農民地權訴求的表達結構

內容提要 不同地權制度方案截然對立,卻都宣稱維護了農民地權,且都有相應的經驗材料作為支持。因為具體經驗材料在農民地權訴求的整體表達結構中位置不同。在農民地權訴求的表達結構中,擴大地權方面存在城郊農民與大田農民的對立,穩定地權方面存在上訪農民與普通農民的對立,套現地權方面存在強勢群體與弱勢群體的對立。只有深刻把握農民地權訴求的表達結構,才能真正把握農民的地權訴求。

關鍵詞 地權訴求 表達結構 擴大地權 穩定地權 套現地權

〔中圖分類號〕C91282 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)05-0150-07

沒有調查就沒有發言權,沒有正確的調查也沒有發言權。

——毛澤東

土地問題是當前農村的重要問題之一,也是社會熱點問題之一。許多學者從不同角度提出了當前地權制度安排中存在的問題,并提出了相應的地權制度設計方案。這些方案具體看來各不相同,但都宣稱維護農民的地權,都宣稱呼應了的是農民的權利訴求,而且都有相應的經驗材料作為支持。為什么會出現這種情況?我們只有掌握了農民地權訴求的表達結構,才能真正把握農民的地權訴求,也因此才能作出審慎的制度安排。

一、擴大地權:城郊農民Vs大田農民

現有的集體所有、家庭承包經營的農村土地制度,形成于1980年代。這種制度在憲法規定的農村土地集體所有制的框架下,賦予了農民承包經營的權利,這也是1980年代以來農村經濟發展的制度基礎。

很多學者(厲以寧,2008;秦暉,2008;黨國英,2008)認為,在現有的集體所有、家庭承包經營制度下,農戶對土地的權利不夠完整,農民所獲得的只是法律規定的有限權利。更為重要的是,在目前的政治—經濟制度下,農民已經獲得的權利,也即其有限的承包經營權,也難以得到有效的保障。在這些學者看來,集體所有制是模糊的,“集體屬于誰”的問題從來就不明確,這導致了農民的地權經常遭到侵害。其中最關鍵的問題是,基層政府對農村土地享有過于廣泛的權力,這種權力又沒有受到法律和政治的嚴格約束。法律規定農民無權改變其承包經營的土地和宅基地的用途,但地方政府卻可以隨意地使用土地征用權,對此,農戶缺乏“討價還價”的權利。地方政府借助這種權力,在土地征用中與開發商勾結,肆意侵害農民的土地權利。在這種格局下,幾乎所有的學者都認為必須擴大農民地權。

這些學者傾向于認為,土地私有化是較好的出路。他們認為,在現有土地制度下,農民只是國家的雇農,他們不擁有土地所有權,不是土地真正的主人。農民只有真正擁有土地產權后,才會更加珍惜、利用和創造性地開發土地,高效地、可持續地使用土地。他們認為,土地的公有現狀,導致了農地征用引發的補償和安置問題,地方政府和開發商均分了改變土地利用方式帶來的增值,又使農民和農村集體經濟組織處于不公平的地位。這些問題都是因土地公有制帶來的土地產權主體地位的模糊不清所造成的。憲法規定,農村土地為集體所有。這一產權界定現在已呈虛置狀態,因為集體的經濟活動基本上均已停止,作為各該組織的成員只是人身的簡單集合而非法人,不能履行所有權職能。一旦農民擁有土地完全產權,則會完全改變這種狀態,農民可獲得自主談判地位,使各級政府機構、官員和強勢集團無處下手,不能因為土地所有權的虛無狀態而欺凌農民。不過,土地私有化在憲法上是個禁區,因此在政策上只能不斷延長土地承包經營期限,允許農戶的承包經營權在一定范圍內流轉。

另一些學者(溫鐵軍,2008;李昌平,2008;潘維,2009;賀雪峰,2009)認為,農民的地權和利益之所以常常被強勢的地方政府和開發商侵害,原因恰恰不是集體所有制導致的產權模糊,而是集體所有制已經被模糊后,侵害者才有了可趁之機。地方政府的官員巧妙地用“土地承包長期不變”的“永佃制”替代了土地集體所有制度,分化了農民,才比較容易地征到土地。在真正的土地集體所有制下,政府廉價、簡便、甚至暴力的征用土地很難辦到,因為政府征地的談判對手不是幾個承包農戶,而是全體村民。土地私有化則可能加劇農民的弱勢地位,進一步削弱農民在資本面前的談判能力,導致“資本下鄉”,甚至導致“耕者無田”局面的出現,從而削弱中國現代化的農村穩定基礎。當然,這些學者并不反對擴大農民的地權,但他們認為,考察農民地權是否擴大,必須抓住兩個核心:一是農民分享的地租(特別是非農用地租)是不是增加了,二是農民占有土地資本化收益是不是增加了。農民占有更多地租增值和土地資本化收益,就獲得了發展的動力和主動權(李昌平,2009)。因此,擴大農民地權的關鍵在于擴大農民對地租和土地資本化收益的分享。

