集權、制衡與監督

內容摘要 漢代皇權與相權關系的演變以及監督權的實施典型地反映了中國古代集權、制衡與監督之間關系的基本特點。就總體而言,西漢在武帝之前,皇權與相權之間,是有制衡的;而中央權力與地方權力之間,也是有制衡的;西漢的中央集權,正是建立在這樣的權力制衡的基礎之上的。武帝削弱相權,首先是使皇權與相權之間的制衡被消解了,遂使郡一級權力成為皇權的直接延伸。集權過度,導致對權力的制衡與監督失效,由此造成了中央對地方的失控,最終是國家對整個社會的失控。兩漢以后的官制甚重制衡。首先是中央對地方的制衡,其特點是將地方的事權,不斷收歸中央。而制衡的另一方面,一是將相權不斷分解,二是將中央各主管部門的事權不斷分解。由分權制衡造成的制度上的形格勢禁,的確達到了權力制衡的效果;而嚴密的監察制度,始能于有效的制衡中發揮作用。

關 鍵 詞 集權 制衡 監督 宮廷政治 豪強

作 者 程念祺,上海社會科學院歷史研究所副研究員。(上海:200235)

中國傳統政治的根本特點,就是集權與制衡;最終是要保證皇權的實施。集權與制衡,是中國自秦統一以來,皇帝制度的兩個方面。以下,以漢代皇權與相權、中央與地方的關系演變為例,來討論這個問題。

一

漢初,丞相的權力很大,地位很高。按陳平的說法:“上佐天子理陰陽,順四時;下遂萬物之宜;外填撫四夷諸侯;內親附百姓,使卿大夫各得任其職也。”[1 ]當時,丞相不僅是“百官之長”,而且“無所不統”[2 ]。《史記·曹相國世家》謂曹參為漢相,郡守和王國丞相的任免,都一個人說了算;凡事都按蕭何立下的規矩辦,也不向皇帝“請事”;成天喝酒,弄得惠帝很不滿意。但曹參對惠帝說:“高帝與蕭何定天下,法令既明,今陛下垂拱,參等守職,遵而勿失,不亦可乎?”其時,資歷甚淺者,一旦身居相職,也不能等閑視之。如丞相申屠嘉,封戶不過五百,因入朝奏事時被文帝的寵臣鄧通“怠慢”,即將鄧通召至相府教訓:“夫朝廷者,高皇帝之朝廷也。通小臣,戲殿上,大不敬,當斬。”[3 ]若非文帝及時解救,鄧通就被申丞相殺掉了。

顯然,漢初的相權,對皇權是有較強的制約作用的。對此,文帝和景帝都亦憂亦懼。文帝曾經故意刁難丞相周勃,逼得周勃主動讓位于既能干又乖巧的陳平。陳平死后,周勃再度為相,但不到一年,就被文帝找借口趕回自己的封地去了。景帝時,周勃的兒子周亞夫也做了丞相。但周亞夫總是干涉景帝行事,被罷官,最終還丟了性命。至漢武帝在位時,則開始從制度上削奪丞相的權力。武帝利用中書和尚書控制朝政;中書全由宦官掌握,而“使宦者典尚書事”[4 ]。這樣一來,相權就被移入中朝。所謂“中書政本,國家樞機”[5 ],“尚書,政本”[6 ],“尚書,百官本”[7 ]的話頭,正是漢朝相權在制度上被削弱的結果。

武帝削弱相權,政令由宮廷直達郡縣,使漢代的中央集權,始具有“專制皇權”的性質。其時,“常侍尚書主丞相御史事,二千石尚書主刺史二千石(太守)事,戶曹尚書主庶人上書事,主客尚書主外國事。”成帝時,又置尚書“三公曹,主斷獄事”[8 ]。至此,西漢的皇權,已被武帝改造成為一種專制化了的宮廷政治。在這種宮廷政治中,外戚、閹宦和宮廷弄臣,則往往成為政治的主角。呂思勉先生指出,武帝“臨終顧命,僅得一不學無術”的霍光;金日磾、上官桀,亦“皆小廉曲謹便辟側媚之士”,都是只知“從君之令”的“小臣”。[9 ]這實際上是宮廷政治的必然結果。

