政府信息公開制度的法理探析

黃建友

內容提要 政府信息公開制度化近年來成為一種世界性趨勢,本文通過對促使這一現象形成的法理思想分析認為,政府信息公開制度的憲政基礎在于人民主權學說,法政基礎在于知情權學說,行政法基礎在于控權論學說。明晰政府信息公開制度建構的法理基礎,對于我國政府信息公開制度建設具有重要意義。

關鍵詞 信息公開 人民主權 知情權 控權論

〔中圖分類號〕DF31 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)05-0177-04

在全球信息化浪潮之中,政府信息是不可或缺的重要資源,其公開程度不僅是一個國家民主程度的重要標志,也是關乎國家發展戰略的重大課題。因此,近年來越來越多的國家開始重視政府信息公開,紛紛通過立法手段強制政府信息公開。我國政府自1987年黨的十三大提出“提高領導機關活動的開放程度,重大情況讓人民知道,重大問題經人民討論”以來,也在不斷推進信息公開,2007年國務院頒布《政府信息公開條例》,2008年5月1日《條例》正式實施。標志著我國的信息公開從此走上了法治化的道路。但是什么原因促使各行政機關必須向公眾公開政府信息、并使之制度化呢?從理論和思想淵源上厘清這一問題無疑對這項制度的建設具有重要意義。

一般來講,政府信息公開是指政府行政機關通過行政相對人便于接受的方式和途徑公開其政務運行過程,公開有利于行政相對人實現其權力的信息資源,允許其通過查詢、復制、下載、抄錄、收聽、觀看等多種形式,依法利用行政機關所掌握和控制的信息。

(注:周健:《<信息自由法>與政府信息公開化》,《情報理論與實踐》2001年第5期,第321-323頁)何謂政府信息公開制度?要弄清這一概念,有必要首先弄清制度的概念。諾貝爾經濟學獎獲得者,美國新制度經濟學家道格拉斯?諾思如此定義:制度提供框架,人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系,這些關系構成一個社會,制度是一整套規則,應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范,用以約束個人的行為。(注:〔美〕V.奧斯特羅姆等編, 王誠等譯:《制度分析與發展的反思》,商務印書館, 1992年,第134頁)諾斯把制度定義為“博弈規則”。他把博弈規則分為兩類:正式規則(憲法、產權制度和契約)和非正式規則(規范和習俗)。(注:〔日〕青木昌彥, 周黎安、王珊珊譯:《什么是制度?我們如何理解制度》,《經濟社會體制比較》2000年第6期,第28-38頁)由此可見,制度的本質應該是一種規則,這種規則不僅僅包括法律,也包括各種機制、習俗。因此,政府信息公開制度是指約束政府信息公開的運作以及保證政府信息公開實現的一整套規則。

一、人民主權學說:信息公開制度的憲政基礎

人民主權的學說來源于西方,西方著名啟蒙思想家盧梭曾說過:“要尋找一種組合的形式,使它能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財富,并且由于這一結合而使每一個與全體相聯合的個人又只不過是在服從自己本人,并且仍然像以往一樣地自由,這就是社會契約所要解決的根本問題。”(注:〔法〕盧梭:《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館, 2003年,第19-20頁)從社會契約的角度看,在一個國家里具有最高權力的應該是人民,但人民作為一個整體,無法實現全體人民共同管理國家和社會的目標,于是人民以理性的方式將自己的部分權力讓渡給政府,這就是代議制政府的精神實質。因此,從這個意義上說,政府只不過是人民的代言人,國家的一切權力在于人民。這里有個前提,即政府必須履行人民賦予的職責。對于沒有履行職責的政府及其工作人員,人民有權對其監督和罷免。那么人民該怎么判斷政府的行為是否履行了職責呢?這就需要政府主動或者人民提出要求時及時公開在行政過程中制作或獲取的信息,以方便人民的監督。只有政府信息公開了人民才有批評、監督政府的依據,才能判斷政府是不是值得信任。

如果政府能夠履行職責,那么作為國家權力主體的公民所做的就非常簡單了,投票選好政府及其工作人員就好。但西方的民主實踐表明,20 世紀以后,各國普遍出現了議會大權旁落和行政權擴張的社會變遷,國家權力重心也由議會轉到了政府。由于議會無法對政府實施有效的控制(至少是控制的有效度已有所減弱),因此,公民應當有權直接參與到政府行政的過程中,以防止行政權的濫用。(注:趙麗,胡旭光:《行政信息公開的理論意蘊和實踐意義》,《中共山西省委黨校省直分校學報》2007年第3期,第25-26頁)知而后行,只有掌握了足夠的信息,參政議政才有可能,否則,公民的政治參與只能是一句空話。

人民主權學說盡管來源于西方資產階級啟蒙思想,但它卻閃爍著人類共同的智慧,列寧曾經指出:“人民需要共和國,為的是教育群眾實行民主。不僅僅需要民主形式的代表機關,而且需要建立由群眾自己從下面來全面管理整個國家的制度,讓群眾有效地參加各方面的生活,讓群眾在管理國家中起積極的作用。”(注:列寧:《列寧全集》第29卷,人民出版社, 1985年,第287頁)我國的《憲法》第2條也明確規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”我們國家實行的是人民當家作主的政治制度。既然是國家的主人,就有權知道政府信息,從而參與國家和社會事務的管理,防止政府權力的腐敗。這不僅是一種權利,更是一種權力。因此,人民主權學說為政府信息公開奠定了憲政基礎,使得政府信息公開成為一種必然義務。

