金融危機視角下地方政府的有效行為分析

魏麗華

內容提要 政府在調控宏觀經濟運行方面的重要作用是不言而喻的。當前,金融危機席卷全球,在沖擊金融體系的同時也深深的沖擊了各國的實體經濟。如何減少危機對各國實體產業的影響,增強產業抵抗全球風險的能力,是各國政府迫切需要面對的問題。就我國而言,轉變過去粗放型的經濟發展模式,推動產業集群的戰略升級,是必然選擇。而在推動產業集群升級的過程中,地方政府的作用更是不可或缺,尤其在當前嚴峻的國內外形勢下,更是如此。正是基于這一背景,本文在詳細分析影響產業集群升級因素的基礎上,有針對性的提出了政府在集群升級過程的有效行為準則。

關鍵詞 金融危機 地方政府 產業集群升級

〔中圖分類號〕F127 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)05-0188-04

在當前金融危機席卷全球,在沖擊各國金融體系的同時也沖擊各國實體經濟的嚴峻形勢下,為了有效應對危機對實體經濟的影響,減緩世界經濟不景氣對我國經濟結構調整和產業結構優化帶來的不利影響,增強我國產業抵御風險的能力,推動以產業為核心的集群升級,提高產業競爭力和集群的實力,就有了更加重要的戰略意義。

產業集群的升級進程是產業、企業及其中間性組織等多方因素共同作用的結果。在這其中,地方政府的角色扮演及其作用是不可或缺的。

找出影響產業集群升級的因素,深入探討地方政府在集群升級中的角色扮演與有效行為,對于深化政府職能改革,積極有序推動集群升級,有效應對當前危機對產業的影響,意義深遠。

產業集群是介于市場和企業間的“中間組織”。因此,政府的職能集中于促進市場功能的完善和彌補市場組織功能的不足;政府的政策目標則在于解決協調性問題和促進集群合作。就地方政府而言,其在產業集群升級發展過程中,應致力于完善基礎設施,制定各種政策,為產業集群升級創造良好的外部環境。在治理手段上,應避免或減少直接的行政干預,而是依據產業集群內在的運行規律積極引導,并對危及集群自身良性發展的行為加以規范,積極維護產業集群的社會網絡。基于此意義,從有效的政府行為原則角度出發,為了推動集群升級的順利有序進行,最大限度的規避當前的金融風險對我國產業集群的影響,地方政府應從以下幾方面著手:

1、適應新形勢需要,適度調整出口導向型戰略,積極發展國內市場,最大限度的培育集群升級發展的內生性驅動力以出口為動力,以招商引資為手段,是地方政府實現本地產業發展和集群升級乃至經濟快速增長的重要途徑。在這一戰略下,各地方政府競相以稅收、土地等方面的優惠政策來吸引外商,同時在出口市場上各地企業競相壓價,形成政府層面和企業層面的雙重過度競爭。這一發展模式一方面,在繁榮地方經濟的同時,也使我國經濟走上了畸形發展之路:專注生產,忽視分配,內需受到嚴重抑制。再加上政府占有太多的資源和權力,使得財富的分配傾向于政府,而民眾的生活水平普遍偏低。這些因素都導致了國內市場的低迷,也直接導致了產業集群市場內生根植性的脆弱。另一方面,其也給了外商更多的價值鏈控制力,致使出口價格不斷下降。因此,要改變我國產業長期以來處于GVC低端的境地,促進產業集群的升級,就必須適度調整長期奉行的出口導向型戰略,轉向內需導向型戰略,憑借龐大的國內市場需求培養自己的核心競爭力,以最大限度的培育集群升級發展的內生性驅動力。同時,地區之間應相互協調互補,引進適合本地區比校優勢和產業格局的外資,形成區域間的產業內、產業間的分工協作,提高產業的競爭力。

