人大“一院雙層”結構的有效拓展

內容摘要代議機關內部的不同“院制”與不同“層次”相組合,形成了4種主要的結構樣式。我國人大首先是全國人大,采行的是“一院雙層”結構。1979年起,隨著縣級以上地方各級人大建立常委會,“一院雙層”結構終于拓展到了地方層面。30年來,地方人大常委會取得了可以稱許的進步與績效,但也面對著某些難題。為了推進我國民主政治的發展,當從多方面著手,“用足”其制度空間。

關 鍵 詞人大常委會 一院雙層 績效 制度空間

作者浦興祖,復旦大學選舉與人大制度研究中心主任、國際關系與公共事務學院教授、博士生導師。(上海:200433)

我國人大采行的是“一院雙層”結構

從現代政治文明的視角看,人民代表大會制度與人民代表大會也是一種代議民主制與代議機關。它們具有代議民主制與代議機關的某些共同特征,但并非是對國外既有的具體樣式的簡單復制。一個為人熟知的重要例證是,人大制度沒有照搬一些國家的“三權分立與互相制衡”,人大被憲法賦予了較一些國家的代議機關更高的地位和更大的權力。此外,在代議機關內部結構方面,人大也有別于許多國家的國會、議會等。

代議機關的內部結構,首先涉及“院制”問題。現代以來的代議民主制國家,只有極少數在其代議機關內部實行過多院制結構(如上世紀60~70年代中期的南斯拉夫聯邦議會由五院組成),絕大多數實行的是一院制或兩院制結構。“在被統計的近140個國家中,采用一院制的約90個,采用兩院制的約50個。”[1 ]資本主義國家多為兩院制,但也有一院制(如芬蘭);社會主義國家多為一院制,但也有兩院制(如前蘇聯最高蘇維埃由聯盟院和民族院組成)。看來,一院制、兩院制并沒有與“姓社”、“姓資”截然對應。不同“院制”各有長短、各具利弊,相關國家往往根據自己對“院制”的認知以及對國情等因素的考慮,做出這一方面的制度選擇和制度安排。

我國確立人大制度時,沒有像一些國家(包括蘇聯)那樣采行兩院制,而是建構了一院制的各級人大。后來,鄧小平曾指出,我們“不搞三權分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制,這最符合中國實際。如果政策正確,方向正確,這種體制益處很大,很有助于國家的興旺發達,避免很多牽扯。當然,如果政策搞錯了,不管你什么院制也沒有用”[2 ]。這番話至少從一個方面詮釋了我國各級人大采行一院制結構的緣由,同時也回應了少數人中曾出現過的“政協可以成為參議院”的議論。顯然,循著鄧小平的上述“院制觀”,人們不難體悟到,我國人大之所以采行一院制,在很大程度上是由于認定“這種體制益處很大”,“最符合中國實際”,在“政策正確、方向正確”前提下它可以“避免很多牽扯”,“很有助于國家的興旺發達”。

代議機關的內部結構,還涉及“層次”問題。社會主義國家的代議機關內部一般實行雙層結構。例如,1936年底至1977年10月,作為蘇聯最高國家權力機關的蘇聯最高蘇維埃,在其閉會期間由經其從代表中選舉產生的蘇聯最高蘇維埃主席團作為其常設機構,依法行使部分最高國家權力。這就意味著,蘇聯代議機關(最高國家權力機關)包含兩個層次:蘇聯最高蘇維埃全體會議 + 它的常設機構蘇聯最高蘇維埃主席團。之所以如此,是為了避免眾多蘇維埃代表長期陷于會議而脫離原有的工作崗位與周圍群眾。在資本主義國家,議員們通常在任期內專職從政,整個代議機關可以經常舉行會議,故無須設立一個依法行使其部分權力的常設機構①。也就是說,在這些國家里,代議機關內部一般不存在兩個層次,筆者稱之為“單層結構”。

