我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展與農業(yè)支持政策體系構建

摘要:農業(yè)可持續(xù)發(fā)展是人類社會可持續(xù)發(fā)展的根本保障,我國農業(yè)發(fā)展存在著農業(yè)自然資源與環(huán)境破壞嚴重、糧食安全基礎薄弱和農民收入增長緩慢,社會保障基礎薄弱等諸多問題,應通過構建農業(yè)支持政策體系實現農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標。

關鍵詞:農業(yè)可持續(xù)發(fā)展;農業(yè)支持政策;體系構建

中圖分類號: F320.3 文獻標識碼:B

農業(yè)可持續(xù)發(fā)展是人類社會可持續(xù)發(fā)展的根本保障,盡管我國加大了對農業(yè)的支持力度,但制約我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的因素仍然存在。因此,按照WTO規(guī)則的要求,結合已實行的支持政策,構建我國農業(yè)支持政策體系,為實現農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供政策保障具有重要意義。

根據可持續(xù)發(fā)展系統理論,農業(yè)可持續(xù)發(fā)展包括生態(tài)、經濟和社會等三方面。我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展應合理利用、保護農業(yè)自然資源與環(huán)境,要把農業(yè)自然資源開發(fā)利用與治理保護結合起來,在開發(fā)利用土地、水等農業(yè)自然資源的同時,減少對農業(yè)自然資源和生態(tài)環(huán)境的破壞,控制對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染,保證農業(yè)資源與環(huán)境處于永續(xù)的良性循環(huán)之中,使其能為人類經濟社會的發(fā)展提供永久性支撐,實現代際公平。

糧食安全供給不能僅從經濟方面考慮,還必須從政治、外交、貿易等諸方面加以綜合考慮。保障糧食安全供給就是要確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品。提高農民收入是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要目標,只有農民收入的不斷提高,農業(yè)才能可持續(xù)發(fā)展。糧食安全目標的實現有賴于農民收入的提高,只有在收入預期好的前提下,農民的生產積極性才能提高,糧食供給才能穩(wěn)定,政府的糧食安全目標才有保障。農業(yè)自然資源與環(huán)境目標的實現也有賴于農民收入的提高,只有農民收入得到提高,農業(yè)可持續(xù)發(fā)展才能為農民所接受,才有堅實的微觀基礎。

新中國成立以來,特別是黨的十一屆三中全會以來,我國農業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就,以不到世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界21%的人口,成就顯著。但是,人們也應清醒地認識到我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展中所存在的問題。

一、農業(yè)自然資源與環(huán)境破壞嚴重

1.耕地面積銳減。耕地是糧食生產的載體,是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。但近年來,我國耕地面積明顯減少。2007年,我國耕地面積1.2174億公頃,接近于我國劃定的1.2億公頃的“紅線”,比2000年減少653萬公頃;人均耕地面積0.0921公頃,約為世界平均水平(0.28公頃)的33%。

2.水資源危機加劇。2007年全年水資源總量2.47萬億立方米,比2000年減少10.87%;人均水資源1 873立方米,比2000年減少14.63%,只占世界人均水平的1/4,排名第100位之后,是世界上13個貧水國之一[3]。

3.水土流失嚴重。2005年,全國水土流失面積356萬平方公里,占國土總面積的37.08%,主要分布在山區(qū)、丘陵區(qū)和風沙區(qū),特別是大江大河的上游地區(qū)。全國因水土流失每年損失土壤50億噸,相當于在全國的耕地上刮去1厘米厚的地表土,所流失的土壤養(yǎng)分相當于4 000萬噸標準化肥,即全國一年生產的化肥中氮、磷、鉀的含量[4]。