當前形勢下,面臨大批的中小企業及集群陷入困境,在中央政府“擴內需,保增長,調結構,促發展”戰略的指導下,地方政府要適度調整出口導向戰略,立足國內市場需求,結合地方產業特點和集群優勢,積極發展國內市場。隨著十大產業振興規劃的陸續出臺,其正成為拉動我國經濟走出低谷的強大引擎。“振興”與“調整”也將成為貫穿十大產業振興規劃的主線。挖掘新的經濟增長點、創造新的社會需求,將成為十大產業振興規劃瞄準的首要目標。因此,從集群升級的角度來說,這也是地方政府加快調整產業結構,通過結構的轉換與升級,大力發展低能耗高價值的產業,提升產業的結構和層次,以相對較少的能源消耗獲得較大的經濟產出,提高結構節能比重,推進集群內企業整合,提升集群績效,增強區域競爭力的大好時機。地方政府應在認真貫徹落實好中央出臺十大產業振興規劃等有利政策的基礎上,按照“標本兼治、保穩促調”的總體思路,把幫扶企業、發展產業作為當務之急,將項目投資作為重中之重,抓緊落實中央擴大內需、促進經濟增長的十項措施。加大投資力度,不失時機地加強鐵路、公路、水利、能源等基礎設施和民生工程建設。借勢引導重點企業適時轉變經營思路,整合現有資源,提升產業層次,真正做大做強,降低經濟轉型的阻力成本。同時,還要緊緊抓緊時機,做好地方產業發展與中央規劃的全面對接,加大招商引資力度,著力引進一批處于產業鏈條高端、高技術含量、高附加值的基地型龍頭大項目,以加大產業鏈的整合力度,積極推動產業跨地區、跨行業兼并重組,提升產業的聚聚度。對于促進產業振興和集群發展重要推動力的地方政府投資,其產生的最重要的乘數效應,就是創造企業生存發展的政策環境和外部環境,激發企業投資意愿,拉動社會投資和消費,使微觀基礎和宏觀政策相呼應,促進集群的健康發展,保持地方經濟的增長。憑借龐大的國內市場需求培養自己的核心競爭力,以最大限度的培育集群升級發展的內生性驅動力。同時,地區之間應相互協調互補,引進適合本地區比校優勢和產業格局的外資,形成區域間的產業內、產業間的分工協作,提高產業的競爭力。

以集群密集的浙江為例,其作為一個加工型、外向型和以中小企業為主體的集群發達的省份,由于長期以來形成的經濟結構、體制機制等特點,對外部經濟的感知更為靈敏,而危機對其的影響也首當其沖。自從2008年三季度后,浙江企業特別是外貿出口企業遇到了訂單減少、資金緊張、利潤減少、虧損增加等嚴重困難,經濟下行的趨勢十分明顯。為應對金融危機的影響,浙江省委、省政府在“創業富民、創新強省”戰略的指導下,提出了“標本兼治,保穩促調”的工作思路,通過大力推進產業發展方式的轉變,經濟結構的調整,來推進整個浙江經濟的轉型升級,并加大投資拉動內需等措施,來幫助企業共渡難關。是浙江省委去年以來實施的重大戰略,它強調全面推進個人、企業和其他各類組織創業與再創業,全面推進制度創新、科技創新等方面的創新,建設全民創業型社會和全面創新型省份,推進經濟社會又好又快發展。同時,為推動企業創業創新,浙江省制訂多項新的扶持政策,由省發改委牽頭,對企業投資建設的高新技術項目,在資金等要素方面給予傾斜;由省科技廳牽頭,對企業設立各類國家級或省級技術中心、工程研究中心、工程技術中心、研發中心,以及面向行業和區域的技術中心,加大財政扶持力度;由省財政廳牽頭,對企業研發新產品實行評定獎勵制度,重點支持研究開發、生產高新技術產品和節能環保產品。扶持政策還涵蓋了金融保障、實施品牌戰略、扶持出口型企業、稅費減免等方面。另外,產業轉型升級,開拓文化創意產業、增加產品附加值也是浙江省委省政府正在努力推動的工作,運用高新技術創新文化生產方式,改造傳統產業,催生新的文化業態,大力發展軟件、影視、動漫、展會、網絡出版等文化產業,培育文化創意產業園區,以文化創意引領經濟轉型。

