鄉村政權的財力困境：原因分析及對策建議

劉　偉　王　繼　魯　雷

摘要:隨著分稅制、農村稅費改革等一系列政策措施的實施,鄉村財力出現來源單一、收入大幅減少、債務負擔沉重、財政風險加大等一系列問題,對基層政權的正常運轉帶來嚴重影響。解決這些問題和矛盾,既要重新界定鄉村財政在現代公共財政框架下的職能,調整和完善基層財政體制,又要加快地方經濟發展、推進政府職能轉變,更要多策并舉、積極化解鄉村債務。

關鍵詞:基層政權;鄉村財政;陜西省

中圖分類號:F320.2文獻標識碼:A文章編號:1009-9107(2009)06-0006-05

鄉鎮是我國最基層的政權組織,村民委員會是農村村民的自治組織,鄉村財力作為基層政權行使權力的依托,其運轉狀況直接影響農村的發展和黨在農村方針政策的貫徹落實。近幾年,受多種因素的影響,鄉村財力困境不斷加劇,財權與事權不統一的矛盾日趨尖銳,農村基層政權正常運轉的難度加大。本文試圖運用實證分析的方法,通過大量的數據分析和對比,揭示目前鄉村財力存在的突出問題和潛在危機,探究產生這些問題和危機的深層次原因,進而提出加強鄉村財力建設的對策建議。

一、影響鄉村政權財力的主要因素

(一)分稅制改革對鄉村財力帶來的沖擊

為了有效處理中央政府和地方政府之間的事權和財權關系,1994年我國開始實行分稅制,按照稅種分為中央稅、地方稅(有時還有中央和地方共享稅)兩大稅類進行管理,中央集中了消費稅的全部、增值稅的75%和“兩稅”增量的大頭以及個人所得稅、納入共享范圍企業所得稅的60%,同時中央對地方財政實施財政轉移支付制度。分稅制的內在機理是一種權力主導型的稅制。在這種權力主導型稅制的機理傳導下,財權一級級向上轉移,中央“分”省,省“分”市,市“分”縣,縣“分”鄉,導致鄉鎮成為最弱的一級財政。1993年與2007年相比,中央財政收入分別為957.51億元與27749.16億元,地方財政收入分別為3391.44億元與23572.62億元,中央財政增長近29倍,地方財政僅增長7倍,兩者的增速比超過4∶1。[1]受“分稅制”的影響,陜西省縣鄉地方財政收入實力急劇下降,2007年縣鄉財政收入占全省財政收入的比重由1993年的54.2%下降到40.1%。

在財權上移的同時,一些事權卻逐步下移給縣鄉政府。分稅制改革后,縣鄉政府要承擔的事權包括:義務教育、區域內基礎設施建設、社會治安、環境保護、行政管理等,這些事權大多剛性強,基數大,所需支出多。同時,隨著國家一系列民生政策的推行,進一步增加了地方的事權,例如大幅度增加工資、建立社會保障體系、社會應急性支出等,大多按照“屬地原則”,由縣鄉政府承擔增支任務,使得財權與事權不統一的矛盾進一步加劇。

