國土部“囤地不是法律概念”疑云

王新玲

“在囤地問題上，地方政府扮演著‘偷著樂的角色。地方政府很樂意‘地王出現。土地出讓金是地方財政收入的組成部分，土地價格賣得越高，地方政府從中收益越大。”

11月20日，國土資源部土地利用司司長廖永林對本刊記者強調，法律上沒有囤地概念，這些年來，國土部收回的閑置土地也遠不止媒體所報道的5例，但拒絕透露更為具體的相關信息。此前11月10日，國土部派出土地調研小組赴各地調查，一周后陸續返京，此間媒體有諸多關于“國土部兵分十路調查囤地”的報道，對此，廖永林回應說，他們調查的并非囤地，只是正在開發和建設中的土地，稍后會有具體內容向公眾發布。

對房地產業、金融業與媒體間早已吵翻天的“囤地”一詞，國土部的忌諱并非現在才有。早在2008年3月的“國土資源保護與合理利用”新聞發布會上，廖永林即向媒體公開表達過這一觀點，“打擊囤地囤房，從國土部來說，要依法行政。‘囤地不是一個嚴格的法律概念，但是關于閑置土地，法律有明確界定。”此話里，要“依法行政”，但法律上沒有“囤地”一說，所以他們要解決的不是囤地問題，而是“閑置土地”。

細究“囤地”和“閑置土地”的區別，似乎只在于對民眾情緒的激起或舒緩，相較于前者，“閑置土地”要顯得更平靜和理性些。但實際上，社會公眾或者媒體有無清晰地掌握這一概念，并不是多么核心的環節，更為實質的是誰在囤地，囤地多少，地方政府與開發商的關系，以及國土部在其中的角色。

“要在房地產業賺錢，囤地是金科玉律”

中國社科院金融研究所劉煜輝主任告訴本刊記者，每個企業在進入房地產行業前都會知道，要在這個行業賺錢，囤地是金科玉律。

2007年，中國建設銀行研究部發布《下半年經濟金融形勢分析與預測》的報告中指出，2001年至2007年5月，約有8.66億平方米土地被閑置。當年12月4日，北京師范大學金融研究中心的《中國房地產土地囤積及資金沉淀評估報告》顯示，到2007年底，全國開發商手中的閑置土地規模已經達到10億平方米。這些數字驗證了中國房地產研究會副會長顧云昌關于企業囤地由來已久的說法。

今年10月9日，克而瑞(中國)信息技術有限公司、中國房地產測評中心、上海易居房地產研究院聯合發布了今年的房地產企業銷售前十強，同時發布土地儲備榜單，其中，土地儲備前10名的房地產企業儲備之和為3.05億平方米，恒大地產和碧桂園名列前兩名，以兩家公司今年前三季度的銷售速度進行推算，兩家目前的土地儲備分別夠其銷售8.5年和13年。

不久前，潘石屹的驚人一語攪翻了輿論，他直指當前房地產企業手中的土地只有1/3用來建設，另2/3均用來囤地。而在囤地大軍中，潘石屹的土地儲備僅有300多畝，有專家指出，沒有地是他近幾年擴張較慢的原因。

囤地主力中，相較于民企，由于天然的原因，國企受指責更多。克而瑞公司等三方發布的報告中，土地儲備前10名中有中國海外發展、華潤置地和保利地產3家國企，但銷售前10名中，國企占6家，其中包括銷售前三名。戴德梁行華東區綜合住宅服務董事伍惠敏說，2007年A股市場排名前十的房企中有6家是民企，而今年則是國企“一統天下”。另有數字顯示，134家中央企業中，多于70％的企業涉足房地產，其中以地產為主業的有16家，輔業包含房地產的則達80多家。

劉煜輝告訴記者，在拿地上，體制外的干不過體制內的，通常來說，民企的融資成本是國企的三到四倍。我國最大的國企之一，招商集團董事長秦曉就曾公開表示過，民企根本干不過他們。

對此，全國政協委員、民建天津市委主委、在天津和平區人大分管財經工作的歐成中分析說，“國有企業在囤地，這是沒有懸念的。但他們的錢從哪里來，這是問題的關鍵。今年銀行放貸寬松了，打著拉動內需的旗號為自己謀利益的情況不少。但如果把錢用在買地上，國家就應該管起來。”

根據中國房地產測評中心主任龍勝平提供的數字，上半年大部分城市僅完成了全年約三成的土地供應計劃，預計第四季度政府會加大推地力度，地方頻出的場景仍將繼續上演。

“每塊土地背后都有一個故事，故事的主人公多和政府有關”

“閑置兩年要收回，5萬平方米我開發1000平方米，就不算閑置了吧?說我閑置三年，我挖個大坑不就可以了嗎?”……

中國房地產研究會副會長顧云昌告訴本刊記者，囤地問題很復雜，有政府的原因、企業的原因，也有拆遷的原因，其中的關系扯不清。但要囤地，首先要能拿到地。企業能否拿到地，關鍵看企業和政府的關系，和政府土地部門或權力部門關系好的，就能多拿一點地。“每塊土地后面都有一個故事，故事的主人公都和政府有關部門有關系。”

