失地農民補償模式評價及機制研究

趙繼新 丁娟娟 裴新崗

摘要:中國正處于城鎮化快速發展階段,失地農民利益補償問題是城鎮化過程中必須解決的一個關鍵問題。各地在城鎮化過程中已經摸索出不同的補償模式。只有一個科學合理的失地農民補償,才能使農民享受到經濟發展帶來的共同成果。

關鍵詞:城鎮化;失地農民;補償模式;補償標準

中圖分類號:F301.3 文獻標識碼:A

城市化和工業化是一個國家和地區經濟社會發展的必然路徑,中國自古以農立國,農村人口眾多,進入近代后中國城市化進程逐步加快。特別是改革開放以來,中國城鎮化發展迅速。據中國國家統計局統計,中國農村人口總數逐步減少,農村人口在總人口中所占的比例由1978年的82.08%降低至2006年的56.10%。城鎮化的迅速推進必然導致對原有農民土地的征用,但由于中國計劃經濟時期形成了二元經濟結構,長期以來城鄉分割的不合理政策,使失地農民在就業、子女教育、養老保險等方面并不能享受城市居民同樣的“國民待遇”。

中國社會科學院2004年的一項研究表明:在失地農民中,生活水平下降的占60%以上,生活水平較征地前提高的不到10%。而這個困局的根本原因就在于中國長期存在的二元經濟結構。如何打破二元經濟結構,關鍵在于失地農民補償機制和補償標準是否合理。只有一個科學合理的失地農民補償才能使失地農民享受到經濟發展帶來的共同成果。

一、失地農民現行補償模式評價及存在問題分析

(一)現行的征地補償主要模式

1.貨幣補償模式

貨幣補償模式是指政府將失地補償費用以貨幣形式給予失地農民,其補償和安置的核心是對集體經濟組織及被征地農民實行完全的貨幣補償,補償后被征地農民自謀出路,政府不再承擔責任。現在主要有一次性貨幣補償模式和分期貨幣補償兩種方式。

一次性貨幣補償是政府將失地補償費用一次性給農民,這種補償模式當前采用最多。如南京市在2004年前、北京的門頭溝地區、太原市郊區在進行補償時都采用這種模式。分期貨幣補償是指政府把失地補償費用按月、年定期給失地農民,這種方式采用不多,如北戴河的征地補償就采用的這種方法。

貨幣補償模式比較容易執行,補償標準確定后,只要補償資金封閉運行就能保證資金到位,在短期有利于減輕政府的負擔。但是從長遠來看,這種補償辦法側重考慮失地農民暫時性的生活問題,不能對失地農民形成長久的保障機制,失地農民普遍出現了坐吃山空的困境。由于許多失地農民文化水平低,失去土地后缺乏再就業技能,導致生活無著,失地農民不能充分享受到經濟發展的成果。

2.非貨幣補償模式

各個地區在進行補償安置時,針對貨幣補償中存在的問題,還探索了其他非貨幣補償模式,如土地換社保、土地入股、組合補償等。

一是土地換社保補償模式。成都市在失地農民補償上進行了探索,對2004年之后的失地農民根據不同的年齡段提供不同的保障制度安排,實施土地換社保的辦法,對進入社保體系的失地農民不再發放土地補償費、安置補助費或生活補助費。上海市于2003年對失地農民推出了小城鎮社會保險制度,除了支付補償金之外,要求失地農民全部參加保險。此外,政府還為失地農民建立一定的補充社會保險費,這樣可以提高失地農民以后的養老待遇以及他們在就業過程中的基本生活保障。

這種補償方式的優點在于降低了參保門檻,能夠最大限度擴大保險覆蓋面,有利于滿足失地農民的多樣化需求,促進失地農民的就業,從源頭上保障失地農民的長期生活和發展;為失地農民建立了長效保障機制,解決了失地農民的后顧之憂。同時,這種保障制度有利于增進社會公平,對失地補償金可以理性安排,政府逐步從征地主體轉變為政策制定者、協調者和監督者,使得政府責任進一步顯化。