我國人大制度確立伊始,在全國人大內部采行了雙層結構:全國人大全體會議 + 全國人大常委會。后者是由前者從代表中選舉產生的常設機構,在前者閉會期間行使其部分權力。后者必須對前者負責和報告工作,并接受前者的監督。全國人大之所以采行雙層結構,除了借鑒當時蘇聯等國的經驗外,還因為如彭真所言,“我國國大人多,全國人大代表的人數不宜太少;但是人數多了,又不便于進行經常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關,它的組成人員是人大的常務代表,人數少可以經常開會,進行繁重的立法工作和其他經常工作。”[3 ]

綜合來看,不同“院制”與不同“層次”相組合,便形成了代議機關內部的4種主要的結構樣式。一是“兩院單層”(如美國);二是“兩院雙層”(如蘇聯);三是“一院單層”(如芬蘭);四是“一院雙層”(如中國)。顯然,我國人大(首先是全國人大)內部采行的“一院雙層”結構,蘊含著我們對代議“效率”的理解與追求,對“國大人多”條件下代議機關經常運行的考慮。這一結構與許多國家的相應結構有別。

“一院雙層”結構向地方的艱辛拓展

我國人大內部采行的“一院雙層”結構,曾有一個從全國層面向地方層面艱辛拓展的過程。這一過程,折射著人大制度初創探索、風雨曲折、改革前行的歷史命運。

1949年第一次人民政協全體會議代行全國人大職權,在閉會期間則由經其選舉產生的中央人民政府委員會行使(部分)最高國家權力。這是后來全國人大“一院雙層”結構的前身、雛形。1954年第一屆全國人大的召開,標志著我國人大制度的正式確立。依據此次會議制定的憲法,全國人大一誕生就與其常委會構成了“一院兩層”結構。但是,當時及其后20多年間,地方各級人大因未設常委會而一直停留于“一院單層”結構。

1954年全民討論憲法草案時,有學者建議地方人大也應像全國人大那樣設立常委會。但是,這一建議沒有被采納。當時的考慮是:第一,在蘇聯1936年憲法影響下,新中國第一部憲法亦將全國人大(全體會議)規定為“行使國家立法權的唯一機關”,相應地,地方各級人大無立法權。而且又認為地方人大的其他經常性工作也不會像全國人大那樣繁重,因此無須設立常委會。第二,認為地方人大所轄區域較小,代表數量也不多,必要時可以一年開幾次全體會議,因此沒有必要另設常委會。第三,按照憲法與地方組織法規定,地方各級人民委員會(即地方各級人民政府)兼行原屬本級人大常設機關的部分職權②。據此,劉少奇認為,“地方各級人民委員會是地方人民代表大會的執行機關,同時也行使人民代表大會常務機關的職權,如果另外設立人民代表大會的常務機關,反而會使機構重疊,造成不便。”[4 ]以今天的眼光視之,1954年決定地方人大不設常委會的理由并不充分,這只能表明人大制度尚處于確立與探索的初始階段,還缺乏經驗。

學者們通常認為,當時地方各級人大閉會期間實際上構成了“議行合一”的體制。筆者贊同這一判斷。但是,應當看到,通常所謂的“議行合一”是指“議”(立法或議決)與“行”(執行)“合一”于以“議”為主的代議機關,而當時地方各級人大閉會期間呈現的卻是另一種“議行合一”,其“議”、“行”均“合一”于以“行”為主的地方政府。這兩種“議行合一”間存在著重要區別。

在實踐中,地方人大“一院單層”結構連同“議行合一”于政府的弊端很快暴露了出來。主要表現是,地方人大并非如原先設想的那樣“一年開幾次全體會議”。人大閉會期間,政府與司法機關必要的人事變動便難以進行,人大對政府的經常性監督更是無法開展。按照法律規定,地方人大會議由本級政府負責召集。然而,“或許是政府不愿意召開人大會議來決定問題,而愿自行決定問題;或許是政府工作過于繁忙,顧不及召開會議。這樣,人大職權不能有效行使,人大的作用得不到充分發揮。[5 ]”