從實踐來看,反對私有化的觀點有著更為現實的意義。但兩方面的學者都在經驗上陷入了一個誤區,即以城郊農民想象全中國的農民,以城郊土地為經驗基礎來擴大農民地權。然而,城郊土地雖然有“擴大地權”的廣大空間,但數量很少,涉及的人數也很少,并非全國農村的情況。城市化進程加速的最近20年,流轉為非農的農地總共才5%,涉及的農民也才5%,主要是城郊農民(另外有少量庫區移民)。而且,當前我國農地的非農轉化已經接近極限,政府已經劃出了18億畝耕地的紅線,城郊土地的征用空間已經很小。憑什么依據5%的城郊土地為經驗基礎來設計全國農村的土地制度?憑什么以城郊農民的地權訴求來想象全中國農民的地權訴求?

在過去的二十多年,我國確實存在農地征用價格“不公道”的問題,價格不公道的問題有兩大因素(潘維,2009)。其一,為控制工程腐敗,國家基礎設施建設的征地補償標準有剛性,缺乏因地制宜與時俱進的彈性。增加彈性的問題比想象的要困難,但也正在解決之中。比如近十年里,水庫移民的實際補償已經上升了不止十倍。其二,開發商、地方政府官員、黑社會勾結,強征農地,又不保障失地農民的生活。結果,村干部被強勢力量收買而傷害鄉親們的利益。除個別的價格不公道之外,大多數情形下,被征用的5%的土地不是農民變窮的原因,而是郊區農民變富的原因。真實的情況是,城郊農民們普遍盼望耕地盡早被“征用”,并為此早作準備,加蓋違章房屋。城郊農民已經在城市化進程過程中得到了過多的好處,而人們還在不斷地思考如何維護其權利,他們的訴求被過分擴大了。

當著眼于城郊農民利益訴求的表達鋪天蓋地時,大田農民的地權利益訴求幾乎沒有引起人們的關注。對于占95%的大田農民來說,土地只是他們維持溫飽的基本社會保障,指望他們通過既有擴大地權的方式來實現小康生活,沒有任何可能,無論是土地私有化,還是提高級差地租。幾乎很少有人理解大田農民的訴求,他們有“擴大地權”的訴求嗎?他們的地權訴求到底是怎樣的?其實,在農業型地區,大田農民的地權訴求很少有人讀懂。他們需要的不是現代意義上“清晰”的產權,而是與地權利益密切相關的各種制度的完善。這些制度歸結到一點,就是農村土地集體所有制的完善。

在實踐中,各種對農村集體利益的侵犯,由于缺乏有效的維護途徑,導致集體利益受損,集體利益受損常常導致農民利益受到巨大損失,農民敢怒不敢言,村民委員會也因為缺乏合法有效的維權方式而無能為力。如個別村民對農田水利設施等集體財產的破壞,常常給農民造成巨大損失,但農民和村委會都缺乏有效制止措施。同時,農村集體或村民委員會依照村民自治程序形成的合法決議,卻常常因個別村民的阻撓或抵制而無法實施,使得村民自治陷入“決而不行”的境地。比如,在抗旱過程中,村集體根據村民自治程序形成的關于抗旱籌資酬勞的合法決議,卻因個別素質低下村民的因素而無法付諸實施,從而導致農田減產,村集體內農民利益普遍受到嚴重損害。

在兩湖平原農村,由于土地集體所有制及集體組織的松弛,導致各種水利設施難以與千家萬戶的小農對接,這種情形下,農民通過打機井灌溉。在水資源豐富的兩湖平原,機井灌溉簡直讓人匪夷所思(羅興佐,2006)。更糟糕的是,它帶來了打井的惡性競爭,井越打越深,成本越來越高,淺井越來越快地遭到淘汰。由于缺乏規劃,機井不僅低效,水源難有保障,而且切割了原有的水利系統,甚至破壞生態平衡。即便不算惡性競爭和生態破壞導致的成本攀升,僅打井和相關設施導致的灌溉成本,已經是通過村莊集體合作灌溉成本的十倍以上了。