4.森林資源功能降低。我國森林面積1.75億公頃,人均0.132公頃,人均不到世界平均水平的1/4,居世界第134位;森林覆蓋率18.21%,僅相當于世界平均水平的61.52%,居世界第130位;森林蓄積量124.6億立方米,人均9.42立方米,人均不到世界平均水平的1/6,居世界第122位;森林資源分布不均,東部地區(qū)森林覆蓋率為34.27%,中部地區(qū)為27.12%,西部地區(qū)為12.54%,而西北5省區(qū)只有5.86%;樹種單一,林地流失、林木過量采伐現象依然存在。因而,我國森林生態(tài)系統的整體功能脆弱,保護和發(fā)展森林資源任重道遠[5]。

5.草原災害較多,退化嚴重。2006年全國草原鼠害成災面積3 733萬公頃,其中嚴重危害面積接近2 053.3萬公頃;蟲災發(fā)生面積1 680萬公頃,其中嚴重危害面積726.7萬公頃;全國90%的可利用天然草原不同程度地退化,其中中度退化以上面積占半數,并且每年以200萬公頃的速度遞增。總的看,全國草原生態(tài)環(huán)境“局部改善、總體惡化”的趨勢尚未得到有效遏制[4]。

二、糧食安全基礎薄弱

1.農業(yè)技術裝備不足,農業(yè)基礎設施薄弱。2005年底,我國共有農村居民家庭25 222.6萬戶,鄉(xiāng)村農業(yè)從業(yè)人員29 975.5萬人,每戶農村居民家庭農業(yè)生產性固定資產原值5 179.46元[3]。據此推算,2005年底農村居民家庭農業(yè)生產性固定資產原值總計為13 063.94億元,每個農業(yè)從業(yè)人員所擁有的農業(yè)生產性固定資產原值僅為4 358元。農業(yè)基礎設施是公共產品,應以政府提供為主。但長期以來,國家財政基建支出用于農業(yè)的比重一般在10%-20%(1998年除外),2005年為12.68%,512.63億元[3]。2006年,全國耕地中有較完善灌溉設施的水澆地為8.25億畝,僅占耕地總面積的45%,有40%的耕地處于不斷退化的狀態(tài)[2]。

2.自然災害頻發(fā),損失嚴重。我國是自然災害比較嚴重的國家,成災比例一直在40%-70%之間,尤以旱澇災害為主,對農業(yè)和農民造成的直接經濟損失呈上升趨勢。2006年,全國受災面積4 109萬公頃(其中旱澇災害占69.94%),成災面積2 463萬公頃(其中旱澇災害占72.99%),成災面積占受災面積59.9%(其中旱澇災害為62.56%)。2007年全年農作物受災面積4899萬公頃,因旱災和洪澇災害造成直接經濟損失1 611億元[3]。

3.農業(yè)科技投入少,對農業(yè)增長的貢獻率低。1981-1985年,最低收入國家政府農業(yè)科研投入強度(政府農業(yè)科研投入占農業(yè)GDP的比例)為0.35%,中等收入國家為0.57%,高收入國家為2.23%,世界平均為0.76%,而我國1988-1999年僅為0.193[6],此后有所提高,2001年為0.24%,目前約為0.5%[7]。1981-1999年,我國政府農技推廣投資強度一直徘徊在0.22%-0.36%之間,平均為0.25%。而20世紀80年代初,113個國家平均水平為0.96%,低收入國家也達到了0.44%,之后呈逐年上升的趨勢。由于政府農業(yè)科技投入不足,許多科研成果沒有推廣,因而科技進步對農業(yè)生產增長的貢獻較低。發(fā)達國家早在20世紀70年代初就達到70%-80%;而我國“九五”期間(1996-2000年)只有45%,2005年為48%[8]。