二、知情權學說:信息公開制度的法政基礎

如上所述,人民要想當家作主、參政議政,有一個前提,即必須保障其知的權力,即知情權(the right to know)。但知情權是一個涵義十分廣泛的概念,有自然權利中的知情權,也有道德權利上的知情權,還有法律權利中的知情權。在自然狀態下,人們也要實現對自然界的認識,只有認識了自然,才能改造自然,不過這個時候的知曉,主要通過自身的實踐來實現。作為一種道德權利,是人與人在交往過程中以他人或組織的道德義務為條件的。其共同遵循的是道德規范,如誠信等,如他人沒有滿足自己的知情權,則他人會受到道德譴責。而作為一種法律權利知情權則與新聞界的運動分不開。1945 年,美聯社編輯肯特?庫伯針對當時廣大新聞業者懾于戰時的新聞管制而致報道失實的現狀提出“知情權”的概念。“二戰”后,美國新聞編輯協會組織的新聞周活動提出:“您的報紙為您的知情權而戰斗”,1946年,美國制定行政程序法,開始規定公眾獲取政府信息的權利,但規定有諸多限制,仍然表現出政府的秘密主義傾向,對此新聞界表現出強烈不滿。1950年美國新聞編輯者協會為促進信息的自由流通,設立了“信息自由委員會”。1951年,該協會委托當時紐約的《先驅論壇報》的法律顧問新聞法權威哈羅爾德?克洛斯進行關于信息自由法的研究。作為研究成果,出版了《國民知情權——進入公共記錄及審議過程的法律權利》一書,對接觸政府公文書及會議而獲取信息的法律權利進行了認真探討,對該權利的限制也進行了深入分析研究。此后,知情權概念開始在美國廣泛使用。(注:劉杰:《知情權與信息公開法》,清華大學出版社, 2005年,第35-45頁)在歐洲,1949 年實施的西德基本法首次將其作為一項基本人權確認于憲法中。

那么,到底什么是知情權?知情權在英文中為“right to know”,翻譯為“知道的權利”、“了解的權利”。知情權有廣義和狹義之分,廣義的知情權是指公民、法人及其他組織依法所享有的、要求對方向本方公開一定的情報的權利和在不違法的范圍內獲得各類信息的自由。(注:皮純協,劉杰:《知情權與情報公開制度》,《山西大學學報》(哲學社會科學版),2000年第3期,第16頁)知情權是公民對與自己有關的事務或者有興趣的事務以及公共事務接近和了解的權利。(注:張新:《隱私權的法律保護》,群眾出版社, 1997年,第91頁)狹義的知情權主要是指公民有獲取和知悉政府信息的權利和自由。廣義知情權和狹義知情權的區別主要表現為對象的不同,廣義知情權的對象通常包括政府信息和非政府信息,而狹義知情權的對象則主要是指政府信息。但無論是廣義知情權還是狹義知情權,都主張政府信息應當是公開的基本內容。(注:陳維旭:《淺析政府信息公開的法理基礎》,《長沙鐵道學院學報》(社會科學版), 2007年第1期,第51-52頁)根據權利的實現是否必須有義務人直接的積極行為作條件,可以分為“知情權利”和“知情自由”。知情自由是根據法律規定,公民、法人和組織不受妨礙地獲得行政信息的自由;知情權利是根據公民、法人及其他組織向特定的國家機關、公共機構,以及其他公民、法人及其他組織請求公開信息的權利。(注:劉杰:《知情權與信息公開法》,清華大學出版社, 2005年,第53-56頁)

和世界上大多數國家一樣,由于知情權概念出現的比較晚,我國憲法中并沒有明確的知情權概念,公民的知情權是一種推導出來的權利。如我國憲法第6條規定:“國家的一切權利屬于人民,人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務”。要管理,知曉是前提,因此,這已經包含了知情權的涵義。《憲法》第27 條規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務。” 知情權是監督權的前提,不知情,監督就無從說起。另外《憲法》第35條規定“公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”,第41 條規定“公民對任何國家機關和工作人員有批評和建議的權利,申訴、控告或者檢舉的權利”,綜上看這些憲法賦予公民的權利,都含有知情權的意思。因為只有擁有了知情權,才真正能夠實現憲法賦予公民的管理、監督、批評建議等權利。