土地集體所有制的松弛,直接導致大田農民的實質利益遭到極大的傷害。然而,我們在公共話語中談及擴大農民地權時,幾乎沒有人談及95%的大田農民的真正訴求,而總是只談及5%的“征地”問題。這不能不說,在現有擴大農民地權的表達是存在偏頗的。

其實,在主流話語的支配下,農民也未必能認識到自己的利益之所在。當我們去問農民,政府要賦予你們更長期更穩定的承包權,或者干脆說,土地私有化,以后土地所有權就屬于你們農戶的,你是否贊同、是否支持?在農民的感覺中,你給我權利,我當然愿意了!也許,他們并沒有立刻意識到問題的另外一方面,更長期更穩定的承包權,或者私有產權,可能意味著村集體合作的水利灌溉體系無法再正常運作。因此,如果學者發現了這兩者之間的關系后,問農民:給你土地私有產權,但灌溉問題以后自己打井解決,大型水利設施無法繼續工作,你接受這樣的制度安排嗎?我相信,這樣的擴大地權,農民是不會要的。

二、穩定地權:上訪農民Vs普通農民

各種對農民上訪的研究表明,關于土地問題的上訪一直較多,其中涉及到土地調整的占有很大的比例。很多上訪農民反映,村干部不遵守法律,不尊重法律賦予他們的穩定的承包權,強行在全村范圍內調整土地。記者和學者將這一問題表達為“農民承包的耕地、林地權益被侵犯”,進而很容易找到這種侵犯的原因:村集體和國家對農戶承包經營的土地享有缺乏明確界定的權利,村集體與農戶的權利義務關系缺乏嚴格而清晰的界定,因此村干部常常可能構成對承包經營權的侵犯。因此,一些學者激進地主張土地私有化,但這在憲法上是一條走不通的路。于是現實中就變成了強調農地承包經營權是一種物權化的權利,強調農地承包權的穩定,反對土地調整;且不斷延長這種權利的存續時間,從15年到30年,很多學者想進一步將其延長到70年。

1980年代以來,中央一直強調農地承包關系的穩定,反對村莊進行農地調整,尤其反對全面的大調整和經常性調整。第一輪承包階段,國家解決新增人口的農地問題的主要政策是“大穩定、小調整”;第二輪承包以后,國家政策和法律規定“增人不增地、減人不減地”。不過,根據人口變化調整土地一直是很多地方農村的現實。稅費改革后,農村形勢發生了很大變化,種田已有可觀的收益,這導致了許多農地權屬糾紛。在這種情況下,一方面農民爭著要地,另一方面國家政策和法律又“賦予農民長期而有保障的農地使用權”,鄉村干部如果進行土地調整,利益受損的農民很可能上訪“維權”。正是在這種狀況下,主流的認識認為,鄉村干部是侵犯農民土地權益的源頭,因此所有的制度設置和實踐都極力防范鄉村干部,降低他們的權力,削弱鄉村集體。

顯然,土地調整有害農民地權、鄉村干部侵害農民利益的判斷,建立在上訪農民的地權訴求的表達基礎之上。而在上訪農民的背后,是數量有上訪農民百倍千倍之多的普通農民。我們了解他們的地權訴求嗎?主流話語的何種表達反映了他們的地權訴求?土地調整與農民地權訴求的表達結構中,有他們的位置嗎?

我們在很多地方村莊調研,如湖南新邵縣,前些年土地調整都比較普遍。土地調整中幾乎沒有村民反對,即使偶爾有反對的,那也沒用,因為農民說“分地時以小組為單位寫有協議,三年一調,五年一調。”問題是國家規定土地承包三十年不變,也是白紙黑字,國家法律難道不大于村民的協議?一個小組長說:“國家在81年分地時就說多少年不變,我們還不是一直在變!我們組里的協議,就相當于法律,與國家的法律是一樣的,‘國有國法,組有組規。”問題不在于村民的權益應該受國家政策和法律的保護,還是村民應該遵守自己或父輩過去簽定的同意土地調整的協議,而在于新邵的農村土地調整一直在進行中。新邵縣的一個村委會主任說:“我們已經有個規矩,就好調了,沒有什么矛盾。我們也知道國家政策,但土地是集體的,田多了少了就必須變。也有村民說,國家不讓變,他可以說,但不能反對我們調,我們還是要以多數人的意見為準,其實這些人也認同調田的道理。政策是死的,人是活的。”調田過程中有一些小爭議,但并沒有村民援引國家法律來對抗全組的調田決定。