三、農民收入增長緩慢,社會保障基礎薄弱

1.農民收入增長緩慢,城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大。從1997年開始,農民收入進入緩慢增長期,由1997年的4.6%降為2000年的2.1%。中西部地區(qū)和糧食主產區(qū)甚至出現了農民收入的絕對下降。2001年以來,國家推行了一系列惠農政策,農民收入增速有一定回升,但由 于增速長期低于城鎮(zhèn)居民,因而城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)加大,自2002年突破“3”后,2008年擴大為3.31。農民收入增長緩慢,不僅影響農民的生產積極性,削弱農民的積累能力,而且也削弱了農業(yè)的市場貢獻。1992年以前農民消費一直超過城市居民消費,1993年后開始發(fā)生扭轉并連年大幅下降。占全國人口70%的農村(縣及縣以下)社會商品零售總額占全社會商品零售總額的比重持續(xù)下降,已由1978年的67.59%下降到2008年的32.03%,比城市消費水平和社會發(fā)展水平要晚10-15年[9]。

2.農村貧困人口較多,社會保障基礎薄弱。進入本世紀,到2006年,農村貧困人口基本穩(wěn)定在2 000-3 000萬人,占農村人口的3%左右。初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農村低收入人口數由近6 000萬減少到3 550萬,占農村人口的比例則由2002年的7.44%下降為4.8%。2007年,貧困人口和低收入人口數量和比重降幅較大。由此推斷,我國實施的各項惠農政策具有明顯的成效。但是,貧困人口脫貧的難度更大。貧困人口更多集中在老少邊窮地區(qū)和西部地區(qū),生態(tài)脆弱,人口、資源與環(huán)境的矛盾突出,農民的素質較低。沒有政府的大力支持,當地農民很難脫貧致富,可持續(xù)發(fā)展的任務更加艱巨。

貧困人口數量巨大且難以脫貧,主要源于我國土地保障功能的不斷弱化和我國農村社會保障體系的不健全。農村社會保障主要靠土地、靠家庭。但是,由于耕地減少,人口增多,農業(yè)效益差,同時還要面臨自然災害和入世后國外發(fā)達農業(yè)沖擊的風險,農民收入低而不穩(wěn),土地保障功能不斷弱化。農村社會保障也存在著保障水平低、社會化程度低、政府扶持力度小、覆蓋范圍窄、法律制度缺失等諸多問題。

四、構建農業(yè)支持政策體系,實現可持續(xù)發(fā)展

針對我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的問題,結合現行的農業(yè)支持政策,按照WTO的有關規(guī)定和中國的有關承諾,構建與完善我國農業(yè)支持政策體系,不僅有利于人們系統地理解中央的支農政策,而且可為今后農業(yè)支持政策的制定提供方向或思路,有利于實現農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標。

1.建立農業(yè)支持政策的法律體系。對已有的法律,如《農業(yè)法》、《農業(yè)技術推廣法》等,要進一步細化,明確各項支持政策的力度、支持標準和條件、支持方式、投入資金來源等具體內容,為具體的政策措施提供可操作的依據;針對農田保護、農業(yè)投入、良種、農藥、農資生產與流通、農業(yè)保險、農產品價格穩(wěn)定、農產品質量安全、農業(yè)專業(yè)合作組織、農業(yè)勞動力轉移培訓、貧困地區(qū)援助、災害救助、農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護等,出臺專門法律法規(guī),建立農業(yè)支持政策的法律保障體系。

2.建立農業(yè)支持政策的管理體制。借鑒國外“從田間到餐桌”一體化管理的成熟經驗,對現行的農業(yè)管理體制進行調整和改革,強化農業(yè)管理部門對農業(yè)產業(yè)鏈條和鄉(xiāng)村綜合發(fā)展的一體化管理職能,建立一個綜合統一、措施配套、職能完善的農業(yè)管理部門,真正形成符合市場經濟運行規(guī)律的、結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的農業(yè)管理體制。政府農業(yè)管理部門的職責范圍,從橫向看,除了包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)外,還應包括與農業(yè)密切相關的其他行業(yè),如農田水利建設、農業(yè)資源管理、農業(yè)教育、農業(yè)科研與推廣、農民組織和農村發(fā)展等,突出鄉(xiāng)村綜合發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理念;從縱向看,除了管理農產品生產這一“產中”環(huán)節(jié)外,還要管理農資生產等“產前”環(huán)節(jié)和農產品加工、儲存、運輸、銷售、質量及衛(wèi)生檢查監(jiān)督、消費指導等“產后”環(huán)節(jié),從而實現對生產、加工、銷售的一體化管理與協調,突出農業(yè)產業(yè)鏈條的一體化發(fā)展理念。