但是這種補償方式主要集中在發達地區和省會城市如上海、北京、成都、廣州等,適用于地方財政基礎較為雄厚的地區。中國當前地區經濟發展很不平衡,二元經濟結構很明顯,南北差距、東西差距、大小城市郊區差別等使得許多地方在解決失地農民補償問題時面臨著財政困難,如果全面入社保則容易給地方政府財政帶來沉重的負擔。

二是土地入股補償模式。土地入股模式是對失地農民按照股份合作制原則,采取股份的形式,實行勞資相結合的一種新的補償模式。總結為“土地變資產、資產變股權、農民當股東”。

這種新的模式發揮企業的作用來妥善安置失地農民,兼顧農民長短期損失,政府以最小的財政投入完成土地征收。但是,土地入股模式存在著委托代理問題,村集體能否完全代表村民的利益取決于村級治理結構,還由于不同村之間情況不同,需要通過設計激勵機制完善委托代理,并充分發揮村民的監督作用。

三是組合補償模式。北京市大興區在失地補償中推出了生活、就業、養老保險和集體資產收益的“三加一”征地補償模式。這種模式除了發放征地最低保護標準補償費、建立失地農民社會保障和勞動力安置機制外,引導農民參與城市開發建設,使土地在農民增收致富中發揮更大的作用。

北京市石景山區在2004年嘗試了一種新的補償方式——留業安置模式:在發放補償的同時,在開發的房地產中留一部分物業給失地農民使用,這部分房屋的產權屬于失地農民,這樣的模式使得失地農民不至于在失去土地后沒有產業,部分解決了失地農民的安置問題。

這種補償模式從多方位對失地農民進行補償和安置,為失地農民在失去土地后轉為城鎮居民身份提供了一條比較好的途徑,使得失地農民可以盡快的融入城鎮居民生活當中。

(二)現有補償模式中存在的問題

上述這些補償模式在各地均有探索和實踐,有的模式取得了較好的經驗,但就我們調查情況看,這些征地補償模式在實施過程中也暴露出一些共同的問題。

一是這些模式在對失地農民進行補償時,主要考慮了老年人的保障問題,而對青年人的就業發展問題和受教育問題關注較少,并且缺少行之有效的措施。青年人由于缺少教育,很容易成為流浪人員,增加了社會的管理難度和不穩定性。

二是在對失地農民補償時,政策經常有變化,同時也存在著政策執行不到位的情況。國家補償費在分配時,由于是由村集體進行分配,這樣就存在一個委托代理問題,如何使得村集體對補償費用及時足額給失地農民,是當前和以后都要注重解決的實際問題。

三是對失地農民身份轉化考慮的比較少。農民失去土地后成為城鎮居民,但所享受的政策待遇差別很大,農民失地后長期發展得不到保證;不同經濟發展地區補償情況差別很大。農民失去賴以生存的土地,文化程度比較低,造成就業等困難,子女受教育等問題這些模式里考慮比較少。

四是這些模式基本上都集中在經濟發達地區和省會城市,這些地區本來資源就比較豐富,政府財政收入比較高,對失地農民補償相對也比較成熟。中國經濟發展不平衡,不同地域、省份、城市解決的方式必然不可能完全相同,但城鎮化過程中的指導原則應該是相同的,為此,迫切需要一個科學有效的方法來對失地農民進行補償。

二、失地農民利益補償原則

西方發達國家在征地補償中主要采用全部補償原則、相對補償原則、部分補償原則三種。由于中國農村土地制度實行的是集體所有制,政府在征收土地中占據主導地位,城鄉二元經濟結構的存在使得我國在制定失地農民補償標準時不能完全照搬西方的模式。

中國在征地過程中出現政府、農民、征地方的三方利益博弈,處理好這三者之間的關系是制定失地農民補償原則的基礎。第一,補償標準制定的多與少的問題,征地方希望支付補償少些,而農民則希望獲得的補償多些,政府面臨如何協調的問題;第二,補償執行難與易的問題,貨幣補償實施比較容易,沒有后續工程,而非貨幣補償則在實際執行中存在一些難點,如何解決執行難易的問題也是補償原則的關鍵;第三失地農民短期利益和長期補償的關系,補償對失地農民的短期生活補償和長期補償應該達到什么標準。