在囤地現象中，開發商與地方政府是公眾矛頭所指。其一指向地方政府賣地換錢，其二指向賣地過程中與房地產企業的諸種糾葛。

根據我國現行的土地管理制度，只有縣市一級地方政府可以賣地，中央、省廳和鄉鎮政府不可以。中國土地學會副理事長、國土資源報原社長劉允洲對本刊記者說，“賣地不是罪，用地是客觀需要，指責政府賣地毫無道理。土地當然只能由政府來賣。現在的土地收入和支出是兩條線，地方財政要花錢需要通過人大預算，不能亂花。”但同時他也指出，在國土資源管理方面，理論和實際相差甚遠，下面的做法很復雜。還是在幾年前，國土部每年收到10萬多起土地事件，違法主體都是政府，違法批地用地、用地性質改變等。

對于地方政府和房地產商，劉煜輝更指出，兩者是同向利益關系，一榮俱榮、一損俱損。現行稅收體制下，基層政府財權小事權大，但政府要做全能型政府，業績來源于大基建、大投資，同時要兼顧民生，如果不賣地，它的收入就不能支撐。賣地之余，再有意識地對土地進行調控，就能賣得更高些。于是，開發商拿地就不存在風險，政府會有意識地維護他們的利益，即使將來出現些問題，政府也會主動與開發商協商解決。“2007年、2008年地價大幅下降時，政府或者調高容積率，或者把土地暫時收回再拍賣一次，這種情況那時候很多。” “要想根治囤地問題，需要從中央和地方行政權力分配架構、稅收架構上進行調整，否則只是治標而不能治本。”

“在囤地問題上，地方政府扮演著‘偷著樂的角色。中央政府應該對此出手調控了。地方政府很樂意‘地王出現，土地出讓金是地方財政收入的組成部分，土地價格賣的越高，地方政府從中收益越大。”歐成中如此總結兩者關系。

“兩年不開工，無償收回”何時走出尷尬

11月12日，國土部發布了限制、禁止用地項目的增補目錄，首次給出商品住宅用地的宗地出讓面積的上限，即：小城市(鎮)7公頃，中等城市14公頃，大城市20公頃。業內人士稱其為“限大令”，此舉意在扼制囤地狀況，但和其它政策一樣，有很多可以通融和處理的技巧。加上此前國土部就此發布的政策為數不少，力度也不小，參考此前的執行力度，“限大令”的執行前景也并不樂觀。

關于國土部的閑置土地政策，最飽為詬病的即是“一年不開工，征收土地閑置費，兩年不開工，無償收回”，因為這一看似鏗鏘有力的手段，執行效果卻是出奇和公認的不好，前不久有媒體記者調查出近十幾年國土部遵此政策收回的土地總共不足5例，雖然國土部土地利用司對此并不認可，但潘石屹多次公開表示國土部的收回是“只說不做”，再加上盈科工體4號地三年僅挖了一個大坑的囤地事件被惡炒，都說明了這一問題的嚴重性。有業內資深人士告訴記者，因為大多開發商和地方政府關系比較好，真正收回的很少，少數被收回的，也是因為開發商拿到地卻沒有錢蓋，或者選的位置很不好，蓋好也難賣，因為大多數城市都沒有規定要多長時間內建完，有很多空子可以鉆。

早在1995年1月1日施行的《城市房地產管理法》規定中即有，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20％以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。1999年4月28日，國土部公布施行《國土資源部閑置土地處置辦法》，再次重申了這一規定。2009年39號令更要求，房地產商需付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領取國有建設用地使用權證書。但由于地方政府的緣故，所謂的全款地價在實際中是可以協商的。“土地管理政策的理論和執行相差甚遠，地方政府在下面的做法很復雜，幾年前，國土部每年都有10多萬起土地違法案件，違法的主體都是地方政府。”

如此多的政策，如此詳細地安排，卻管不住囤地問題。如果地方政府和開發商達成了利益同向，國土部又在其中扮演著什么角色?

在這個問題上，劉煜輝告訴記者，國土部只是國務院一個職能管理部門，地方國土部門接受國土部的業務指導，但同時受地方政府的行政管理，他們的升遷更多由地方政府決定而不是國土部，在這種狀況下，國土部就處于很尷尬的境地。對此，劉允洲介紹說，國土系統里，省廳級的任命，地方政府要征求國土部的意見并備案，罷免也是如此，國土部對地方政府有制約，但是制約作用不大，省級以下就是垂直管理的，相對來說制約就比較多。

為什么制定了那么多政策，卻總也解決不了問題，是國土部被質問了若干年還將繼續被問下去的問題，僅一句“囤地不是法律概念”遠遠不能讓公眾信服。如何讓此次全國性的調研真正推動問題的解決，如何讓“限大令”真能對土地管理起到限制作用，是國土部的當務之急。