3.建立農業(yè)支持政策的預算體制。明確各級政府在財政支農方面的職責和界限,并納入各級政府的預算。鑒于目前大部分地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難,重點是要增加中央和省級政府的財政支農責任,形成以中央和省級政府為主、以市(地)、縣、鄉(xiāng)為輔的政府財政支農投入體制。中央政府重點負責對全局性的農業(yè)和農村經濟發(fā)展事項,包括大中型農業(yè)基礎設施建設項目、重要農業(yè)科技項目、全國性或跨區(qū)域性的農業(yè)公共服務體系等。地方中小型基礎設施建設和對于地方經濟有重要作用的農產品科研、公共服務,則納入各級政府、特別是省級政府的基建投資范疇。這既符合我國現行的財政分級預算管理體制,也有利于統一性與靈活性的有機結合。

4.增加綠箱支持總量,改革綠箱支持結構。以改革農業(yè)科技體制、加強中小型基礎設施建設和農民教育與培訓為重點,強化農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。(1)改革農業(yè)科研與推廣體制。根據產品特性、技術類型、公益性程度及產權保護程度,調整現有農業(yè)科研機構的職能與布局,提高農業(yè)科研資源的配置效率;增加政府農技推廣投入,多渠道籌集農技推廣資金,改革和完善農業(yè)推廣體系,加強農業(yè)推廣隊伍建設,逐步形成國家扶持和市場引導相結合、有償服務與無償服務相結合的新型農業(yè)技術推廣體系;(2)強化對農村居民的教育和培訓,尤其是要緊緊圍繞農業(yè)和農村經濟結構戰(zhàn)略性調整,優(yōu)先發(fā)展基礎教育和職業(yè)技術教育;(3)加大對農業(yè)和農村中小型基礎設施的投資,穩(wěn)定和提高耕地的生產能力,改善農村的生產生活環(huán)境;(4)以政府投入為基礎,建立和完善良種繁育體系、農業(yè)信息和市場體系、農產品質量安全體系、動植物防疫檢疫體系、農業(yè)資源與生態(tài)保護體系;(5)加大扶持力度,完善農業(yè)社會化服務體系。扶持“公司/協會十基地十農戶”等經營模式的發(fā)展,通過社會化服務體系建設,直接為農業(yè)生產單位或農戶提供產前、產中和產后的各類服務。

5.充分利用黃箱政策的空間,調整黃箱政策支出方向。以建立新型價格支持政策、擴大良種補貼范圍和完善農資補貼為重點,優(yōu)化黃箱支持結構,提高支持力度。(1)從保證糧棉等大宗產品有效供給和保護農業(yè)綜合生產能力出發(fā),針對大宗農產品建立完善的農產品價格支持制度;(2)運用掛鉤的直接收入支持方式,增加農產品供給,引導農民的生產行為;(3)建立良種補貼制度,加快優(yōu)良品種推廣。在現有的稻谷、玉米、小麥、大豆良種補貼的基礎上,增加補貼的強度和規(guī)模,并逐步向棉花、油料以及部分畜禽品種延伸,形成規(guī)范運作的良種補貼制度;(4)建立農資儲備調節(jié)基金,增加對農資的直接補貼;(5)對符合國家補貼方向的農業(yè)投資給予補貼和政策傾斜。如,對規(guī)模經營的農戶和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)給予投資補貼。

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(責任編輯:關立新)