按漢朝的規矩,貴戚、二千石以上官員的子弟,有入宮充任郎官的特權;財力雄厚人家的子弟,則可以以“富貲”為郎官。這兩類人,久在宮廷行走,“累日以取貴,積久以致官”[10 ],亦皆養成“小廉曲謹便辟側媚”的性格。武帝時,尚書取代丞相,掌握了太守的任命權,這些人便大量被任命為太守。董仲舒所謂“長吏多出于郎中、中郎”和“富貲”,指的就是這件事。在董仲舒看來,這些人皆為“小材”, 任用他們為太守,勢必造成“廉恥貿亂,賢不肖混淆”。[11 ]而進一步的問題,則是漢朝郡縣的屬吏,如郡之丞、尉,以及縣之令(長)和丞、尉,概由太守選任;太守為“小材”,其選任自亦不能得人。后來武帝設刺史,從六個方面監察郡太守的違法亂紀,其中一條就是“選署不平,茍阿所愛,蔽賢寵頑”。[12 ]

總之,漢武帝所建立的專制皇權,是以宮廷政治為核心的。在這樣一套制度化了的權力體制之下,往往是上用“小臣”,下用“小材”。而“小臣”、“小材”之“將秉君威,以害正事”[13 ],恰恰是宮廷政治的必然。故武帝實行鹽鐵官營和均輸,結果是官府“私作產業為奸利”[14 ],權貴“攘公法,申私利,跨山澤,擅官市”[15 ],而“豪吏富商積貨儲物以待其急”。[16 ]這些都是“小臣”、“小材”“秉君威,以害正事”的結果。

武帝曾企圖用酷吏來解決這一問題。但在這樣的政治環境中,所謂酷吏也大都非常勢利。如王溫舒,“有勢者,雖有奸如山,弗犯;無勢者,貴戚必侵辱”。又如杜周,“專以人主意指為獄”。[17 ]另一方面,在專制皇權之下,權力的執行者濫用權力,即所謂“吏掾為奸”,不可逆轉。而與這一問題糾結在一起的,則是產生了一個以政治特權為后盾的豪強階層。為此,漢武帝終于于元封五年(前106年)設置部刺史,“分察諸郡”,“以六條問事” ①,希望通過法律監察,以解決豪強與郡太守在地方上違法亂紀和相互勾結的問題。這一措施的實質,就是將中央對地方的監察酷吏化,將酷吏制度化。

但是,以宮廷政治為核心的專制皇權,既不能從制度上限制權力的濫用,刺史之設則決無普遍、長遠的監察之效。蓋其時,“天下郡太守多為奸利”,而最引人注目的,就是太守“內倚中貴人,與三公有親屬,無所畏憚”[18 ]。武帝不能解決這個問題。武帝之后,這一問題則變得更為嚴重。特別是權貴云集的王畿之地,“酷吏并掾為奸”[19 ]更不可收拾。漢宣帝曾感嘆,愿與“良二千石”共享天下之“政平訟理”[20 ]。而皇帝這樣說的背景,就是“二千石多材下不任職”[21 ]。漢元帝則批評:“二千石選舉不實,是以在位多不任職。”[22 ]意思是說太守循私選任,郡縣屬吏都不稱職。惟此,嚴厲的執法,更是困難重重。昭帝時,潁川郡因為“多豪強”而“難治”,“國家常為選良二千石” ,皆“莫能禽治”[23 ]。而武帝時即因“多貴人宗室,難治”的京畿右內史所轄地區,[24 ]到了宣帝時,仍是“民多豪強,號為難治”。[25 ]又如涿郡,“比得不能太守”,盜賊橫行不法,以豪強為靠山,“自郡吏以下皆畏避之,莫敢與忤,咸曰:‘寧負二千石,無負豪大家。”[26 ]東海郡大豪許仲孫,“為奸猾,亂吏治”,“二千石欲捕者,輒以力勢變詐自解,終莫能制”。[27 ]而長安乃天子腳下,“宿豪大猾”,“通邪結黨,挾養奸軌,上干王法,下亂吏治,并兼役使,侵漁小民,為百姓豺狼。更數二千石,二十年莫能禽”。[28 ]這些情況都說明刺史的監察,遠不能解決二千石執法不利的問題。元帝就曾指責:“民多冤結,州郡不理。”可見,一方面固然是太守失職,而另一方面,監察失效,刺史(州)也難辭其咎。但是,郡太守若無深厚的政治背景,刺史又往往“察過悉劾,發揚陰私”,大大超越了察舉的權限,而且用法苛刻,以至于身為太守者,“中材茍容求全,下材懷危內顧,壹切營私者多”。為此,成帝又不得不下詔:“二千石不為縱。” [29 ]“縱”,即太守不敢對豪強和屬吏執法。“不為縱”,表面上是對太守軟弱無能的曲諒,實際上則是對豪強和屬吏的姑息放縱。