在《信息公開條例》專家建議稿中,也曾明確提出“為了保障公民知情權,參與管理國家和社會事務……”但考慮到知情權是一種憲法權利,其概念外延不只是對政府信息的知曉,按照國際公約的經典提法,知情權就是“尋求、獲取和傳遞各種信息和思想的自由”(freedom to seek,receive and impart information and ideas of all kinds);在20世紀70年代以后若干國家制定的憲法中,也不是簡單地寫知情權,而是采用類同于國際公約的提法。這樣的權利內容,顯然不可以用行政法規來表現。(注:魏永征:《政府信息公開條例》初讀[EB/OL]. http://yzwei.blogbus.com/logs/5222508.html, 2007-05-02)在我國的憲法和現行法律中,也沒有明確提出過知情權這一概念。不過《政府信息公開》的第一條行文就是:“為了保障公民、法人和其它組織依法獲取政府信息,提高政府工作的透明度,促進依法行政,充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用,制定本條例。”從中我們也能看出知情權的涵義。由此我們也看出,知情權作為一項憲法賦予公民的基本人權,不僅是一項國際公約,也是政府信息公開制度的法政基礎。此外,現代政府大約掌握著社會信息總量的80%,只有實施信息公開,公民的知情權才是實實在在的權利,只有將信息公開法治化,知情權才能夠得到真正保障,否則,只能是一句空話。

三、控權論學說:信息公開制度的行政法基礎

政府信息公開制度建構的立足點在于通過法治控權,法治控權是民主的重要保證,孟德斯鳩在《論法的精神》中講到:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是一條亙古不變的經驗,有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才停止。”(注:

焦洪昌:《憲法學》,北京大學出版社, 2004年,第37-38頁)這也就是說,權力如果沒有受到限制,缺乏監督,就很難保證權力不被濫用。因此必須有一種強制的力量對權力進行限制,法律就是這樣一種力量。從法治思想變遷的歷程看,法律一直強調的是至高無上,法律面前人人平等,洛克提出:“法律一經制訂,任何人也不能憑借自己的權威逃避法律的制裁;也不能以地位優越為借口,放任自己或任何下屬胡作非為,而要求免受法律的制裁。”國家的“法律不論貧富,不論權貴和莊稼人都一視同仁,并不因特殊情況而有出入。”(注:〔英〕洛克:《政府論》(下),商務印書館, 1983年,第80, 59, 88頁。

這強調了法律的普適性,特別是政府也不能免除法律的制裁,體現了權力制衡的原則。從行政法的角度看,“行政法的第一個定義就是它是關于控制政府權力的法律,控制政府權力正是行政法的核心。”(注:〔英〕威廉韋德:《行政法》,徐炳等譯. 北京: 中國大百科全書出版社, 1997年,第6頁)控權論的基本立足點在于:國家或政府必須在極為狹小的范圍內活動,從事有效的公益事業,才是合法的、具有要求公民服從的權威;它們一旦超越這個范圍,其權威的合法性就喪失了,公民甚至可以拒絕服從。(注:陳維旭:《淺析政府信息公開的法理基礎》,《長沙鐵道學院學報》(社會科學版), 2007年第1期,第51-52頁)

但控權思想并不是西方獨享的,而是人類共同的財富,如今通過法治實現控權已經成為世界上許多國家的共同目標。在我國,黨的十六大提出了依法治國建設社會主義法治國家的目標,要建設社會主義法治國家,其中樹立法律至上的觀念和國家行政機關及其工作人員必須依法行政是很重要的內容。這些年,我國相繼出臺了一系列行政法規,┤1989年《行政訴訟法》、1996年《行政處罰法》、2003年《行政許可法》以及2007年出臺的《條例》等。一系列行政法規的出臺對于權力進行了有效的約束。

要實現對權力的約束,保障公民個人利益和社會公共利益,建立政府信息公開制度是其重要的一環,因為傾向于信息的不公開是任何政府共同的傾向。馬克思曾精辟地指出:“官僚機構的普遍精神是秘密,是奧秘,保守這種奧秘在官僚界內部是靠等級組織,對于外界則靠那種閉關自守的公會性質,因此,公開國家的精神及國家的意圖,對官僚機構系統就等于出賣它的秘密。”(注:《馬克思恩格斯全集》(第1卷) ,人民出版社,1972年,第302頁)如果政府信息公開不能實現法治化,就難以和政府權力相抗衡,難以起到將權力置于陽光之下的作用。因此,政府信息公開的法治思想不僅體現的是對于政府權力的約束,而且強調只有法治化了的政府信息公開才能真正起到應有的作用。

由此可見,政府信息公開制度構建具有其深刻的理論背景和法理淵源,它不僅具有人民主權的憲政基礎,也具有知情權的法政基礎,同時也是行政控權論的必然結果。正是在這樣的原因促使下,政府信息公開的制度化成為越來越多國家的共識。據統計,全世界已有68個國家制定了有關政府信息公開的法律,其中50%是在近10年制定的。(注:李盛:《<中華人民共和國政府信息公開條例>的制定背景、主要內容及目錄編制》,《電子政務》2008年第5期,第21-26頁)中國的政府信息公開雖已頒布實施法規,但從近一年的實踐來看,依然存在著行政機關仍擁有較大自由裁量權、新聞及時發布機制不健全、依申請公開救濟渠道不暢、公眾知情權難以得到滿足等諸多問題。離以人民主權、知情權、控權論思想為基礎的信息公開制度要求還存在較大的差距,我國的政府信息公開制度建設仍然還有較長的路要走。

作者單位:西安外國語大學新聞與傳播學院