從原則上分析,對失地農民的補償應堅持效率和公平。效率是經濟發展的一個核心目標,這個目標在可以最大化社會成員效用的基礎上對失地農民進行補償;而公平標準要求失地農民獲得土地的全部補償。要實現效率和公平兩個政策目標,我們認為失地農民土地補償應堅持以下原則:

(一)兼顧失地農民短期和長期損失的原則

在中國,土地對于農民更多的體現為基本生活保障和長期生存之本。在對失地農民進行補償時,必須兼顧農民的短期損失如農作物損失、即期利益損失等,還必須考慮失地農民的長期損失如土地的保險功能、子女教育、就業等損失。

(二)與當地財政經濟相適應的原則

補償標準必須根據當地政府的財政支付能力確定,避免出現“財政錯覺”(Fiscal Illusion)①,因為,一方面土地增值程度與地方經濟發展、土地供求關系密切,而這兩者的發展程度都影響到地方財政;另一方面只有可支付的能力才是真實履行的能力,要把補償落到實處,也必須堅持與地方財政相適應的原則。

(三)公平合法的原則

保證征收農民土地從程序到執行公正合法。當前許多地方在征地過程中引發的矛盾和沖突,主要原因就是征地程序不透明,執行中補償費不能及時發放。必須要有一個公平的補償要求程序和執行的公正合法。

(四)區分公益和商業征地原則

公益性用地和商業性用地的補償標準應該不同,公益性征地為了社會公共利益,外部效應大,主要由政府財政投入;商業性用地是為了獲取土地開發后的商業性收益,主要由開發商投入。在確定對失地農民的補償標準時也應該體現這種差別。

三、失地農民利益補償機制建設思路

解決城鎮化過程中失地農民的關鍵在于打破城鄉分離的二元經濟結構,體現在城鎮化的具體過程中。建議沿著從解決失地農民基本生活,到補償政策的執行,再到解決失地農民的社會保障的一條從簡到繁,逐步深入的解決失地農民問題。

(一)制定公平合理的失地農民補償標準

在制訂失地農民補償標準時不僅要考慮土地給農民帶來的收入外,還要考慮土地的保障功能和失地農民按城市方式生產、生活所需要的費用;不僅使得失地農民的生活水平不降低,而且可以得到提高;不僅要考慮失去土地的直接損失,也要考慮與土地有關的間接損失,逐步走向按照土地市場價值確定補償標準。

(二)建立科學的補償機制,保障補償政策到位

現在的土地補償程序是從談判到領取補償費都是由村集體代表失地農民進行的,根據經濟學假設,村集體為理性的,那么就可能出現為了自己的利益如地位、和政府關系等行為,損害失地農民的行為。在當前,迫切需要建立一套科學合理的補償機制,保障補償費用及時足額發放到失地農民手中,這應該是進一步規范的重點。

當前,重要的是建立村集體和村民之間的互信機制,保證村集體真正代表村民利益。通過村集體激勵機制的建立,保證代理行為規范化,保證補償政策的順利落實。北京市從2004 年開始推行政府和被征地農民的代表即村集體通過協商來確定,從實踐的結果來看,這種方式使得失地農民也參與到制訂補償標準中來,使得失地農民有了體現自己意愿的渠道。筆者認為這種作法值得其他地區借鑒與推廣。

(三)建立全方位的失地農民社會保障制度

從經濟學角度分析,農民土地被征用,身份轉為城鎮居民,也應該享有城鎮居民的社會保障政策,現實中失地農民不能享受到和城鎮居民一樣的社會保障政策。建議在以后的征地中,為失地農民建立全方位的社會保障制度,如醫療保險、養老保險、失業保險等。同時對具有勞動能力的失地農民進行就業培訓、推薦就業,安排好失地農民的子女就業問題。

注釋:

① 1994年Miceli 和Segerson提出“財政錯覺”的概念,指政府不能準確估計與其行為相關的社會成本時,便會出現“財政錯覺”。

參考文獻:

[1] Miceli,T. , Segerson,K.,Regulatory takings when should compensateion be paid? Journal of Legal Studies 23,1994:749-776.

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[6] “征地制度改革研究”課題組.征地制度改革的初步設想[J].中國土地,2000(4):16-18.

(責任編輯:石樹文)