(二)農村稅費改革使鄉村財力面臨嚴峻挑戰

我國從2002年開始實行農村稅費改革,逐步取消了“農業三稅”。農村稅費改革所體現的長遠利益、全局利益無疑是積極而深遠的,但在一定時段內對鄉村財源建設和財政收入增長產生了不小的負面影響。取消農業稅前,鄉鎮財政來源主要分為三部分:一是上級財政撥款;二是向農民收取“三提五統”;三是鄉鎮依據所有權所獲得的利潤、租金、企業管理費等收入。取消農業稅后,鄉鎮財政收入來源急劇收縮,主要依靠上級財政撥款和爭取轉移支付資金及對口部門支持資金。據測算,稅費改革前,我國鄉鎮財政每年從農民手中收取大約1200億元,其中包括農業稅、鄉統籌、村提留及其他收費。稅費改革后把鄉統籌、村提留的600億元和大約100億元的其他各項收費一律減掉,這意味著鄉鎮每年要減少大約700億左右的收入。[2]陜西省在農村稅費改革后,雖然采取了一系列措施用以增加鄉村可用財力,如加大轉移支付力度,新增農業稅全部留給鄉鎮等,但從調查情況來看,農村稅費改革后一般鄉鎮的財政缺口都在1/3到1/4,對于那些財政收入主要依賴農業的鄉鎮,如單純依靠“林業財政”、“煙財政”、“蘋果財政”的鄉鎮,這一問題就更為嚴重。1987年商洛市鄉鎮財政收入為1585萬元,在取消農業稅前的2004年仍有2864萬元,農業稅取消后,鄉鎮財政收入僅存留少量的“耕地占用稅”、“契稅”和非稅收入,2007年鄉鎮財政收入急劇下降到218萬元,平均每個鄉鎮不足1.3萬元。與此同時,鄉村財政支出項目卻有增無減,2007年合陽縣新池鎮全年財政收入僅3.7萬元,而財政支出卻達到280萬元,收支比例為1∶132。

鄉村財力不足,導致農村公共物品供給的嚴重缺位。農村稅費改革以前,農村基礎設施建設主要依靠“三提五統”經費和對農民的集資攤派來解決,盡管這加重了農民的負擔,但農村公共物品供給還有來源。稅費改革以后,農村教育、衛生、文化、鄉村道路、飲水、通訊等基礎設施建設缺乏資金的保障。由誰負責農村公共物品的供給,是當前農村亟需解決的重大問題。以西安市臨潼區為例,2004年,全區用于農、林、水利等方面的資金支出為1568萬元,占財政收入的7.77%。2005年,受財力減少的影響,財政預算對農業的資金支出為1490萬元,僅占財政收入的6.44%,投資比例沒有增加反而比上年減少了1.33個百分點。由于投入資金有限,農業基礎設施建設發展緩慢,特別是跨村的水利、交通設施等項目,難度就更大。常此以往,最終會出現農村公益事業無人干也無錢干的局面。

(三)歷史債務包袱加劇了鄉村財力的困境

鄉村債務主要形成于2002年以前,屬于歷史遺留問題。據測算,全國鄉鎮政府欠債不低于2200億元。據對全國81個農民負擔監測縣的調查,鄉均債務額達1098.6萬元。全國負債鄉鎮占鄉鎮總數的84%。[3]陜西省鄉、村債務為69.8億元,其中鄉級債務40.6億元,鄉均負債200萬元;村級債務29.2萬元,村均負債9.31萬元。以延安為例,全市鄉、村債務為4.41億元,其中鄉級債務2.46億元,鄉均負債151萬元,村級債務1.95億元,村均負債5.69萬元。

鄉、村債務形成的原因比較復雜,歸納起來大致有以下幾方面的原因:一是興辦公益事業和從事生產性建設形成債務。改革開放以來,農村公益事業、生產性建設需要快速增長與鄉、村財力有限的矛盾日益突出,特別是在興辦“普九”、農村“三通”、農田基建等公益事業的過程中,舉債搞建設較為普遍。延安市鄉、村兩級因興辦公益事業和從事生產性建設形成的債務有18585.96億元,占債務總額的42%,其中鄉級負債7028.09萬元,占債務總額的29%,村級負債11557.87萬元,占債務總額的59%。二是自辦企業形成債務。在20世紀80年代后期到90年代中期的全國性興辦企業熱潮中,陜西也上馬了一大批鄉鎮企業,但由于鄉、村兩級自身條件限制,決策草率,投資盲目,管理低下,經營不善,大部分企業嚴重虧損甚至倒閉,不但耗盡了原有積累,而且形成巨額債務。以延安為例,全市鄉、村兩級因辦企業負債9387.72萬元,占債務總額的21.3%,其中鄉級負債8140.27萬元,占債務總額的33.1%,村級負債1247.45萬元,占債務總額的6.4%。三是墊支代交稅費形成債務。在過去的很多年里,由于少數農民不能及時繳納稅費,村干部為按時完成任務而借款、貸款,甚至借高利貸墊交稅費,墊付后又不能及時回收,造成稅收任務“上清下不清”,形成了債務。四是管理不嚴,招待費龐大形成債務。

