處于放任自流或近似于放任自流的狀態,缺乏科學的統籌規劃和理性的制度性安排,許多國家政府重視民間外交的作用也往往是出于應一時之急,解一時之困的思路。這種政府與社會之間缺乏制度性安排和互動的局面,也影響了民間外交的進一步發展。

第四,缺乏支持后援機構也限制了民間外交的發展。民間外交要進一步向更深的層次、更廣的領域發展,一方面需要雄厚的資金支持,另一方面還要有非政府的后援機構,主要包括相關的研究機構和人力資源管理機構。充足的資金和經費可以保障民間外交正常有序地進行;非政府的后援研究機構可以對民間外交的實踐進行實證性的研究,及時發現問題,找出存在的差距,人力資源管理機構可以加強對民間外交的組織建設,進行外交業務的培訓指導,保證從事民間外交的人員有較高的專業素質。但是,民間外交現實的情況往往是要么缺乏經費,要么沒有后援機構,要么兩者都不足;所開展的民間外交也是為了解決當下遇到的具體問題而臨時湊錢拉人,待問題解決,外交活動也隨之結束。這種情況也極大地制約了民間外交的發展。

對中國外交的啟示

國際社會中民間外交的蓬勃發展,對中國的外交有著重要的意義。第一,中國倡導建設的“和諧世界”離不開“和諧外交”的作用。“和諧外交”就是建立和維護一個和諧的國際關系,建立一個全人類利益至上的國際秩序,并非官方外交所能獨自實現的,也需要民間社會的努力。在一定程度上,民間外交可以為各國達成共同的價值觀和建立和諧的國際秩序起到更大的作用。第二,中國在現時代的“大國成長”過程中,面臨著各種“中國威脅論”的猜疑,在這種復雜的國際環境中,民間的解釋、爭辯,在特定情形下,往往比官方的渠道更為有效。第三,對國際上那些不友好,肆意攻擊中國政府的社會團體、非政府組織甚至個人,需要進行反制性的回擊時,民間外交能夠發揮更大的作用。

但是,中國的民間外交在目前階段要破解發展難題,促進民間外交健康發展,使民間外交在對外關系中發揮更大更好的作用,應該做好以下幾個方面的工作:

首先,在指導思想上重視民間外交。隨著國際政治的民主化,官方的精英外交不斷得到民間外交的補充,同時外交過程越來越多樣化、多元化和透明化,公眾對外交的了解、參與熱情也大為增加,使政府面臨著“雙重博弈”的局面(即對外談判、討價還價與對內協商、反復統籌)。這就要求我們在思想上重視民間外交在對外關系中的作用,看到民間外交發展的巨大潛力,認識到民間外交的低風險性和靈活性,堅持“以官帶民,官民并舉”的方針并賦予其新的內涵,積極開展民間外交活動,以民間的力量詮釋“和諧世界”的豐富內涵。

其次,對民間外交進行制度性的安排。明確民間外交在國家外交軌道上所起的重要作用;建立和完善政府的專門機構,對民間外交進行指導、規劃和統一的管理;確定民間外交在不同形勢、不同階段所要達到的戰略性目標,落實民間外交實施的具體途徑; 建立民間外交的支持研究機構,落實民間外交的經費來源和用途,充分發揮國內大學和其他研究機構的資源,積極開展民間外交的研究,加強對參與民間外交人員的培訓;鼓勵公民積極參與國家事務,形成政府和民間的良性互動,促進國內民間社團組織的發展,壯大民間外交參與的基礎。

再次,鼓勵中國民間團體和個人積極參與國際事務。以民間力量來展示中國開放、友好、合作的新形象。

(作者系河南省南陽理工學院政教部教授)

(責任編輯:李瑞蔚)