宮廷政治之下,皇權是專制的;但專制的皇權,并不一定掌握在皇帝手中。武帝雄猜,尚能把專制皇權掌握在自己手中。武帝之后,專制皇權往往成為宮廷“小臣”們手中的玩物。昭、宣、元、成、哀時期,西漢政權總體上為外戚所把持,最終是王莽篡奪了皇位。與此同時,吏治的敗壞與豪強勢力的膨脹,也使西漢中央對地方的控制處于基本失效的狀態,“諸侯王、列侯、公主、吏二千石及豪富民多畜奴婢,田宅亡限,與民爭利,百姓失職,重困不足。”[30 ]惟此,王莽篡政后所實行的各項經濟改革措施,都由于豪強勢力的阻止,一樣也做不成;只能在發展學術、提倡教化,以及改革官制和立法方面,做許多表面文章。至于所謂的“五均六筦”,即鹽鐵官營和均輸等,更造成豪強“乘傳求利,交錯天下,因與郡縣通奸”[31 ]的惡果。

漢代設郡,“本資鎮壓,非以為治”[32 ],故郡的權力甚大。惟郡守的選任取決于丞相,丞相對郡守亦握有監察與制裁之權。另一方面,丞相的選任取決于皇帝,皇帝對丞相亦擁有監察與制裁之權。就總體而言,西漢在武帝之前,皇權與相權之間,是有制衡的;而中央權力與地方權力之間,也是有制衡的;西漢的中央集權,正是建立在這樣的權力制衡的基礎之上的。武帝削弱相權,首先是使皇權與相權之間的制衡被消解了,遂使郡一級權力成為皇權的直接延伸。郡守的選任一出于尚書,實際是皇帝的親自任命。故對于郡守的監察與制裁之權,從此只能由皇帝直接行使。武帝大量使用酷吏,以至于設置刺史,原因就在于此。惟其如此,無論郡守之權,還是酷吏、刺史之權,本質上都是專制皇權的一部分。在這樣的狀態下,權力的制衡無從談起,對于權力的監督,也只能是對人而不對事。成帝時,曾改州置牧,即將刺史升格為州牧,作為郡的上級行政機構。這種將監察權改為行政權的做法,既不利于使政令直達郡縣的專制原則,也有違監察制度的本意,故不久即因“恐功效陵夷,奸軌不禁”[33 ]而撤銷,重新恢復了刺史制度。專制皇權之下,一切權力的設置,在本質上都具有皇權專制的性質,故難以制衡;因而官員被賦予的權力越大,“吏掾為奸”的情況就越嚴重,“秉君威,以害正事”,“功效陵夷,奸軌不禁”自是其中的應有之義。成帝時州牧的旋置旋罷,說明西漢的統治者已認識到這一問題。

但是,當王莽篡奪了西漢政權之后,又重新設置州牧;仍設“郡監”以監察郡縣[34 ]。惟哀平之際,西漢對地方已基本失去了控制,故王莽并不能賦予州牧以實權。一個叫費興的人,在即將赴任荊州牧之際,說“國張六筦,稅山澤,妨奪民之利”,又說“連年久旱,百姓饑窮,故為盜賊”,故應“曉告盜賊歸田里,假貸犁牛種食,闊其租賦”。[35 ]顯然,在費興看來,他到荊州唯一可做的事情,就是放棄改制,輕徭薄賦,與民休息。這與王莽要他強化對于荊州的控制,可謂大相徑庭。王莽于是當即撤銷了對于費興的任命。蓋其時,王莽一方面要平均地權,一方面則要節制資本[36 ];但所有這兩方面的改制,都遭到了強烈的抵制。施行“王田”,則“吏掾為奸。天下謷謷然,陷刑者眾”[37 ]。施行“五均六筦”,則豪強“因與郡縣通奸”。王莽重設州牧,就是要重新強化朝廷對地方的控制,以保證其政策的推行。惟其時地方上已形成官吏與豪強勾結之勢,王莽并無能力重建中央對地方的控制權,故州牧之設,難挽狂瀾于既倒。天下亂極,造反者層出不窮。用王莽自己的話說,就是“江湖海澤麻沸”。而面對“麻沸”,即如亂麻沸湯般的人民造反,郡縣官吏則敷衍塞責,“縣欺其郡,郡欺朝廷,實百言十,實千言百”[38 ],眼看著它漫延而為攪動天下的綠林、赤眉。