(四)機構臃腫、“食之者眾”使有限財力捉襟見肘

建國以來,特別是改革開放以來,鄉鎮財政供養人員急劇膨脹。至2007年,陜西省財政供養人員163萬人,比1999年增加了64.3萬人,年均增加8.04萬人,年均遞增8.1個百分點,財政供養人員占全省總人口的4.3%,平均22個人供養1個“吃財政飯”的人,發放干部職工工資占到地方財力的70%以上。據抽樣調查,1984年陜西省每個鄉鎮平均約20-30個干部,現在已達50-100個,增長了3倍多。由于財政供養人員增長過快,許多地方出現了當年新增收入不足以滿足新增人員工資支出需要的情況,財政陷入“越‘吃越窮,越窮越‘吃”的惡性循環之中。

財政供養負擔沉重,人員增長過快,有多方面的原因。從客觀原因上看,財政供養人口與經濟發展水平有緊密的關聯性。經濟不發達地區,第二、三產業比重低,就業渠道狹窄,就業崗位少,人們的就業觀念保守,導致逐年增多的大中專畢業生千方百計進入行政事業單位就業,競相擠上吃財政的“獨木橋”,加之近幾年軍轉干部硬性分配任務繁重,加大了縣鄉增人的壓力。從制度上看,一是政府職能轉變緩慢,機構改革和撤鄉并鎮的力度不大,基層機構改革和人員分流沒有擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。以西安市臨潼區為例,雖然于2000年進行了撤鄉并鎮工作,將原來的28個街道、鄉鎮合并為23個,鄉鎮機構精簡了5個,但村與村、組與組并沒有進行合并,基層干部人數沒有減少。區財政每年撥付給街道、鄉鎮機關干部工資8384萬元、辦公經費2704萬元,占到全區財政收入的1/3左右。二是由于機構設置、編制核定、人員錄用等方面缺乏科學合理、配套完善的法規和制度約束,缺少有效的績效考核機制和人員退出制度,加之一些單位負責人存在求穩怕亂、不愿意得罪人的心理,致使機關事業單位人員只進不出,財政負擔只增不減。三是由于近年來各級政府保工資力度越來越大,縣鄉兩級保工資、保運轉的大部分財力依賴上級補助,在控人、減人激勵約束機制不健全的情況下,地方領導控制人員增長的積極性不高,寧愿將巨大的財政供養包袱甩給上級解決。

(五)“一事一議”的制度設計在緩解財力困難方面存在缺陷

在當前的財政體制下,村級沒有財政收入,“一事一議”是解決農村發展資金缺乏的重要方式。“一事一議”指對村內農田水利基本建設、修建村級道路等集體生產和公益事業所需資金或勞務,遵循量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開的原則,由村民大會或村民代表大會民主討論決定。實行“一事一議”,雖然切斷了農村基層組織收取額外資金的源頭,抑制了鄉村政權自行支配財力的能力,有利于實現公共產品決策的自主權,杜絕“亂集資、亂攤派、亂收費”行為的發生。但在執行中易于出現“事難議、議難決、決難行”的問題。當前許多村莊的農民都忙于掙錢,70%以上的農村青壯年外出打工經商,難以顧及村內公益事業。加之村民議事能力相對較弱,有些村民涉及公益事業表決時,采取實用主義、本位主義態度,有利于個人、眼前能受益就支持,否則就反對,致使很多公共物品項目因部分人的反對而擱淺,村級事務“一事一議”普遍遭遇尷尬。