2、積極扶持培育龍頭企業,促進以大企業為主導的區域產業集群的形成

區域產業集群作為本土價值鏈(NVC)的載體是企業實現自主升級的重要平臺。就我國產業集群密集的東南沿海地區,大多數集群在企業組織形式上都是以中小民營企業為主,企業規模相似、目標市場相近、產業結構趨同,企業的市場角色(是市場領導者、還是市場追隨者等等)不明晰,缺乏能帶動技術創新和產業升級的龍頭大企業。這就與發達國家先進產業集群內完善的大、中、小型企業配套格局和梯度布局合理的企業組織形式形成鮮明的對比。鑒于此,沿海地區地方政府應從政策和資金上支持集群內重點企業、大型支柱型企業的發展,打造帶動能力強、輻射范圍廣、示范效應明顯、具有國際競爭力的龍頭企業,積極培育具有市場開拓能力、產業發展領導能力、配套企業聚集能力的大企業。在對本地大企業進行技術改造和創新升級的同時,重視本地配套民營企業的發展,促進產業綜合配套能力的提高和以龍頭大企業為主導的具有國際競爭力的區域產業集群的形成。

3、提高企業自主創新能力,培育集群升級的核心驅動力

推動集群升級的動力在于創新機制的完善,持續不斷的創新是產業集群發展的生命力。產業競爭力的提升和收益分配地位的改善最終也要依靠區域產業集群和企業的創新能力。如果在集群內出現技術創新停滯或者技術斷層,集群就會逐漸走向衰亡,地區經濟也就會逐漸走向沒落。因此,積極培育完善的創新系統,使產業集群保持持續創新的能力,對集群升級的有序運行,區域經濟發展都具有戰略意義。實踐證明,這種創新能力的獲取單純地依靠引進外資或“市場換技術”的途徑難以獲得。而當前國內企業處于價值鏈的低端,日漸微薄的利潤和嚴峻的國內外市場形勢難以支撐企業創新能力的培養。這就要求政府靈活運用投資補助、創新風險基金、貼息、價格、利率、稅收和資金等手段給企業的技術創新以支持,同時打破企業、高校及科研單位等創新主體間的的分割,加強彼此間的交流合作,整合區域經濟資源,構造區域創新體系。只有這樣,才能促進高級要素的生長,扭轉我國產業在GVC中的不利地位。

另外,由于外部性的存在,受創新主要源泉之一——知識外溢效應的影響,集群內企業的模仿動機遠遠超過了其創新動機,因為創新投資的風險較大和創新產品的外部型效應較強,集群內企業對知識創新的模仿和應用可能會挫傷創新企業的積極性,因此,趨利避害的“理性”選擇使得眾多集群中的企業都傾向成為“免費搭車者”,進而造成創新的激勵不足。作為市場失靈領域,積極推動創新體系建設,培育集群企業的科技研發水平,政府及行業協會的作用就顯得額外重要。克魯格曼認為,產業集聚是技術創新和制度創新的互動關系所導致的規模報酬遞增的結果,他的研究為產業政策扶持和政府在產業集群中的作用提供了理論依據。John Humphrey和Hurmitz介紹了智利政府SMEs機構在1990年引入了PROFO,加強SMEs集群網絡和大客戶的聯系的政策促進了SMEs集群創新,從而促進了產業升級。Meyer-Stamer的研究表明在促進拉丁美洲集群升級的目標中政策干預的重要性,政策制定者應該在創新和知識驅動發展方面加大力度。基于這樣的研究背景,政府在創新體系的培育中,應進行有效的政策干預,建立起創新補償機制,大力弘揚企業家精神,培育集群創新文化氛圍,并投資研究開發機構、人力資源與培訓機構等公共技術基礎設施,引導建立風險投資、技術共享、信息交流等支撐體系,保持集群與外界資源的互動,從而培育配套完善的集群創新系統,為集群升級提高天然的保障和土壤。