河南汝南縣宋莊村實行“一年一揭退,五年一大動”,村民俗話稱為“對樹揭皮”、“長蟲蛻皮”,意思是說,人不在了,就必須“揭皮”、“蛻皮”,騰出地來。村民們說:“‘三十年不變,意思是說人在地在,承包制保持不變。該動地該添地還得辦。人死了,他不吃飯了,還占地是占大家的便宜;人有了,他就要吃飯,就該給他分地,你不給他地,他不餓死了?”村干部說:“沒有人敢不退地。別人等著接地,你拿住別人的飯碗不放?你不退,群眾不依。”汝南農民這種“餓死人”的擔憂,反映出村莊中存在強大的地方性共識,這會對少數既得利益者借國家政策來維護個人利益形成強大壓力。我問村民是否知道有三十年不動地的情形,他們說:“聽說過,那是村莊里家族勢力大,欺負弱小家族的結果。”

其實,那些為土地調整而上訪的人,大多不受歡迎,村民常常稱呼他們“神經質”,這些人根據村莊倫理和地方性規范往往處于弱勢地位,他們想借助法律和政策的力量來謀取利益。在土地承包實踐中,他們往往借國家法律來維護自己利益,而不顧忌村莊內部的地方性規范和道義壓力。在汝南縣宋莊村馮西組,2005年調地時,一位民辦教師剛剛轉為公辦教師,按照村莊調整土地的規則,承包地應當退出來,但他堅持不退,事情鬧到了鄉政府,鄉政府支持這位教師。

起初村民們對這位教師非常惱火,背地里罵他“做人不講道德,還為人師表呢”,但罵歸罵,大家也拿他沒有辦法。宋莊村支書說:

“好在其他村民并沒有學他”,“這樣的人有一兩個還沒事,有十個八個就不好弄了。那樣,我這個書記也沒法當了。”因此馮西組直到現在還可以堅持土地調整。新邵縣小溪村五組組長就曾為這“十個八個”煩透了。按照小組的規則,2006年應該進行大調整了,但有兩戶不愿出地,理由是五年前調地時村里有一戶沒有出地。而五年前不出地的農戶被村民稱為“神經病”,他從2002年起就抱著法律不放,還去省里上訪過。因此,鎮里都不敢惹他,小組長找他他更是不理睬。

其實,在農村社會中,土地調整往往是絕大多數農民的地權訴求。大多數鄉村干部和農民認為,農地的分配必須適應家庭人口的變化。人口變化所帶來的壓力也確實是全國農村土地不斷調整的重要原因。在皖北李圩村調查時,我發現土地承包不均等會導致農民收入差別懸殊,土地承包分配的不均始終是村民們向我反映最多的問題。李圩村1980年分地,1988年曾有過一次大調整,此后一直沒有調地,這導致了很大的不平衡。比如,一位村民夫妻二人和三個未成年的兒子(沒有女兒)在1988年分到了五份(10畝)土地,但現在全家老小已增加到14口人,而且家里的長孫過幾年就要進入婚齡了,他們盼著村里重新調整土地,但這似乎不可能。而另一個家庭有一個兒子兩個女兒,在1988年同樣分到了五份(10畝)土地。兩個女兒出嫁后,惟一的兒子和父母現在擁有面積很大的10畝土地,按照國家政策和法律,他們將在未來二十年繼續耕種這些土地。

1980年代至今,幾乎所有依靠務農生活的家庭,都必須面對因人口變化帶來的土地壓力。也許正是在這種壓力下,全國各地農村都曾調整土地,以便適應家庭人口的變動,而不顧中央政策和法律的反對和禁止。許多村莊定期重新劃分耕地,時間周期短的一兩年調整一次,長的每隔五六年調整一次。這種土地調整是為了應付生死嫁娶所帶來的家庭人口的變化。土地調整的目的在于使土地承包人均平等。針對這種情況,一些地方的政府在宣傳政策和法律時,一直要求干部群眾擺脫“增人就得增地、減人就要減地”的“誤區”,他們反復澄清兩個方面的“認識問題”。一是土地承包的主體是家庭而不是個人承包,人口變動就不能作為土地重新分配的理由;二是土地的供應制并不存在。要求調整土地的力量如此強大,以至于在取消農業稅之前,基層政府不得不屈從于農民的地權訴求。因為如果農民的這種地權訴求得不到滿足,他們就可能借此不交稅費,他們會說:“家里有人無地,連吃的也沒有,還交什么稅?不把土地問題解決,不要找我收稅。”為了確保土地調整中的“穩定”,很多縣鄉政府甚至會以文件的形式統一規定相關具體事宜,要求縣鄉各個部門與村莊合作。