二、化解鄉村財力困境的思考和對策

(一)推進鄉級政權體制改革

鄉級政權的“存”與“廢”之爭由來已久。特別是近些年,針對農村稅費改革后鄉級財政的窘境,一些專家紛紛對鄉級政府存在的必要性產生質疑,提出應當撤銷鄉級政府建制。[3]客觀冷靜地看,鄉級政府并不是“撤”和“留”兩個字這么簡單。我國有13億多人口,其中7.4億人生活在鄉村。鄉村社會既是中國社會最大的村落群體,又是中國社會穩定的重要保證。農村繁榮、農業發展、農民安定,對于社會主義現代化來講任務異常繁重和艱巨。以陜西為例,全省各縣目前一般有10-30個鄉鎮,最多的有40多個,村民委員會最多達800多個,人口最多達90多萬。由縣政府直接領導村民委員會,管轄范圍太大,不但管不好,也管不了。如何解決好這一問題,關鍵是要區別對待,采取“鄉鎮脫鉤、鄉鎮分治”的思路:首先,將鄉政府改變為縣一級政府的派出機構。我國在1984年設立鄉一級政權,當時主要是為了直接管理農村生產并配合糧油的統購統銷。隨著市場化的推進,鄉政府的這一功能已逐漸喪失。特別是農村稅費改革后,鄉一級政權的很多職能和權力實際已經上收,職能極大弱化。取消鄉一級政權后,設為上級政府的鄉公所或辦事處,將黨委、政府、人大、政協的政權設置簡化為一站式服務機構。其次,擴大城鎮的自治能力。城鎮與鄉不同,隨著城鎮化的推進,城鎮的功能和作用將不斷擴大,經濟社會管理的內容日益復雜,需要有一級具有一定主動性并可以靈活運作的政府來提供公共服務。城鎮治理不是簡單執行上面的決定,需要擴大城鎮的自主權,充分體現民主,使公共財政的收支符合當地人民的利益。[4]

(二)構建事權與財權相匹配的鄉鎮財政體系

保證“財權和治權”的獨立完整與統一性是建設新體制的核心。要按照統籌城鄉發展的要求,調整國民收入分配在城鄉的分配格局,在合理劃分中央及省、市、縣、鄉政府的事權和支出責任的基礎上,進一步完善省以下財政管理體制,努力在財權下放和事權上移中尋找新的平衡點,保證基層政權有與其事權基本對應的財權。進一步完善轉移支付制度,遵循轉移支付制度熨平地區間財力差異的原則,加大轉移支付力度,縣級財政在“保工資、保運轉、保重點”的基礎上,按照統籌城鄉經濟社會發展的要求,合理安排農村基礎設施建設、經濟和社會事業發展、公共事務管理等支出需要;重新界定鄉級財政在現代公共財政框架下的職能,積極適應農村稅費改革的變化,適當調整鄉級財政的職能,將鄉級財政工作重心轉移到財政收支監管、涉農投資與補助資金管理和面向農民的服務上來。同時,積極推進以鄉鎮為獨立核算主體的“鄉財鄉用縣監管”試點工作,實行“預算共編、賬戶統設、資金統調、集中收付”的管理方式,由縣級財政部門直接管理并監督鄉鎮財政收支活動。加快推進財力下移的探索步伐,推進縣鄉之間不搞分稅制的體制機制,將地方新增收入部分更多留給鄉鎮。

