美國金融危機的法律分析及對我國的啟示

段紅艷

【摘要】美國的次貸危機給全球經濟帶來了巨大的負面影響,從法律角度反思有助于我們認識此次危機的根本原因。近年來,在金融自由化的浪潮下,美國金融法律監管不斷放松,放貸人無視消費者信貸權益保護規定,一些社區組織借《社區再投資法》“合法地敲詐”銀行等金融機構,抵押貸款中“零首付”致抵押轉移風險制度失效等都導致了此次次貸危機的爆發。我國應從中汲取教訓,加強金融法制建設,加快推進征信管理、證券信息披露、非吸收存款類放貸人監管、消費者信貸權益保護、自然人破產等有關金融法律制度的建設,依法防范金融風險。

【關鍵詞】金融危機 次貸危機 金融監管

自2007年2月美國次級抵押房地產貸款市場危機的出現,至今已演變為美國整個金融市場和金融體系的動蕩。這是美國自第一次世界大戰以來經歷的破壞性最強、影響范圍最廣的一次經濟危機。在認識到此次次貸危機嚴重性的同時,反思危機的根源已經成為當前社會各界關注的焦點。從法律角度審視此次次貸危機產生的原因有助于我們更為深刻地認識次貸危機的根源。

一、美國次貸危機的法律原因分析

1.法律監管的逐步放松,為次貸危機提供了孕育環境

美國雖然是世界上資產證券化最為發達的國家,也是全球最大的資產證券化市場,但它卻并沒有對住房抵押貸款證券化實施監管的專門法律,其對住房抵押貸款證券化監管的規定散見于各現存的法律中。美國對住房抵押貸款證券化的監管無論在市場準入、運行過程方面還是在風險防范方面都沒有形成一個嚴格而合理的監管體系。如此寬松的法制監管環境在為美國住房抵押貸款證券化這一復雜的法律復合產物提供發展機遇的同時,也帶來了潛在的金融風險。

2.放貸人無視消費者信貸權益保護的規定,為借款人日后違約埋下了伏筆

放貸人無視《貸款真實性法》、《平等信貸機會法》等有關消費者信貸權益保護的規定,為借款人日后違約埋下伏筆。根據《貸款真實性法》的規定,在消費者借款之前,放貸人應當對貸款合同的重要條款進行標準化披露;根據《平等信貸機會法》的規定,放貸人不得基于不合理的依據(如性別和種族)歧視借款人要求放貸人披露對借款人采取不利行動的理由。然而種種跡象表明這些法律在實踐中并沒有得到很好的遵守。放貸人有義務將貸款出借給有清償能力的借款人,并且讓借款人理解這些貸款的條件。然而涉及詐騙、歧視、不公平的貸款條件的掠奪性貸款卻在本次次貸危機中大行其道,隨處可見。放貸人對借款人的欺詐往往是借助抵押貸款經紀商(人)實現的,抵押貸款經紀商(人)出于自身利益考慮亦有欺詐表現。除了放貸人對借款人的欺詐之外,還存在借款人對放貸人的欺詐和投資機構對投資人的欺詐。但是,就欺詐對次貸危機的影響而言,放貸人對借款人的欺詐是次貸危機爆發的主要原因之一。

3.《社區再投資法》以“公平”為名制造了大量的次級債務,一些社區組織乘機“合法地敲詐”銀行等信貸機構

為應對日益增長的地區性撤資和“劃紅線拒貸”的問題,防止銀行不斷從收入低且不穩定的社區中榨取資金而再投資到其他收入高且穩定的社區中獲得更好的回報,美國國會于1977年通過了《社區再投資法》。美國有學者指出,是政治家制定了《社區再投資法》,他們假定自己比投資人(銀行等信貸機構)更有能力發現投資領域,但實際結果卻是該法案強迫銀行等信貸機構給那些不良信譽的借款人貸款,以致出現大量的不良貸款。《社區再投資法》使得一些社區組織可以“合法地敲詐”銀行等信貸機構。《社區再投資法》的實施使得美國每一個社區的信貸機構都被迫持有一些不良貸款的資產組合。為了填補這些不良貸款的風險,許多信貸機構增加了貸款收費,使得原本就存在風險的次貸進一步發展為掠奪性次貸。一旦大量的次貸借款人無法償還貸款,則信貸機構就將面臨破產。可以說,美聯儲通過貨幣政策制造了房產泡沫,而作為放貸人的信貸機構機構則因《社區再投資法》作出了犧牲。

