試論我國農業科技人才權益的法律保護

摘要:法律手段是保護農業科技人才合法權益最有效的手段。首先闡明了我國農業科技人才的基本權益及其法律保護的含義和意義,指出了目前我國農業科技人才權益保護在立法、行政、司法等方面存在的障礙,明確了加強對農業科技人才合法權益法律保護的有效途徑,對調動和充分發揮廣大農業科技人才的積極性,穩定和壯大農業科技人才隊伍具有十分重要的意義。

關鍵詞:農業科技人才;權益;障礙;法律保護

中圖分類號:F320.3;DF052文獻標識碼:A文章編號:1009-9107(2009)06-0015-05

中國共產黨第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》把“穩定和壯大農業科技人才隊伍”定為加快農業科技創新、推進農村改革發展的目標任務之一,這不僅是因為我國農業科技人才尤其是基層農業科技人才被譽為“農業政策宣傳員、農業技術服務員、結構調整設計員、農業信息傳播員、產品市場營銷員”[1],他們在促進農業技術的推廣、發展農村經濟中起著至關重要的作用,而且還因為他們的合法權益長期以來沒有得到有效保護,嚴重挫傷了他們的積極性,影響了農業科技人才隊伍的穩定,威脅著農業現代化建設。[2]我國農業科技人才的合法權益沒有得到有效保護的原因是多方面的,但嚴重的法律障礙則是其主要原因。因此,加強對農業科技人才的法律保護,對“穩定和壯大農業科技人才隊伍”無疑具有十分重要的意義。

一、農業科技人才權益法律保護的含義

農業科技人才是一個動態的概念,包括農業科技理論研究人才、農業科技推廣人才和農業科技實用人才。[3]農業科技人才作為公民,享有憲法賦予公民的一般權利,如政治權利、人身權、財產權等;作為專業技術人員,享有專業技術人員的應享權益,如職稱評定權、知識產權、工資待遇權等;基層農業科技人才在工資、補貼、專業技術職務評聘、住房、子女就業、養老保險、醫療保險、繼續教育等方面還可得到傾斜和優惠。國家和社會從多方面、多渠道維護農業科技人才的合法權益。

農業科技人才權益的法律保護是相對于其它保護手段而言的,是指借助于法律規范、運用法律的手段、依靠執法機構或司法機關對侵害農業科技人才權益的行為或事件予以懲罰或制裁,或以法律手段調整、解決農業科技人才在職業活動中與他人發生的爭端和糾紛等。關于農業科技人才法律保護的含義,基本偏重于執法方面,但是隨著時間的推移,人們越來越認識到將農業科技人才的法律保護僅僅詮釋為執法、查處或審判等是不全面的,甚至此種概念上的定位會給實踐帶來很大的盲目性。因而,從農業科技人才權益的特點出發,建立正確、全面的農業科技人才權益法律保護概念是十分必要的,對農業科技人才權益法律保護的含義應予以全面理解。

(一)立法保護

立法保護指國家通過立法賦予農業科技人才對其知識財產和相關的利益享有權益,并予以法律拘束力的一種保護。沒有農業科技人才權益保護的立法,就沒有其權益的法權形態,就沒有其作為權利人的法律地位。一個科學、先進、完備的農業科技人才權益保護立法,是農業科技人才權益保護的法律基礎,是農業科技人才權益執法的前提和準繩。

(二)行政保護

行政保護指國家行政機關對當事人某些比較嚴重違反農業科技人才權益保護法律的行為予以行政處罰,以及對某些權益向權利人予以授權等的行政行為。對農業科技人才合法權益的行政保護,是農業科技人才權益保護具有特色的“雙軌制”(行政保護和司法保護)的體現。通過司法途徑保護是必要而有效的,但利用行政處罰手段,對農業科技人才權益,特別是其中的知識產權給予保護仍不失有效措施之一。

(三)司法保護

司法保護指對農業科技人才的權益通過司法途徑進行保護,即由農業科技人員或國家公訴人向法院對侵權人提起刑事、民事訴訟,以追究侵權人的刑事、民事法律責任,以及通過不服行政機關處罰的當事人向法院提起行政訴訟,進行對行政執法的司法審查,以支持正確的行政處罰或糾正錯誤的處罰,使各方當事人的合法權益都得到切實的保護。對農業科技人才權益的司法保護是農業科技人才權益保護的中心和關鍵的一環,是最重要的農業科技人才權益保護法律實施活動。

農業科技人才權益法律保護的幾個方面互相滲透、互相配合,形成社會綜合治理的立體防線,才能有效地對農業科技人才的合法權益進行保護,才能及時制止、制裁侵權行為,才能保障農業科技創新、實現農業現代化的戰略任務得以實現。

二、農業科技人才權益法律保護的意義

法律的特點決定了對農業科技人才及其權益實行法律保護的優越性。

(一)能充分調動農業科技人才的積極性

建設社會主義新農村,推進農業現代化建設,這兩大建設都離不開農業科技人才尤其是以基層農技推廣人員為主力的科技大軍。而要積極發揮農業科技人才的專業技術特長,更好地為兩大建設服務,就必須使他們擁有相應地發揮才干的環境和自由空間。而創造這一環境和自由空間,與法律在多大的程度上賦予其相應的權益及這些權益被享有的程度密切相關。以法律手段保護農業科技人才的權益,就是創造或擴大了他們發揮才干的環境和自由空間,其積極性就會得到充分發揮。

(二)有利于維護農業科技人才的合法權益

法律是由國家制定或認可的、以國家強制力保證實施的行為規范,具有權威性、穩定性、強制性等特點。運用法律制度和法律手段,就可以更加有效地依法保護農業科技人才控制和利用自己的智力成果和技術,排斥他人非法侵犯,并依法憑借自己的智力成果或技術獲得相應的經濟利益和其他社會利益;把專業技術及其推廣領域的發展納入公平競爭的法制軌道,更加有效地保護農業科技人才的合法權益。

