論我國東部地區農村社會保障體系建設

于淑文 李百齊

內容摘要 農村社會保障體系建設關系到農村的經濟發展和社會穩定,關系到全面建設小康社會的奮斗目標能否實現,因而應加快推進。我國東部沿海地區經濟發達,應先于全國建立起較完善的農村社會保障體系,但這一工作目前還存在較大差距和不少障礙。社會保障的公共品屬性決定了其必須由政府承擔主要的費用支出。完成這一任務需要沿海地區各級政府加大財政投入,并借鑒國外的成功經驗,努力建立起城鄉一體化的社會保障體系。

關 鍵 詞農村社會保障 東部沿海地區 政府職能 財政投入 國外經驗

作者1于淑文,浙江海洋學院公共管理學院教授;2李百齊,浙江海洋學院公共管理學院院長、教授。(浙江舟山:316000)

農村社會保障體系建設是我國整個社會保障體系建設的重要組成部分。這項工作關系到農村的經濟發展和社會穩定,關系到全面建設小康社會奮斗目標能否實現。然而隨著我國城市化進程的不斷加快,傳統的農民“養老靠家庭、就業靠土地”的社會保障模式,已經越來越難以適應實現城鄉融合的大趨勢,嚴重阻礙了農業經濟的發展和農村社會的進步,無法承擔起保障農村現代化建設的重任。

中國是一個人口和幅員大國,東西部經濟發展差距很大,健全農村社會保障體系必須區別不同地區,分步推進,而不可能采取統一的標準。我國東部沿海地區是我國經濟最發達的地區,在總體發展水平上已完成了現代化進程。依照國外經驗,在這些地區,各省、市政府已完全有能力先于中西部地區建立起城鄉一體化的社會保障體系,提前實現十七大提出的“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活”的戰略目標。

當前我國農村社會保障體系存在的問題

我國農村社會保障體系是在高度集中的計劃經濟體制基礎上形成和發展起來的,隨著我國農村經濟體制改革的逐步深入,其不合理性日漸暴露,越來越不適應農村社會發展的需要。主要表現為以下幾個方面:

一是農村社會保障法制不健全,立法相對滯后。社會保障體系需要有力的法律法規來支撐,但我國憲法只對社會保障進行了原則性的規定。從目前我國農村社會保障立法的狀況來看,一個突出的表現是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。我國關于農村社會保障的立法,只有《農村五保供養工作條例》這一部專門法規,其余停留在政策層面,尚未上升到法律法規高度,缺乏必要的法律依據和保證。因而各地貫徹起來隨意性很大,政府部門也沒有建設滯后的壓力感。

二是政府投入少,保障水平低。這一點實際上也是目前矛盾的焦點。最低生活保障、新型農村合作醫療、醫療救助等制度剛建立不久,被征地農民社會保障和農民工社會保險等制度建設正在逐步推進,新型農村社會養老保險制度還處于試點起步階段,我國農村社會保障事業總體相對滯后,保障面較窄,保障水平偏低,一些政策措施剛性不強,資金難以得到有力保證,與實際需要有一定差距,部分地區還存在政策落實不到位等問題。在我國,參加社會保障的農村居民仍然是少數,大多數的農民并沒有進入社會保障的安全網。即使農村以養老、醫療為重點的社會保障也只是在小范圍內實施,并沒有普遍推行,醫療保障是社區化而不是社會化。我國農村最低生活保障制度的范圍仍極其有限,農村社會養老保險的實施情況也并不理想,實際參保人數只占應該參保人數的很少一部分。同時社保保障能力也很脆弱,主要表現在保險基金數量不大,保障水平非常低。

對于這一問題,國內不少研究者將原因歸結于我國東西部經濟發展水平不平衡,認為東部沿海地區經濟發達,政府財政收入多,對農村生活保障投入大,因而使東西部的農村生活保障存在較大差距。其實這并不符合實際。筆者曾對浙江東部的幾個沿海地市進行了較充分的社會調查,發現即使在這些地區,城鄉社會保障水平仍存在巨大差距,廣大農村的社會保障水平也遠遠沒有達到黨中央、國務院提出的戰略目標,無論農村合作醫療、農村養老保險和農民最低生活保障都處于較低水平,與人均國民生產總值達到的水平很不相符。以浙江舟山市為例,該市2008年人均國民生產總值已超過7200美元,高于全國平均水平的一倍以上,已達到世界上中等發達國家的水平,基本上相當于歐美發達國家上世紀70年代的水平,寧波、臺州、溫州這些地區經濟發展水平還更高一些。而歐美國家惠及全國城鄉的社會保障體系大多在上世紀50～70年代已普遍建立起來。如德國農民的養老保障、醫療保險分別于1957年、1972年建立起來,日本的《國民健康保險法》在1958年就開始實施。