由此可見,其實土地調整是大多數農民的地權訴求,當然這種訴求與民間的生存倫理,與集體化實踐密切相關,也與地方性共識相關(陳柏峰,2008)。而那些為了土地而上訪的村民則是“鄉村敗類”,類似于費孝通所講述的因通奸被打,反而去縣長那里告狀的奸夫,他在鄉間是敗類,現代的法律卻要保護他。顯然,保護上訪農民地權的現代法律,只是聽信了鄉村敗類的一面之詞。在傳統社會,當一個“鄉間敗類”以法律為“武器”尋求自己的利益時,盡管國家法律可能支持他,但鄉村極有可能譴責、排斥、懲罰他。但是今天村莊已經喪失了懲罰能力,當“鄉村敗類”不斷出現時,村民也就逐漸習慣并不加譴責。這樣,“鄉間敗類”的行為就在現代法律制度上具有合法性,然而,這樣的法律制度卻是不民主的,因為他忽視了絕大多數農民的地權訴求。

三、變現地權:強勢群體Vs弱勢群體

從理論上講,權利包括占有、使用、收益、轉讓等方面的權能。農民對土地享有權利,在最終意義上當然可以通過轉讓來“變現”地權利益,這是自由主義權利理論的當然之意。在這種權利理論下,不能轉讓的所有權不是完整的所有權,更不用說,如果地權不能轉讓,這種地權當然是不完整的地權。受這種理論的支配,農地承包經營權經歷了債權到物權的轉換,這也是土地調整非法的理論依據。

在國家對農地承包經營權實行物權保護的基礎上,耕地承包三十年不變,法律規定三十年之內實行“增人不增地,減人不減地”原則,對今后可能出現的人地矛盾,立法者設想通過土地流轉途徑解決,不再用行政手段調整承包地。物權化的農地承包權,將來可能被延長到七十年,甚至最終就變成了“永佃權”。這種制度設計的出發點是維護農民的利益,然而,只要我們關注地權利益的變現(土地流轉),就可以知道,這種制度到底維護了哪種農民的利益。如果農民的地權可以變現,誰來充當買家?無非兩種,一是本村留下來的土地不足的農戶(極個別地方存在的跨縣甚至跨省的移民),二是外來的商業資本。這里的變現,不包括外出務工經商,在城市沒有穩定就業的農民工,短期流轉土地的行為。因為這種情形一般是臨時將土地流轉給鄰里親友,并不考慮收益,甚至沒有租金,更多考慮外出務工經商不可持續時回村種田的可能。

取消農業稅后,從事農產品生產的農業變得有利可圖。這種情況下,農村普遍出現了爭地糾紛,很多外出務工經商的農民回村爭地。他們的要求是合理的,因為他們也是村集體的一員,他們也要依靠土地來作為社會保障,有權從集體土地中獲得經濟收益。問題是農村土地并不因為外出務工經商農民回來爭地,而產出更多。外出村民回來爭地,并不是真正種地。他們在農業稅較高而糧價較低、種地無利可圖時,拋棄土地到城市務工經商。現在土地有利可圖,他們回來爭地,然后以一定價錢“流轉”給在村種地的農民。也就是說,農村其實有兩種農民,一種是真正指望通過土地來解決溫飽,真正從事農業生產的農民,他們難以從農業中轉移出去,依靠土地解決溫飽問題;一種是可以從農村中轉移出去,在城市務工經商來獲得收入的農民,他們并不指望土地帶來很多收益,而是有一點算一點,他們可以通過向真正種地的農民轉租、轉包來變現地權。

這樣,這些農民地權的變現,等于是讓那些可以向城市轉移的農戶高價將土地轉賣給留守村莊的弱勢農戶,而村莊里的農戶本來是可以通過調整免費獲得土地的。我們知道,可以進城的農民,一般是農村中能力比較強,關系比較多,經濟條件比較好的農民,他們是村中的強勢群體,地權變現對他們有利,而且變現的收益都進到了本來已很富裕的城市。而那些能力弱、關系少、經濟條件差的農民,卻不得不花錢來買地。這樣實際上造成了由留在農村的弱勢農戶花一筆錢來助強勢農戶到城市安居,從而導致了農村人財物的進一步外流,農民中的弱勢群體在不斷流血的過程中,又被進城的農民砍了一刀,從而使農村的情形更加糟糕。