4.所有權與財產權混淆,“零首付”貸款方式導致抵押轉移風險的期望破滅

風險轉移是通過購買某種金融產品或采取其他合法措施將風險轉移給其他經濟主體的一種風險管理方法。當放貸人面對一群信用評分低下并且收入又低的借款人時,如何規避風險成為其應當考慮的首要問題。此次次貸危機某種程度上可以說是英美法系的危機,這源于英美法系次貸抵押制度的構建。從表面來看,美國住房抵押貸款設置了擔保,轉移了風險,但實際上這種擔保名存實亡。這些用于擔保的房屋很多是通過“僅有利率”和“本金負攤還貸款”的方式購買的,首付款比例往往很低甚至是零首付。本質上,借款人對作為擔保物的房屋僅僅享有名義上的所有權,而不是事實上的所有權。然而,在眼花繚亂的金融創新之后,人們似乎忘記了這一事實,都以為擔保之后風險可以轉移給別人,風險已經實現了保險或者分散。殊不知,這里的擔保存在著極大的隱患,一旦借款人還款能力不足,房價下跌,房屋重置成本低于還要承擔的貸款本息,借款人根本無法繼續還貸。這時,借款人喪失抵押品贖回權,房屋的所有權由銀行收回,而銀行收回房屋后仍然需要出售,但此時房地產市場已經發生很大變化,大部分消費者無力購買,不能吸收這些資產,銀行的流動性急劇收縮,危機便爆發了。

5.放貸人對抵押貸款經紀商(人)實施不正當的激勵,而法律又對抵押貸款經紀(商)人缺乏約束

此次次貸危機中大量的次貸是借抵押貸款經紀商(人)之手發放出去的,抵押貸款經紀商(人)直接面對借款人商談貸款條件。由于法律對此類經紀商(人)缺乏規制,加之放貸人的不正當激勵產生的道德風險,大量的次級債務由此產生。當抵押貸款經紀商(人)售出的貸款利率高于貸款可接受的最低利率時,放貸人會支付抵押貸款經紀商(人)所謂的收益差幅溢價;放貸人允許抵押貸款經紀商(人)通過出售包含提前還款罰金的抵押貸款收取更多的費用,而抵押貸款經紀商(人)基本上不承擔或很少承擔借款人違約的風險。另外,一些委托合同雖然約定抵押貸款經紀商(人)在一定條件下必須回購其經手發放的貸款,但實際上抵押貸款經紀商(人)并沒有足夠的資金。抵押貸款經紀商(人)以借款人的利益行事也缺乏法律上的激勵。依據美國法律的規定,抵押貸款經紀商(人)并不是一個受托人,他沒有將顧客的利益置于首位的義務,也沒有向顧客出售符合其自身條件的、合適的貸款的義務。可想而知,在這種發放—銷售貸款的模式下,放貸標準的下降是不可避免的,高成本抵押貸款也為日后危機的爆發埋下了伏筆。

6.盡管美國的許多州試圖阻止次貸規模的擴張,但因貨幣監理署的干預而擱淺

由于各種原因,20世紀90年代期間美國大多數機構投資者更加樂意購買次貸作為投資品,肆無忌憚的放貸人也從次貸的交易中獲利不菲。為了抵制這種具有掠奪性的次貸,2002年喬治亞州率先進行了當時被稱為“全國最嚴格”的反掠奪性貸款立法。

然而值得注意的是,美國二級抵押貸款市場上最大的投資者是聯邦銀行,州控制次貸的試圖與銀行擴張貸款次貸的迫切需求是相沖突的。在此情況下,聯邦銀行游說貨幣監理署以阻止州反次貸法的實施。雖然貨幣監理署的基本監管職責是確保聯邦銀行系統安全和穩健的運行,但它的全部預算來源于對被監管銀行的收費,這意味著它的財政依賴于被監管銀行的收入狀況。這就不難理解為什么當聯邦銀行要求貨幣監理署以州立法與聯邦銀行法相沖突為由先發制人地阻止《喬治亞洲公平貸款法》等州反次貸法的實施時,貨幣監理署會非常急迫地關注。貨幣監理署于2004年宣布上述各州的反次貸法因為適用于聯邦銀行而無效。伴隨著州反次貸法的無效,聯邦銀行可以自由從事次貸業務。