有鑒于此,并得益于中共八大關于“擴大人民民主,健全社會主義法制”的推力,1957年5月,中共全國人大常委會機關黨組向中央呈送關于健全人大制度的幾點意見的報告,提出了“建立縣級以上地方各級人大常委會”、“原由同級人民委員會行使的一部分職權,劃歸常委會”,以及“給予省、直轄市人大及其常委會一定范圍的立法權限”等重要建議。由于不久發生了反右斗爭,人大制度開始被忽視,以上報告與草案自然被擱置。[6 ]

1965年,中共中央和全國人大常委會再次考慮設立縣級以上地方各級人大常委會的問題。其動因在于:一是為了適應社會主義革命與建設的需要,提拔一批青年干部到政府工作,原在政府的一批老同志需要安排到人大常委會工作;二是為了人大閉會期間能對本地區內的一些重大問題及時地做出決定,特別是能對政府工作進行經常性的監督。然而,隨著“文化大革命”的爆發,上述“考慮”不可避免地被打入了冷宮。后來的1975年憲法,則明文規定:“地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設機關,同時又是地方各級人民政府”,即“議行合一”于“文化大革命”的產物——革命委員會。

有幸的是,“文革”結束后的中共十一屆三中全會深刻總結歷史教訓,明確指出,“由于在過去一個時期內,民主集中制沒有真正實行,離開民主講集中,民主太少,當前這個時期特別需要強調民主”,要“使民主制度化、法制化”。[7 ]而講民主,首先就是人大制度。在此大背景下,1979年2月,全國人大常委會的法制委員會在征求對地方組織法修訂意見時,許多地方提出縣級以上地方人大應當設立常設機關。據此,1979年5月,時任法制委員會主任的彭真在給中央的報告中提出了3個可供選擇的方案:其一,用立法手續把革命委員會體制固定下來;其二,取消革命委員會,恢復人民委員會;其三,縣級以上地方各級人大設立常委會,恢復人民委員會作為行政機關。中央領導審閱了這一報告,鄧小平等建議采納第三個方案。[8 ]

1979年7月l日,五屆全國人大二次會議修訂的憲法與地方組織法做出了一項影響深遠的重要規定:縣級以上地方各級人大設立常委會。據此,當年8月14日,西藏自治區三屆人大二次會議選舉產生了常委會,成為中國第一個省級人大的常設機關。截至翌年6月,當時29個省級人大全部設立常委會。3000上下的市、自治州、縣、自治縣、市轄區人大,也在1980年前后相繼選出了自己的常設機關。

20余年4番提議,縣級以上地方各級人大常委會終告誕生,人大“一院雙層”結構的拓展終告完成。毋容置疑,這是我國政治體制改革與民主政治發展的一項重要碩果。歷史必將濃重地記下這一筆。

地方人大常委會30年績效評析

應當看到,縣級以上地方各級人大常委會面世之初,除了引來不少贊許外,亦曾引發出多種“不適癥”。例如,一些黨政干部進入人大常委會,總覺得“從一線退到了二線”,無所適從;某些政府官員面對人大常委會,常抱怨“多了個婆婆”,甚至希望“機構改革改掉這個常委會”;有些公民提到人大常委會,則譏之為“橡皮圖章”、“大牌子,老頭子,空架子”。

如今走過30年,盡管在不同階段、不同地區、不同層面上走得有快有慢,顯得有強有弱,但就總體而言,地方人大常委會畢竟取得了可以稱許的進步。筆者以為,評析其績效,主要應當衡量其依據民意行使法定職權,在民主政治生活中發揮功能的狀況。

第一,匯集民意。對于任何代議機關而言,首要的是匯集民意、依據民意,危險的是脫離民意、背離民意。18世紀的盧梭之所以竭力反對代議民主,其主要憂慮便是“議員一旦選出之后”,會背離民意甚至奴役民眾,人民“就是奴隸,他們就等于零了”[9 ]。可見,民意對于代議機關是何等重要!