但在浙江沿海發達地區,農村生活保障的水平僅略高于西部地區的農村。如舟山市農村合作醫療資金籌集點僅為每人每年122元,農民報銷醫療費的起點為300元,并且只能按比例報銷,其中在市級醫院看病只能報30%,實際補助率不到20%。所以農民醫療費負擔仍然很重,不少農民只能小病不治療,大病小治療。而各地新型農村合作醫療通行的以“大病統籌”為主的模式,既難以從根本上讓農民的醫藥負擔減下來,也難以從根本上激發農民參與合作醫療的積極性。養老保險合作也在起步階段,如浙江省規定從2010年開始實行農民養老保險制度,但最低金額僅為每月60元,僅比國務院規定的全國平均水平(55元)高出5元,這比起真正讓農民消除后顧之憂的較充分的養老保險差距很遠。近幾年來,由于城鎮建設發展迅速,農民失地人數大為增加,這部分農民的生計如何解決已成為一個普遍的社會問題。在這方面,沿海地區尤為突出,在舟山市,政府對此也有措施出臺,即失地農民在年滿60周歲(女55歲)后可享受每月120元的失地保險。但這點錢對于海島昂貴的物價,實在難以維持生計。

農村社會保障體系建設滯后的原因

政府用于農村社會保障的資金投入相對不足,是農村社會保障體系建設滯后的最主要原因。社會保障事業是社會公共產品,而向社會提供必需的公共產品是政府義不容辭的責任。履行責任的根本點就在于必要的資金投入。在這一點上,應該說我國各級政府的投入都不是很到位。據統計,我國中央財政用于社會保障的支出與世界上其他國家相比是很低的。社會保障支出占財政總支出的比例,加拿大為39%,日本為37%,澳大利亞為35%,而我國只有10%左右,且這10%的投入也基本給了城鎮居民。占總人口近70%的農民的社會保障支出僅僅占全國社會保障費的11%,而占總人口30%多的城鎮居民卻占了全國社會保障費的89%,大部分農村的社會保障仍停留在救濟的層面上。我國在經濟起飛階段為了加快發展,把大量資金投入擴大再生產,社會保障投入比例小了些,這是可以理解的。但隨著經濟的快速增長,社會保障投入也應該同步增長,然而我國各級政府卻沒有做到這一點。以浙江舟山市為例,該市近幾年財政收入每年增長30%以上,但支農支出每年僅增15%左右,遠遠落后于財政收入增長的幅度。盡管從20世紀90年代初我國社會保障改革伊始,政府就逐步增加了對農村社會保障的投入,財政對農村社會保障支出的絕對數額亦呈逐年增加的趨勢,但農村社會保障費用支出占全國社會保障費用支出的比重一直在極低的水平徘徊。社會保障支出仍嚴重偏向城市,對農村投入水平偏低,不足以支撐農村社會保障的發展。1991～2001年,城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%,已經達到某些發達國家20世紀70年代的社會保障水平,而農村只有0.18%,城市人均享受到的社會保障費用支出是農村的90倍之多。同時,農民的社會保障需求隨著市場經濟的發展、社會風險的加劇等有了明顯的提高,財政供給不足和需求增長的雙重壓力制約了農村社會保障事業的發展。

從理論上分析,社會保障包括農村社會保障應該屬于全國性公共產品。根據公共產品理論,全國性公共產品的提供應該以中央政府為主、地方政府為輔,由于我國農村社會保障實行的是縣級統籌,農村社會保障的提供是以縣鄉兩級地方政府為主。然而自從1994年實行分稅制改革以來,作為基層財政的縣鄉兩級預算內財政可支配收入明顯減少。而分稅制改革在制度設計上只解決了中央和地方財政收入的劃分,與財政支出密切相關的事權并未得到合理劃分,這就造成了事權與財權的分離?，F在農村社會保障主要由地方政府來提供,這就給地方財政帶來沉重的壓力,由于各地經濟發展水平極不平衡,落后地區的農村社會保障確實是地方政府所無法獨立解決的。

另一方面,我國各級地方政府對農村社會保障投入的積極性也不高。改革開放以來,我國國民經濟發展十分迅速,政府的財政收入也有了較快增長。但由于受錯誤政績觀的影響,各級領導干部更為關心的是地方GDP的增長,因而不惜對各種建設項目加大投入,同時各地對GDP的增長率也有著嚴重的攀比心理,但是對于提高社會保障水平特別是農村社會保障,卻決不會形成攀比之風,上級黨組織對干部的考核也不會將其作為重要標準。因此,這一工作進展緩慢,其發展速度遠遠落后于經濟發展速度特別是財政收入的增長速度也就是必然的了。如前所述,我國東部經濟發達地區已經具備了健全農村社會保障體系的經濟力量,只要政府真正從建設和諧社會,切實關注民生的高度出發,適當提高社會保障支出在財政支出中的比重,這一問題是可以解決得好一些的。同是浙江沿海地區的寧波市就走在了全省各市的前列。寧波市從2009年1月起開始實行新的農村養老保險政策,凡參加農村養老保險的農民,到了規定年齡就可以每月領取350～450元的養老金,這一數字雖然不是很高,但相對于浙江省規定的每月60元而言,已是一個不小的進步了。如果浙江全省與東部各省都能達到這一標準,農民的養老問題就算基本解決了。