二、美國次貸危機對中國金融法建設的啟示

1.重申市場紀律,對金融創新的金融監管放松不能偏離正義的要求。美國次貸危機最大的教訓在于在追求金融自由化的同時,忽略了對新型金融產品的風險及其交易的監管。創新與監管必須同步。此次次貸危機的慘痛教訓告訴我們:市場并不是萬能的,不能過分相信“放任的自由經濟”的“隱形之手”,即使是在市場高度發達、市場主體高度成熟的美、英等國,市場機制依然存在巨大的漏洞。在此次危機中先后倒下的貝爾斯登公司、雷曼兄弟公司、美林證券公司都曾是華爾街的驕子,其內部風險管理制度一向被市場認為非常健全,經營模式被視為市場典范。但是,在盲目投資造成的巨大損失拖累下,這些機構無一幸免,百年的輝煌旦夕化為歷史,其結局令人深思。金融創新是現代金融發展的重要特征,特別是伴隨著信息技術的發展。美國學者凱恩認為金融創新是在法律監管的博弈中得到發展的。在這個創新過程中,始終伴隨著金融機構、投資者、社會大眾這三個主體間的利益博弈,而政府或者監管當局居中裁判。

2.加快完善社會信用系統包括個人征信系統的法規建設,改善銀行與消費者之間信息不對稱的狀況。社會信用系統對于改善銀行與消費者之間信息不對稱的問題,確保信貸資金安全和社會金融安全,培養整個社會信用意識具有重要意義。目前,中國人民銀行已經初步建立了個人與企業信用征信系統,征信系統的投入使用對于改善商業銀行信貸人員僅僅憑借借款人的身份證明、個人收入證明等比較原始的征信材料進行判斷和決策以及單個銀行和客戶間信息不對稱的現實狀況,減少各類惡意欺詐行為,加強已放貸款的監督管理,提高金融機構風險管理水平具有重要的意義。然而,當前征信法規建設滯后,特別是在涉及公民隱私和企業商業秘密方面還無法可依,給征信體系的建設造成困難。加快征信立法,依法規范征信市場已經成為維護金融穩定的急迫任務。

3.加強對經營貨幣的非吸收存款類金融機構的監管,防范風險蔓延。由于銀行業的特殊地位和影響,監管部門對其進行審慎監管、合規監管的各項配套法律相對成熟。在美國,除商業銀行放貸外,還有大量的非吸收存款類金融機構參與了次貸的發放,并且占據了不小的比例。但是,對于那些非吸收存款類的放貸機構,由于其不吸收公眾存款、沒有直接的系統性風險、不會動用央行或財政部的公共資源,因而所受監管非常寬松。然而次貸危機的爆發與其也有很大干系。因此,危機爆發后,美國立法機構決心將那些非傳統抵押貸款發起人納入到相應監管范圍中。在當前我們鼓勵建立小額貸款公司的背景下,美國上述做法值得我們借鑒,當務之急就是要加快出臺我國的《放貸人條例》。

4.完善相關法規、規章,強化信息披露,確保信息披露的充分性。導致此次次貸危機爆發的另外一個重要因素就是信息披露不充分。在發放各種新型貸款以及對抵押貸款實施證券化的過程中,產品的信息非常復雜,投資者如果得不到充分的信息披露則很可能作出錯誤的決策,從而遭受巨大損失。由此可見,信息披露在住房抵押貸款證券化中極其重要。我國雖然頒布了《資產支持證券信息披露規則》,但其只有區區十幾條內容,對披露的內容和程序均規定得不夠詳細。筆者建議將來立法時應當規定放貸人必須對貸款發放程序、審核標準、擔保形式、違約貸款處置程序、基礎資產池貸款等作充分、及時、完全的披露,故意欺騙借款人和投資者的行為應追究民事責任、行政責任甚至刑事責任。

5.盡快制定自然人破產法,為那些誠實卻無力還貸的借款人重新融入社會提供制度保障。美國次貸危機爆發后,隨著房價的暴跌和經濟的不景氣,很多購房者無力償還貸款,破產在所難免。美國有自然人破產制度,它能為這些無法還貸的借款人免除債務、獲得新生提供機會。目前我國法律沒有就自然人破產制度進行規定,此次次貸危機的爆發也啟示我們應盡快建立自然人破產制度,為那些誠實卻無力還貸的借款人重新融入社會提供制度保障。

6.縣域金融機構在縣域加大貸款投放力度,一定要在控制風險的前提下進行,實現資金在區域空間配置上的均衡。縣域金融發展、縣域資金流出或者如何吸引資金流入縣域等問題,一直是我國政府、金融實務界、理論界以及縣域非金融企業、縣域老百姓非常關注的一個問題。確實,只在縣域吸收資金而不發放貸款幾乎是涸澤而漁的做法,所以最近幾年中央政府連續提出縣域金融機構要把一定比例的資金用在資金來源地。縣域金融機構應在縣域內加大投放貸款的力度,但一定要在控制風險的前提下進行,實現資金在區域空間配置上的均衡,否則只會導致風險增加,最終影響金融穩定。

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