不少地方人大常委會重視深入基層開展視察或調查研究,除了常委會組成人員親為外,還組織其他代表定期或不定期地開展此類活動;有些地方人大常委會通過探索形成了“組成人員聯系代表”—“代表聯系選民”—“代表列席常委會會議”的“制度鏈”;還有些地方人大常委會圍繞“常委會成員與公民網上對話”、“公民通過網絡為常委會點‘菜(議題)”、“公民旁聽常委會會議”、“公民走進人大常委會”、“公民(學生)舉辦模擬人大常委會活動”等進行制度創新。凡此種種,旨在拉近人大常委會與代表、與民眾的距離,以有效了解與匯集不同方面、不同偏好的民意。在此基礎上,地方人大常委會通過協商討論等方式對民意加以分析整合,并依據整合了的民意行使各項法定的職權。

第二,地方立法。現代民主政治框架內的代議機關,包括國會(及國家層面的“議會”)、某些聯邦成員單位甚或某些地方的議會,通常擁有不同層面、不同程度的立法權。這是代議機關最為重要的權力。

1979年,地方組織法在規定縣級以上地方各級人大設立常委會之同時,還賦予省級人大及其常委會以地方立法權。后經1982、1986年兩次修改地方組織法以及2000年制定立法法,又將地方立法權程度不同地擴大到了三類“較大的市”③的人大及其常委會。由于人大常委會至少每兩個月舉行一次會議,因此,絕大多數地方性法規的制定與修改都是由相關的人大常委會完成的。據《人民日報》統計,截至2009年6月,全國現行有效的地方性法規近8000件,其中90%以上是由地方人大常委會制定的。[10 ]值得提及的是,有些地方性法規是在全國尚無相關法律的情況下“先試一步”的產物,為后來的全國性立法積累了經驗、提供了基礎。在地方立法的實踐中,一些地方人大常委會不斷探索創新,逐步改變早期曾一味模仿國家立法,地方性法規缺失地方特點的弊端,并形成了“代表列席常委會立法活動”、“向社會征求立法項目”、“公民參與法規案起草”、“立法聽證”、“公布法規案供公眾討論”、“立法績效評估”與“法規清理”等做法與制度,使地方立法漸趨成熟。近年來,擁有地方立法權的人大常委會正在從“數量立法”向“質量立法”轉變。

應該說,部分地方人大常委會的立法,不僅為推進本地區發展提供了因地制宜的地方性法規支持,而且也為改變我國以往“無法可依”狀況,初步建立社會主義法制體系做出了貢獻。

第三,依法監督。現代意義上的代議機關通常具有監督政府的功能。按照威爾遜的說法,“嚴密監督政府的每項工作,并對所見到的一切進行議論,乃是代議機構的天職。”[11 ]區別在于,一些國家實行代議機關與其他國家機關(行政、司法)之間的“雙向監督”,以求“權力制衡”。而在我國人大制度下,強調代議機關代表人民依法對“一府兩院”施以“單向監督”。

審議監督政府的專項工作報告,是地方人大常委會普遍采用的監督方式,個別地方人大常委會還否決過本級政府的相關專題報告;近十多年以來,許多地方人大常委會在夏秋之交召開擴大會議,邀請本級人大全體代表參與對政府半年工作報告進行審議監督。這一形式被稱為“小人代會”,且已走向制度化。圍繞政府工作開展視察與調查,是各地人大常委會所長期堅持的。在此基礎上,一些地方較早演化出了“執法檢查”的方式,即就政府執行某一項法律的情況開展針對性很強的檢查監督。這一方式很快獲得全國人大常委會領導的肯定,也被全國人大常委會所采用。個別地方人大常委會還對本級政府有關部門的工作行使過質詢權。大多數地方人大常委會則通過較為“軟性”的“評議”方式,監督政府部門的工作,也有對“一府兩院”干部開展“述職評議”的,有的還通過電視或網絡向社會直播,以吸引公民關注。近年來,一些地方人大常委會開始強化對政府及其部門預算(編制與執行)的審查監督力度。監督法的頒布,更是給他們添了一把火。

30年來,地方人大常委會在依法行使決定權、任免權方面,在開展本級人大及其代表的組織聯絡工作方面,在為全國(或上級)人大及其常委會上傳民意、協助工作方面,在對下級人大(或其常委會)進行監督、指導、聯系方面,在加強自身建設等方面,也有不少值得提及之處。但以上三項相對突出。它們集中體現了地方人大常委會在依法行使職權、推進民主政治方面的功能與績效,逐步改變著這一新生機構在公民心目中的形象與印象,也證明了人大“一院雙層”結構向地方拓展的有效性。