農村社會保障體系不完善,還與農民的觀念有關。從目前情況看,我國大多數農民往往依賴于家庭養老,即所謂的“養兒防老”,或依賴于他們所認為的那種安全的、可靠的、保險的個人儲蓄存款養老。所以,在農村老齡化的情況下,農民明明知道現有的家庭養老方式并不是最理想的,但他們就是不愿意參加社會養老保險,而是常常采用諸如減少日常消費,增加儲蓄存款等方式,以此來防范今后可能面臨的養老風險。另外,一些農民對農村養老保險本身認識不足,認為養老保險作用不大,甚至還認為是地方政府的亂集資、亂攤派,認為是部分干部的個人行為。

努力建立城鄉一體化的社會保障體系

第一,各級領導要提高認識,加大農村社會保障體系建設的力度,積極增加財政投入,爭取在較短時間內取得大的進展。各地領導必須充分認識到,在建立農村社會保障體系過程中,政府承擔著不可推卸的職責。政府加大社會保障投入,是市場經濟條件下建立公共財政的重要內容,也是科學發展觀中統籌城鄉發展的題中應有之義。各級黨委、政府要從實踐“三個代表”重要思想和落實科學發展觀的高度,充分認識開展農村社會保障工作的重要性,把農村社會保障工作列入本行政區的經濟社會發展的總體目標,進行統籌規劃。各級政府必須加大地方財政對農村社保投入的力度,要按照十七屆三中全會的要求,把建立農村社會保障體系,列入當地經濟社會發展規劃,調整財政支出結構,加大財政補助力度,不斷提高保障標準和補助水平。要按照統籌城鄉發展的要求,進一步整合資源,優化配置,不斷向農業、農村和農民傾斜。當前應重點加大對農村養老保險、新型合作醫療和最低生活保障方面的投入。我國東部沿海地區應該而且能夠在這一方面在全國做出表率,能先于全國建立完善的農村社會保障體系。我國東部地區經濟社會發展已經進入世界中上水平,依據國外經驗,這些地區已經到了建立城鄉一體化社會保障的歷史階段,政府已完全有能力將農民的基本養老、醫療保險承擔起來,即在不增加農民籌資標準情況下,通過加大財政投入,使農民老有所養、病有所醫。

此外,我們的各級干部還應認識到,不能把社會保障簡單地看作是國家的一種負擔,而應該把它看作是在經濟生活中使工作能力、效率和動力保持高水平的一種手段。如果一個國家缺少完備的社會保障體系,那么,這個國家要構建完善的市場經濟體制是不可能的。同樣,如果在中國的農村不建立完備的社會保障體系,農村的市場經濟將不會順暢地發展起來。在我國東部沿海地區,城市的市場化程度已很高,但城鄉差距在不斷擴大,農村困難群體大量存在,這個問題不解決,也同樣會成為經濟發展、社會和諧的巨大障礙。

第二,要加快關于農村社會保障方面的立法,為農村社會保障體系的健康發展提供法律支持。要把健全農村社會保障體系作為一項硬任務放在全黨各級干部的面前,要用法律形式規范這一工作。國家要用立法對各地的農村社會保障建設制定出切實可行的指令性標準,要把農村社會保障建設的成效作為考核干部的重要指標(而不是僅僅考察當地GDP的增速)。鑒于目前社會保障法還未出臺,可以根據各省城鄉經濟社會發展的需要,出臺地方性法規。在保險對象、交費年齡、交費標準、基金管理、基金增值、經費來源等問題上設置新的操作規范,使農村社會保障工作有法可依。

第三,要做好農民的思想工作,積極宣傳農村養老保險、醫療保險的重要意義,以消除農民的思想顧慮。要讓農民看到參加養老保險的前景,得到參保的實惠。各級政府應結合農村養老保險面臨的實際情況,抓住農民養老心態,做好示范、總結工作,使農民真正清楚參加養老保險是為了自己的將來。從根本上講,農民如果不知道養老保險對自己有利,決不會由衷地參與和擁護。要充分考慮農民養老的文化背景、心態等,特別注意向農民講清養老保險的收益性、可靠性和規范性,以改變農民的陳舊觀念,調動農民的參保積極性,全面提高農民參加社會保障的意識。

編輯 沐 澤