問題還不只是那些要進入城市的農民回來要地,更多的是那些早已不是農民的市民也回村要地。我有一個朋友,在武漢市一家事業單位上班,他們剛出生的兒子也在老家分了地,說將來要在老家建別墅。雖然《農村土地承包法》二十六條第三款規定,“承包期內,承包方全家遷入設區的市,并轉為非農業戶口的,應當將承包的耕地和草地交回發包方。”但是,現實中更常見的情況是,承包方的家庭成員中只有一兩個而不是全部“遷入設區的市,并轉為非農業戶口”。貴州在全國最早確立了“增人不增地,減人不減地”的原則,貴州的土地承包期從1994年1月1日起算,耕地延長50年,非耕地延長60年。現在貴州許多有能力的人,雖然已經在城市工作,戶口也已遷出村莊,但仍然在村莊中擁有承包土地,他們將土地租給那些沒有能力外出工作的村莊內的村民,從而變現地權利益。

這最終就使得那些能力弱的村民,成了有能力進城農民的“佃戶”。“佃戶”的生成不但有違公平,而且使村莊的公共性處于崩潰的邊緣。進城村民的生產生活已與村莊沒有關系,即使他們收取土地租金,也只占其總收入的很小部分,正因此,他們就不會關心自己在村莊土地的使用狀況,而是“有一點算一點”。雖然這些不在村的村民擁有村莊中的土地,卻沒有積極性為村莊公共工程建設提供人財物的支持,這最終導致了村莊公共品供給的嚴重不足,從而給真正在村莊耕作的農民帶來極大的經濟損害。由于大量這種占有土地而不在村村民的存在,原本作為倫理性和功能性一體的村莊開始瓦解,村莊逐漸變得雞零狗碎,不但作為功能共同體的村莊的利益遭到嚴重破壞,而且這種破壞會迅速上升到社會、文化、心理等各個方面,最終導致村莊無法作為農民最后的生存希望和家園。因為土地制度的僵化,而使作為長期維系秩序的基礎和治理的社會基礎的村莊受到了嚴重損害。

如果不計較農民內部的強勢群體和弱勢群體的差別,農民還可以向商業資本轉讓土地來變現地權。商業資本高價購買土地不會用于傳統農業,因為資本經營的效率并不比小農家庭強,這樣就無法賺錢。資本下鄉一般會集中在高效農業,集中在經濟作物的種植上。若大量商業資本投資于此,就會擠占過去由農戶占有的經濟作物和高效農業上的收益,這些高效農業也可能會因供過于求而全線破產。當然,商業資本也可以通過規模化經營來獲取利益。關鍵的問題是,中國只有18億畝耕地,如果讓農業資本家經營,規定按人均100畝計算,則不到2000萬農業資本家就可以滿足全國耕地的農作需求,那剩下8億多農民以什么為出路呢?成為農場工人——新的佃農?

有人說,要相信農民的智慧,他們會根據家庭情況作出理性的選擇,找到利益最大化的出路。若果真如此,那么印度、東南亞、拉美發展中國家的大批無地流民又是從哪里來的呢?若果真如此,歷史上又怎么會有那么多的土地兼并呢?一個農戶轉讓土地,不是在這個農戶的上升期發生的,而往往發生于這個農戶遇到無法克服的困難的時候。因此,地權的集中幾乎總是要以部分農戶跌入貧困的泥潭為代價,與農民的破產、流亡聯系在一起的,地權變現對于貧苦農民是失去生產資料的悲慘記錄,他們因為急用錢銀,不得不變賣土地,因為生活所迫不得不變現地權。一戶5口之家的農民變現10畝土地20年的承包權,價錢高達10萬。農民種地10畝一年的收入不會超過5000元,還不算勞動力投入。因此,理性的做法就是出讓土地,這樣全家人不干活就可以獲得收入。但他們不知道,10萬元現金維持不了一家人20年的生活。農民的“理性”怎么敵得過資本的理性?正如股民的理性怎么敵得過華爾街的理性?正如股市有能力套牢“理性”的城市人,今日之資本也有能力誘使農民“自由自愿”的變賣土地、變現地權,迫使他們過上“自由”的生活。

這樣一來,當土地流轉等變現地權的措施被表達為維護農民地權和利益時,其實,它可能維護的是農民中的強勢群體的利益,傷害的是農民中弱勢群體的利益;也可能維護的是強勢的資本的利益,傷害的是弱勢的農民的利益。在相應的地權訴求表達結構中,農民中弱勢群體的利益,或者農民的真正利益是缺位的。因此,當我們認為自己是在替農民說話時,我們要明白我們是真的在為農民說話嗎?為那一部分農民說話?我們是在為真正需要我們說話的農民說話嗎?若不是這樣,我們所表達的地權訴求背后到底是何種訴求呢?