“用足”地方人大常委會的制度空間

地方人大常委會只走了30年,其績效和貢獻可以稱許,但畢竟還是初步的。其存在的不足、面對的難題需要在實踐中探索解決,也需要從理論上給予導引。包括人大制度在內的當代中國政治制度,論宏觀層面,有其內在結構的邏輯性,有其歷史選擇的必然性,也有其現實存在的合理性。未來的走向只能由未來的社會歷史條件所決定,而現在我們應當盡力的是“當真”地“用足”其制度空間,切實地開發其制度績效。倘能如此,中國的民主政治必可上一臺階。須知,處于轉型期的當今中國比以往任何時候都更需要民主的發展。這也是“硬道理”!

如何“用足”地方人大常委會的制度空間?筆者略述如下淺見,以期各方指正。第一,理順“制度間關系”。幾乎所有的代議民主,都少不了政黨政治與之相匹配。人大民主自然也離不開政黨。不過,各國的政黨制度有差異,政黨對代議民主發揮影響力的方式、渠道、程度也有區別。中國共產黨作為領導黨、執政黨,自然要對人大常委會實行領導。需要進一步研究的是,如何理順黨的領導制度與人大制度的“制度間關系”?如何既堅持黨對人大常委會的領導,又保障黨所長期要求的人大常委會“積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”?筆者以為,關鍵在于準確解讀“領導”的兩種不同涵義。同一組織系統內上級對下級的領導(例如黨委對其派往人大常委會的黨組),可以發號施令,并可借助于紀律的強制性要求下級服從與執行。此可謂“剛性領導”。但是,黨委與人大常委會,并非同一組織系統內的上下級關系。在這里,黨的領導之涵義,不是發號施令,強制推行,而是“帶領與引導”。黨委要求設在人大常委會內的黨組將其(關于決策或干部人選等)主張,作為“建議”與“推薦”,向人大常委會宣傳與解釋,爭取得到多數組成人員的認同。人大常委會則代表人民的意愿依法“獨立負責地”開展審議與表決,若獲多數通過,便成為法律或決議,即國家意志。這樣,黨以其正確主張通過黨組渠道,運用宣傳解釋方式實現了“帶領與引導”,可謂“柔性領導”。依筆者所見,通過“柔性領導”便能理順黨的領導制度與人大制度的關系,便能既堅持黨的領導,又保障人大常委會作為人民代議機關獨立負責地依法履職。

有必要指出,個別地方黨委的領導人或因認識的偏誤或因個人的動機,以“堅持黨的領導”為名妨礙人大常委會獨立負責地依法履職,做出有悖于憲法法律,有悖于人大制度,有悖于人民意愿的行為。這絕非真正堅持黨的領導,而是對“黨的領導”的曲解與褻瀆,是我們黨所堅決反對的。

第二,增強代議履職能力。要用足制度空間,還需人大常委會增強代議、履職能力,包括匯集與整合民意的能力、依據民意集體行使職權的能力等。而要增強這些能力,需要從多個方面改革與創新。例如,地方人大常委會應當全面實行組成人員專職化,使全體組成人員真正成為“常務代表”,從而全身心地投入常委會工作,同時在實踐與學習中增強自身能力。

在學界,主張人大代表(含常委會組成人員)專職化的議論已不絕于耳。依筆者所思,專職與否均有利有弊。若不專職,可以經常置身于民眾之中,了解周圍真實鮮活的民意。但由于時間與精力所限,一般難以做到廣泛聯系選民、全面了解民意;若是專職,則可以有充分的時間與精力用以廣泛接觸選民、全面了解民意,但由于是自上而下、由外入內的聯系與了解,所掌握的民意有時會失真。有鑒于此,筆者主張,絕大多數代表不脫產與人大常委會組成人員全面專職化相結合,以期優勢互補。其實,現行憲法已明文規定各級人大常委會組成人員不得兼任“一府兩院”職務,其用意之一就在于讓更多組成人員走向專職。實現“全面專職化”,則要求人大常委會組成人員在任期內辭去其他一切職務,而不僅僅是“一府兩院”的職務。