(三)建立多層次的財源體系

解決基層政權的財政困難,從根本上說要通過大力發展地方經濟來實現。鄉村要充分利用和開發當地自然資源和經濟資源優勢,大力發展特色經濟、特色農業,擺脫單純賣原料或粗加工的局限,大力發展農副產品深加工,實現農產品的轉化增值,壯大農業財源;要使農業產業化企業成為地方經濟中非農產業發展的主體和地方經濟的根基,大力發展個體私營企業,扶持龍頭企業,根據國民經濟發展面臨的新環境和提出的新要求,研究解決企業面臨的實際困難和問題,引導鄉鎮企業深化改革、調整結構、提高員工素質,進一步放寬政策,逐步建立推進中小企業技術進步的政策機制,提高產品的科技質量,重點開發具有地方特色的拳頭產品;做大做強第三產業,培植骨干財源、挖掘新興財源,努力創建梯次分明、結構合理、布局均衡的可持續發展財源體系。

(四)“拆廟并灶”、精簡機構

行政區劃調整是緩解鄉村財力困境的一條重要途徑。目前各地所沿用的行政區劃大多是在新中國成立初期以行政管理和政權建設需要為依據而設立的,數量多、面積小、人口少、布局不合理,這已成為制約現代化進程和生產力發展的一個重要因素。因此,要加大鄉鎮村組布局調整力度,根據區域經濟社會發展要求和趨勢,以鄉為單位,對本地區農村經濟社會發展狀況、人口分布、地理條件、產業布局、交通通訊和經濟發展趨勢等因素進行綜合評估,對鄉鎮、村組設置格局進行調整,“拆廟并灶”,大幅度裁減鄉鎮數量。按照“精簡、統一、高效”的原則,科學設置和精簡機構,打破按行政區劃和行業隸屬關系設置行政事業單位及其分支機構的模式。根據經濟社會事務管理需要和管理對象的特點,跨區域設置稅務、工商、公安等行政派出機構和計生、農技、水利等事業單位。撤銷可以由社會中介組織替代的機構,推進機關后勤服務社會化進程。全面推行鄉鎮黨政班子交叉任職,可考慮在每個鄉鎮機關只設3個內設機構,即黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室。逐步建立和完善政府機構組織法,將機構、編制、人員管理納入法制化軌道,努力控制財政供養人員增長,逐步分流富余人員,建立有效的公務員競爭機制和辭退制度,改變機關人員只能進不能出的現象。村級應在撤并村組的基礎上,實行干部“交叉任職”,減少村組干部,減少開支,提高工作效率。

(五)多策并舉化解鄉村債務

解決鄉村債務,關鍵是要一手抓防止新債,一手抓化解舊債,雙管齊下,同步推進。首先,創新機制,完善制度,從根本上遏制新增債務。建立完善的決策程序和規則,新上項目或興辦公益事業,必須立足實際,認真做好可行性研究,以當地的財力和群眾的意愿為標準,努力做到科學、民主、依法決策,嚴禁超支借貸、舉債搞建設。逐步清理并減少對建設項目的資金配套要求,在設計安排各種新建項目時,充分考慮資金來源渠道,根據各地財力實際,劃分不同類型對象設定配套分額,絕不能一刀切硬性規定地方配套資金。進一步規范行政行為,政府部門要自覺在政策引導、市場監管、環境營造等方面為經濟發展服務,杜絕自辦企業或在產業培育中包辦代替經營者貸款、違規擔保等直接干預、參與生產經營活動的行為。建立新增債務責任追究制度,嚴格按照“誰舉債、誰負責”的原則辦事。完善干部離任審計制度,對新增債務要責任到人,從舉債到償還全程負責,不化解債務不能調動、提拔,情節嚴重的,還要依法依紀予以處理。切實加強財務管理,厲行節約,勤儉辦事,狠剎貪圖享受、鋪張浪費之風。其次,因債制宜,分類處置,積極穩妥地化解已欠債務。對鄉村的現有財產進行清理盤點,摸清底數,根據不同債務性質,以拍賣、租賃等方式盤活資產,通過資產變現解決部分債務;搞好企業的改組轉制,通過債權、債務轉換消除債務;加大清欠力度,落實降息、減息政策。お

參考文獻:

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[4]宋先均,邱亞明.西部地區縣鄉財政狀況與基層政權建設[J].西華大學學報,2005(1):36-45.