四、農民地權:訴求表達與實踐

從上述分析來看,當前擴大地權、穩定地權、變現地權等多方面的表達都處在一個復雜的結構中。造成這一現狀的原因很復雜,至少包括以下幾個方面:

第一,當前我國農民已經發生了分化,不再是鐵板一塊的,因此不同的農民有不同的地權需求,有不同的利益訴求表達。有的農民舉家外出務工經商,或因子女在城市工作離開農村而到城市生活,他們在城市有了穩定的就業和收入,已經融入城市生活。他們并不需要依靠農地來維持生活或換取進城準備金,他們對地權利益可能不在乎,也可能抱著有一點算一點的態度。在債權化的農地承包經營權制度下,這些人理應放棄地權,而不是成為“在城地主”。另一些農戶也舉家外出務工經商,已小有資本,在城市也有了臨時性的就業,但經濟條件仍然較差,希望在城市購買住房或投資小本生意,地權利益可能幫助其在城市立足。不過,他們完全變現地權,將可能喪失在農村的最后保障,因此存在較大的風險。有的農戶只是暫時外出務工經商,因不方便耕種土地,他們會臨時將土地流轉給鄰里親友,這種流轉并不考慮收益的多少,他們考慮的是能夠順暢地流動于城鄉之間。地權對他們而言是一種底線社會保障,而不是可以變現的財產。更多的農戶從事小規模的家庭耕作,他們的承包耕地太少,而希望多租種一些耕地,以達到適度規模經營。他們中有一些人可能可以免費或低價從其他村民那里獲得土地;另一些人卻不一定有足夠的關系和資金去接受其它農戶期望變現的地權,他們期望能夠不花成本地從村集體得到更多的土地。

第二,農民的訴求表達,沒有真正被學者和媒體理解,部分農民群體的訴求可能被當作所有農民的訴求,甚至一些社會利益群體的利益表達被包裝成農民訴求而出現在公共話語中。個別農民資本家期望能夠從事大規模農業經營,比如通過租種上百畝乃至數千畝耕地從事糧食等大宗農產品生產,或者從事經濟農業生產,比如種植中藥材、水果、蔬菜、苗木、花卉等,以獲取高額收益。他們期望獲得更多的土地,他們的期望被一些媒體無意或者故意表達為所有農民的地權訴求,以期望立法者和政府作出對他們有利的決策。更加糟糕的是,甚至一些商業資本也躍躍欲試,想通過影響混淆視聽,將他們對城郊村或風景名勝地區的地權訴求,包裝成所有農民的地權訴求,從而影響地權決策,然后在合法的外衣下實現資本利益。資本的利益訴求必定不會停留在當前合法的范疇之內,他們期望通過改變立法來達到一切可以謀取利益的地方。我們對此不能不有所防范。理解地權訴求的表達結構,是戳穿資本打著農民旗號訴求地權的第一步。

第三,并不是所有的農民理解自己的根本利益之所在,或者即使理解也難以在現代話語系統中有效表達自己的地權利益訴求。當學者在調研中,或者媒體在采訪中問農民“你是否希望擴大地權”,農民當然說“希望”。農民表達這一訴求的背后經驗可能是,不希望政府過多干涉農民的種植結構,或者是承包土地可以對政府提出水利供給要求;而學者和媒體卻可能將其表達為農民希望土地得以私有化。同樣是“擴大地權”,農民與學者、媒體所表達的意涵完全不同。當然,有些農民可能真的期望土地得到私有化,但他們沒有真正認識到私有化的后果(如在水利供給方面的后果)。同樣,農民希望能夠有更順暢的土地流轉渠道,背后的經驗是,外出打工,需要將承包地轉租,但由于承包地高度分散,全部轉租很麻煩。學者和媒體可能理解為農民喜愛“公司+農戶”或“股份合作制”,認為這可以保障地權轉讓權能的實現。

正因此,面對農民地權問題,尤其是保持在地權制度安排中的審慎,就不但要聽取農民的地權訴求,還要把握農民地權訴求的表達結構,這樣才能真正把握農民的地權訴求。從目前的情況綜合來看,從整體上而言,完善土地集體所有制最能保護大多數農民的最根本利益。