要增強代議、履職能力,地方人大常委會還需建立大會辯論機制。這是因為“整合民意”是一個復雜的過程,不能以一時的“多數”、“少數”論。“真理有時候掌握在少數人手中”,辯論機制有利于不同意見(包括少數人的意見)展開申述、協商甚至碰撞,然后經過鑒別讓合理的意見最終能獲得多數人的支持。當然,此時還需注意“保護少數”的原則。人大建立大會辯論機制是周恩來于1956年提出的,半個多世紀后的今天還不具備條件嗎?有人擔心,辯論會影響效率。須知,代議機構不同于行政機構,前者的民主比效率更為重要。

第三,帶頭遵守與用足法律。地方組織法規定,地方各級人大及其常委會的第一條職權便是在本行政區域內,保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行。為了有效“保證”,人大常委會首先應當帶頭依法辦事。這可從兩個維度去理解。

一是地方人大常委會應當帶頭遵守憲法法律,不能有任何超越(突破、違反)憲法法律規定的行為。例如,按照地方組織法規定,人大常委會的主任會議負責“處理常務委員會的重要日常工作”,而不是可以行使人大及其常委會部分職權的又一“層面”。這說明,人大采行的是“一院雙層”而非“一院三層” 結構。又如,地方組織法還明確規定,鄉鎮人大主席團的任務是“主持(本次人大)會議,并負責召集下一次的本級人民代表大會會議”。那么,地方性法規就不能賦予鄉鎮人大主席團行使本級人大部分職權的權力。現實中,少數地方的主任會議在代行著常委會的部分職權,少數地方人大常委會甚至通過立法認可了鄉鎮人大主席團行使人大的部分職權。這種與法律相抵觸的現象應當糾正!否則,人大常委會自身都不能嚴格依法辦事,又如何去“保證”憲法法律等在本行政區域內的遵守與執行?

二是地方人大常委會應當帶頭用足法律。盡管民眾已經發現省一級與“較大的市”的人大常委會立了大量法規,不少人大常委會也能依據民意“路見不平一聲吼”(監督政府),但總覺得人大常委會還是“一步一回頭”,猶豫徘徊,底氣不足。底氣為何不足?原因之一是,某些地方人大常委會的領導者對于相關法律不夠了解,不夠熟悉,于是就“吃不準”,不敢為,或者只能“打打太極拳”,“意思意思”,不敢“當真”而為。例如,法律規定了質詢權、撤銷權、罷免權、特別調查權等,有幾個地方人大常委會真正行使過?由于害怕這些權力“太硬”而創造的軟性“評議”,在一些地方也鮮見“出手”。據知,是擔心“監督不利于支持政府”。其實,給政府指出缺點,促其改進,也是一種支持。假若地方人大常委會真的不敢或不能依據民意有效地監督政府,那才是真正值得擔心的。因為“只有人民起來監督政府,政府才不敢懈怠”,如若政府缺失了人民、人大、人大常委會的有效監督,那能否跳出“歷史周期律”呢?

看來,在人大“一院雙層”結構有效拓展的基礎上,“用足”地方人大常委會的制度空間,意義深遠,任重道遠。

注釋:

① 此處所謂“依法行使其部分職權的常設機構”,不同于代議機關(國會、議會等)內按專業分門別類設置的常設委員會。后者不能行使代議機關的(部分)權力,只能為代議機關進行輔助性的議事活動。不過,其對代議機關的立法、決策所產生的實際影響力是相當明顯的,以至于被人稱為“行動中的國會”。

② 1954年憲法與地方組織法規定,縣級以上地方人民委員會有權“停止下一級人民代表大會的不適當的決議的執行”;地方組織法還規定,地方各級人民委員會有權“主持本級人大代表的選舉”,“召集本級人大會議”。

③ 按照立法法的界定,三類“較大的市”是指:省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。

參考文獻:

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編輯杜運泉