自始自終,王莽就沒有得到地方豪強的支持。昆陽之戰,王莽幾十萬精兵,竟為更始軍一萬余人擊潰。從此,新朝之不堪一擊,暴露于天下。故當更始軍進攻長安、洛陽之際,遍地豪強乘勢而起,“翕然響應,皆殺其牧守,自稱將軍,用漢年號,以待詔命,旬月之間,遍于天 下”[39 ],遂將天下割據完畢。可以說,西漢之亡國,是亡于宮廷“小臣”之手;而王莽新朝之亡,是亡于天下豪強。而這一切,根子都在漢武帝所建立的宮廷政治上。

二

東漢是在豪強割據的狀態中建立起來的。東漢掃平了割據,統一了天下,卻沒能掃除天下豪強。東漢承襲了西漢的政治制度,其專制皇權亦以制度化了的宮廷政治為基礎,“雖置三公,事歸臺閣”[40 ],“三公”隆以虛位,“但受成事”[41 ]。臺閣,即尚書臺,于事“無所不統” 。[42 ]而豪強勢力的強大,也使東漢在一開始,就是一個徹頭徹尾的豪強政權。呂思勉先生說,漢光武帝是“嚴以察吏,寬以馭民”。[43 ]也就是說,光武帝對國家的整個官僚系統的控制是專制的,但對社會的控制是放松的。這種放松的最重要標志,就是公元39年,東漢企圖清查全國的墾田和戶口的行動,因豪強地主的反抗而徹底放棄。“從此以后,東漢朝廷完全向豪強勢力屈服,不再檢查墾田與戶口的實數。”[44 ]東漢對于地方的控制,只能繼續像西漢那樣,在控制地方官與豪強勾結的問題上做文章。

宮廷政治和豪強,顯然是西漢留給東漢的遺產。但是,漢光武帝和明帝統治時期,專制皇權畢竟控制在皇帝自己的手中。繼章帝重用外戚竇氏,到和帝利用宦官謀殺外戚竇憲,東漢的宮廷內部遂形成外戚與宦官交替專政的局面。之后,東漢的中央權力,在大多數時候,都由外戚和宦官交替執掌;而東漢的官僚集團,雖然主要傾向于外戚,卻也往往與宦官暗中勾結。從根本上說,無論外戚、宦官,還是官僚,都與豪強有著千絲萬縷的聯系,代表著豪強的利益,或者本身就是豪強。“權移外戚之家,寵被近習之豎,親其黨類,用其私人,內充京師,外布列郡[45 ]。”這是東漢宮廷政治之下政治的一般狀態。在這一狀態之下,東漢的豪強勢力迅速膨脹,并且擁有自己的武裝力量。范文瀾先生指出:“東漢時期,農村中遍布著豪強的塢壁,它們都是有部曲的作戰單位,有力量鎮壓剛發動的起義農民。就是那種較大規模的幾十次地方起義,也在朝廷軍隊聯合豪強地主武裝的壓力下,等不到別處農民響應,都歸于失敗。[46 ]”與此同時,隨著時間的推移,東漢地方官制中的一個突出現象,就是刺史逐漸由監察官演變為郡的上級;而在聯合鎮壓了黃巾起義之后,東漢又以朝廷重臣出任重要地方的州牧,以強化國家對重要地區的政治軍事控制。官制上的這種變化表明,東漢地方控制的重點,已不再是對地方官的監察,而是防備和鎮壓社會動亂。正是在這一過程中,東漢的“州、郡長官和豪強地主都趁機發展了自己的武裝力量,成為地方割據的軍閥”[47 ],天下“是知有牧鎮而不知有朝廷”[48 ]。由此,中國社會大分裂的基礎徹底形成。其后,雖有西晉短暫的統一,終不免鼎祚淪移,天下陷于長期分裂。