4、整合集群資源,積極推動集群品牌和營銷渠道的建設

由于我國的地方產業集群一般以中小企業為主,缺少塑造國際品牌的能力,而集群的區域品牌卻是中小企業產品走向世界的有力武器。俘獲式GVC形成的一個重要原因是跨國采購商對品牌和營銷渠道的控制。我國產業集群要擺脫升級控制,就必須建立自己的品牌和營銷渠道。但當前我國集群中的眾多企業處于微利求生存的階段,無法滿足品牌和營銷渠道建設所需要的大量資金。在這種情況下,政府的作用就尤為突出。政府應積極有效的整合集群內企業的資金和營銷渠道等資源,打造集群共享的國際品牌和營銷渠道。為了防止“公地悲劇”問題,政府必須推動具有準政府職能的行業協會的建立,引導產業集群內企業加強行業自律,通過行業協會共同制定制定嚴格的產品技術、質量、環境、勞工等標準和強有力的監督處罰制度以維護區域品牌在國內外市場上的良好形象。

5、引導集群內企業突破自身局限,拓展產業鏈條,加強產業內外、企業內外聯系,以完善的集群網絡體系為集群升級、產業演進、企業發展搭建平臺

完善的網絡體系是有效推進集群升級,提高集群競爭力的基礎。因此,根植本地網絡,建立企業間相互依附的關系,加強產業內外、企業內外的有機聯系,對于產業集群內企業協同利益的最大化,提升集群內企業實力具有重要意義。而要成功建立微觀企業間的這種相互依附關系,就需要政府引導并聯合各種中間性組織發揮媒介作用。

就政府的有效行為而言:政府應建立專業化開放性的、以地區網絡為基礎的產業組織體系,大力發展輔助工業和專業服務機構,拓展集群空間,引導企業延伸產業鏈條。在具體的產業帶、產業園區和基地,政府可通過提供各種服務,引導企業之間在知識、信息、經驗方面的溝通和交流,為企業之間的協作提供各種條件。在企業集群的地域空間上,政府還可通過建立中介機構、協會等產業中介組織的方式,提供各類培訓和咨詢。同時,政府還應建立完善的信用體系,使集群企業突破產業組織鎖定狀態,引進不同性質的企業參與集群協作分工;通過開展企業洽談會等形式,為本地企業與外界的聯系搭建平臺。政府在關注集群企業的本地聯系和不斷吸引外商到本地投資的同時,還應提供各種有利的條件和渠道,使集群內的本地企業積極加入全球生產網絡,與具有一定經濟實力的跨國公司建立外部知識聯系,再通過集群內部企業的聯系,將外部知識轉化為集群的隱性知識,使集群的整體能力得到提升。

就政府制定相關有效政策而言:應該著眼于刺激和調整區域經濟中的公共機構和個人之間的聯系,如創造合理的制度環境,增進企業之間的信任,豐富本地的社會資本,協調企業之間的共同行為,催生企業之間良性的競爭與合作格局等,并努力使之形成一種文化認同理念。這些軟環境建設對于維持集群內企業間協作具有特殊的粘合作用。

從影響產業集群升級的因素可以看出,集群要想能夠持續發展,有序升級,就必須源源不斷地從外界獲得升級所需要的物質與能量,而這一目的的實現與集群內的各個因子有關,任何一個因素的發展不健全,就如同木桶原理一樣,都將成為阻礙集群汲取外界給養的重要制約因素。而無論是對集群升級過程中的任何一個階段、還是對影響集群升級的任何一個因子,地方政府在整個過程中的重要地位都是不言而喻的,其角色并非僅僅是充當“守夜人”。因此明確政府職能定位,不越位、不缺位、不錯位,以有效的行為、有力的積極作為,全面協調集群各個因素之間的相互匹配程度,有序推動集群升級,是地方政府調控經濟的必然,也是應對當前金融危機對實體經濟的沖擊,提高產業競爭力和增強產業集群實力的不二法門。但同時也應看到,地方政府作為社會經濟發展的服務者,盡管在集群升級的歷程中存在較大的行為空間,但它畢竟僅僅是產業集群升級環境的培育者,而非產業集群升級的締造者。因此,地方政府要準確把握集群升級的基本規律,在不同階段,以不同的角色定位恰當合理的發揮效用,引導和推動集群升級有序進行。在減緩金融風暴對本國實體經濟沖擊的同時,也為幫助世界經濟度過危機樹立社會主義宏觀調控的優良典范。

參考文獻

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作者單位:中共河北省委黨校