第一,土地集體所有制,構成對可能侵犯農民利益的有效制衡。農地屬村民集體所有,而不是國有,國家征用農地就必須給予

農民適當的經濟補償,并擔負起為失地農民安排未來生活的道義責任;土地集體所有而非私有,構成抵抗資本剝奪農民的屏障(潘維,2009)。權利不可能停留在文本上,而需要實現的手段。較之個體農戶,集體是有組織的,不容易被資本各個擊破。否則,資本購買了水系中的關鍵地塊就可能逼迫其它農民就范。

主流的觀點認為,土地集體所有制是一種公有制,因產權不明晰、權利主體缺乏而使得權利的維護困難重重。這是一種誤解。在計劃經濟條件下,土地集體所有制是公有制的組成部分。通過“三級所有,隊為基礎”,通過生產的指令性計劃,集體所有的土地被納入到全國生產計劃中。但是在市場經濟的條件下,土地集體所有制是一種私有制。集體成員共同行使占有、使用、收益、轉讓等權能,對集體外的任何成員有排斥作用。與一般私有制不同的地方在于,它是一種有組織的私有制。土地集體所有制的具體形式多樣:一是共同共有,共同使用,如公共池塘、墓地、祠堂、風水林木等,全體村民共同占有、共同使用、民主管理、專人負責;二是共同共有、按份承包,如耕地、山林、自留地等,農戶家庭承包、經營收益,過去需要向政府上繳農業稅,向集體上繳共同生產費用于公共服務,現在已經取消;三是共同共有、特定農戶承包,如荒山、荒坡等,由特定農戶承包、經營收益,需要向集體繳納承包費;四是共同共有、農戶占有使用,如宅基地。這些形式都表明集體土地所有制的權利界限是非常明確的,產權是清晰的,主體并不缺乏。

現實中,基層政府和資本侵害農民地權,不是因為地權的產權不明晰,而是因為地方政府沒有依法行政,與資本勾結起來,侵犯農民的私有產權。村干部侵占農民土地補償款,不是因為土地產權模糊,是因為村莊沒有落實民主管理,法律沒有得到遵守。這不是地權制度設計的問題,而是其它措施的問題。試想想,城市的私有房產毫無爭議地屬于私有產權,倘若基層政府不遵守法律,勾結資本和黑社會,私有產權能頂用嗎?面對農民地權容易遭到侵害的現實,農民地權利益的可能保護者有三:政府、法律和集體。政府常常侵害農民地權,因而是靠不住的;法律常常為有產者利用(立法直接傾向有產者,司法更是需要財產作為后盾),同樣是靠不住的;只有加強農民集體力量,完善集體所有制,加強農民組織,完善組織內部的民主管理,這樣,抵制對地權的侵害才有現實可能。

第二,土地集體所有是保障農村中弱勢群體利益的有效手段和保障。集體所有是地權平均分配的基礎。“統分結合,雙層經營”,是中國農村土地集體所有制的特色。農地私有,發包耕地和分配房基地就失去了主體,失去了法律依據,分配正義也就失去了保障。廢除了集體,弱勢群體的利益保障就缺乏廣泛的制度性渠道。

與激進的土地改革建議相比,現行土地制度是一個穩健的制度安排。當前削弱集體的土地承包權物權化制度導致了階層分化,但目前不會導致嚴重的社會后果。而將來是否會導致嚴重的社會后果,這取決于中國宏觀經濟的發展。目前渴望更加平等的地權的農民普遍預期,第二輪承包的30年期限屆滿后,土地占有格局會得到調整。一旦土地私有化或變相私有化,政府和村莊將在過長的時間內缺乏對土地占有狀況的足夠調控能力。這關系著黨能否真正帶領不同階層的農民走向“共同富裕”(陳柏峰,2009)。因此,當前應當堅守現有穩健的土地制度安排,并以合適的方式保障貧弱農戶的地權。目前有些鄉鎮政府和村莊對土地占有狀況進行微調,收到了良好的社會效果,其主要方式是通過協商,讓種田大戶拿出一部分土地分配給貧弱階層農民。另外,可以考慮規定地方政府和村集體在土地流轉市場中有“優先購買權”,讓地方政府或村集體拿出一部分扶貧款,從土地流轉市場中獲得農地承包權,并以扶貧的方式分配給貧弱農戶,這也許也是一個可行的辦法。

參考文獻

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作者單位:中南財經政法大學法學院

責任編輯:曹 英