綜上所述,可知兩漢由于集權過度,導致對權力的制衡與監督失效,由此造成了中央對地方的失控,最終是國家對整個社會的失控。兩漢的集權,目的在于形成皇權專制。其所采取的集權形式,就是宮廷政治。兩漢以后,中國的皇權,基本上就是在這種宮廷政治的框架中運作的,卻也在對權力制衡的問題上用足了腦筋。制衡,首先是中央對地方的制衡。其特點是將地方的事權,不斷收歸中央。而制衡的另一方面,一是將相權不斷分解,二是將中央各主管部門的事權不斷分解。在這一過程中,統治者認識到,相權的完全虛置,于行政不利。故隋唐整齊魏晉南北朝之制度,在中央,則將相權一分為三:中書取旨,門下封駁,尚書執行;在地方,則郡(州)縣之外,因事設立各種專官,如宣撫使、營田使、轉運使、戶口使、租庸使、度支使、鹽鐵使、兩稅使榷茶使等等,將很多地方的行政權,都改歸中央。

然而,按唐朝的制度設計,對皇權本身并無制衡,權力的賦予,往往就在皇帝的一念之間。唐之翰林詞臣,就因為接近皇帝,而往往被“召入禁中驅使”[49 ]。如陸贄,“初入翰林,特承德宗異顧,歌詩戲狎,朝夕陪游。及出居艱阻之中,雖有宰臣,而謀猷參決,多出于贄,故當時目為‘內相”。[50 ]唐代宗時,設樞密院,由宦官司掌,傳呈表奏,宣達圣旨。至僖宗、昭宗時,則代行相權,“指揮公事”。[51 ]而對于地方行政的監察,唐朝設置了諸如巡察使、安撫使、采訪使、觀察使、黜陟使等。此類制度的本意,本在于盡可能地減少權力的授予。但這些監察官,因中央授權頗重,遂參與地方政務,以致代行其職,而逐漸演變為更高一級的地方行政官,地方之權又因此加重。與此同時,唐朝又于邊防各軍事重地設節度使,總領一切事務。蓋地方分權太細,約束太多,不便行政,故須設更高一級的行政官而統領之。安史之亂以后,唐朝又于內地遍設節度使,集地方軍政、財政與民政于一身,由此形成內輕外重的藩鎮割據之勢,唐朝的地方從此不復受制于中央。而宮廷政治之下,唐朝的皇帝則逐漸為宦官所控制,以至于非由藩鎮揮兵剿滅宦官不可,而唐朝也隨之覆滅,中國遂陷于五代十國之分裂。

唐以后,對權力的制衡,就總的趨勢而言,仍是將中央和地方的事權不斷分解。在中央,相權更趨微弱;而中央派出各種專使,將地方的財權、司法權和兵權直屬中央;甚而以各種中央派出機構,直接控制地方行政。制度上的疊床架屋所造成的形格勢禁,的確達到了權力制衡的效果;嚴密的監察制度,始能于有效的權力制衡中發揮作用。即如明朝,宮廷政治雖已擴張到了極致,廠、衛皆操于宦官之手,然相互間仍有嚴密的牽制;而司禮監與內閣,相互掣肘亦甚嚴,并無獨立的職權;惟有皇帝一人可以將權力任意授人,也可以任意收回。其時,國家嚴密的政治、軍事、財政和司法制度,無論是在法理上,還是在實際的運作中,都必須通過自上而下的官僚系統來執行;而隨著科舉選官制度的擴展與成熟,一方面是“仕者多起自草野”[52 ],另一方面則是權力流動加快,貧富移勢不過轉瞬之間(“千年田換八百主”)。所以,無論是在官僚系統內部,還是在社會上,始終難以形成足以與國家抗衡的勢力。在這種情況之下,宦官、外戚和權臣,雖仍足以害事,卻只有皇帝一人得以獨操勝券。故自宋朝開始,國家不是淪于外族之手,即顛覆于大規模的農民起義之中。其中的經驗與教訓,則是另一個歷史的題目了。

注釋:

① 《漢書·百官公卿表上》顏師古注引《漢官典職儀》:一、“強宗豪右田宅逾制,以強陵弱,以眾暴寡”;二、“二千石不奉詔書,遵承典制,背公向私,旁詔守利,侵漁百姓,聚斂為奸”;三、“二千石不恤疑獄,風厲殺人,怒則任刑,喜則淫賞,煩擾刻暴,剝截黎元,為百姓所疾,出崩石裂,妖詳訛言”;四、“二千石選署不平,茍阿所愛,蔽賢寵頑”;五、“二千石子弟恃怙榮勢,請托所監”;六、“二千石違公下比,阿附豪強,通行貨賂,割損正令也”。

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編輯 秦維憲