(三)有助于推進農業科學技術的發展進步

加強對農業科技人才權益的法律保護就是運用法律手段保護從事農業科學技術研究和推廣人員依法獲得自己的合法利益、人格尊嚴及價值,使他們充分認識到自己所從事工作的社會意義,認識到國家和社會對自己的關心和保護,從而激發起他們更大更高的工作熱情,促使其更加積極地投身到農業技術的研究和推廣中,加快農業科技成果向現實生產力的轉化,從而促進農業科學技術的發展進步。

三、農業科技人才權益保護的法律障礙

對農業科技人才的合法權益進行法律保護意義重大,刻不容緩。但目前我國農業科技人才權益保護在立法、行政、司法等方面尚存在嚴重的法律障礙,影響了農業科技人才權益的有效保護。

(一)法律供給不足

盡管《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國科學技術進步法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國農業技術推廣法》等法律對農業科學技術工作者的權益作了一些規定,但這些規定大多是間接的,是從保護農業知識產權和推廣農業科學技術的角度規定的,而不是直接從維護農業科技人才的權益出發規定的,對農業科技人才權益保護的特別規定更少。到目前為止,我國還沒有一部單獨的、統一的有關農業科技人才權益保障的法律。長期以來,我國對農業科技人才的權益保護大多是以農業部和其他部委的規章形式出現的。從整體上看,大多是以政策、通知、會議等形式進行落實。可以說,農業科技人才權益保障的法律依據基本還停留在部門規章、地方性法規和政策的層面上,且建設性的政策少。[4]農業科技人才權益的保護是一個全社會的問題,需要財政、管理、司法等部門的認真配合。這種概括性、間接性、零散性、低層次的規定,往往比較原則,其效力容易被人們忽視,適用性不強,還容易造成彼此的不協調,往往不利于農業科技人才及其權益的法律保護和及時有效救濟。例如,國務院辦公廳轉發農業部等部門《關于穩定基層農業技術推廣體系的意見》中明確規定:“縣、鄉兩級農業技術推廣機構是事業單位”;“各地要按照農業技術推廣機構定性、定編、定員工作的要求,核定機構編制配備專業技術人員。核定的編制不能挪作它用,也不能超出編制配備人員。鄉鎮農業技術推廣機構中專業技術人員的比例不得低于80%,嚴格控制非專業技術人員進入農業技術推廣機構,對超比例安排的非專業技術人員必須堅決予以清退”;“基層農業技術推廣機構編制內的人員經費要納入財政預算,保證足額到位”;“要保障基層農業技術推廣人員的工資待遇。基層農業技術推廣機構編內人員和離退休人員的工資,要按時足額發放”;到縣以下農業技術推廣機構工作的農業技術推廣人員,在工資、補貼、專業技術職務評聘、住房、子女就業、養老保險、醫療保險、繼續教育等方面可以得到傾斜和優惠;等等。但由于缺乏法律的強制力,這些政策很多沒有得到落實或沒有得到很好地落實,一些地方非法拍賣、轉租、侵占、平調鄉鎮農業技術推廣機構財產,隨意向基層農業技術推廣機構安排非專業人員,優惠或傾斜政策也僅僅停留在“政策”層面上,得不到落實,農業科技人才的合法權益嚴重受損。[5]

(二)法律意識薄弱

農業科技人才尤其是基層農業科技人員既要進行大量的科學研究和理論學習,又要從事繁重的體力勞動,不少人把絕大部分時間和精力花在了鉆研所從事的專業技術理論知識和農業技術的推廣上,無暇顧及專業知識和專業技術以外的學習,一些人不清楚或根本就不知道相關的權益保護方面的法律知識,不知道自己所從事的專業技術職務及其所取得的成果在法律上應享有的權益、他人實施的行為是否侵犯自己的權益、侵犯了自己的何種權益,更談不上運用法律手段來有效地保護自己的合法權益了。[6]有的農業技術人員雖然知道有關自己特定權益保護方面的法律規定,也知道如何運用法律手段來維護自己的合法權益,但受儒家傳統的“重義輕利”、“不與民爭利”、“君子不打官司”等思想和價值觀念的影響,“羞于談利”,再加上訴訟維權成本較高,不愿意或不屑運用法律手段去維護自己的合法權益。

農業科技人員服務的面向主要是農村和鄉鎮企業,服務的對象主要是農民。長期的“人治”傳統的影響,較差的法治環境,再加上農村法制宣傳的不力,致使很多農民不懂法律,不學法律,法律意識淡薄,有的甚至拿法律當兒戲。既不懂得用法律來維護自己的權益,也不懂得用法律來約束自己的行為。

(三)執法存在嚴重問題

農業科技人員的合法權益之所以屢受侵害,與有關部門執法不力有密切關系。目前,維護農業科技人員合法權益的行政執法問題嚴重。主要表現在:執法機構不健全,性質不明確;執法主體混亂,甚至錯位;執法人員少且經費嚴重不足;執法人員素質不高,喜歡簡單、直接的工作方法,不會、不愿用民主和法治的方法與農民打交道;一切依靠行政命令的工作作風仍然盛行,執法行為不規范。[7]行政執法中存在的問題,使農業科技人才很難通過行政手段獲得法律救濟。

在農業技術人員的維權過程中,司法機關執法中“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象也客觀存在,個別甚至濫用職權,執法犯法,循私枉法。特別是當農業科技人員維權面臨的不是一個單一個體,而是幾個個體或群體時,司法機關、執法人員在“法不責眾”的潛意識支配下,執法信心往往發生動搖,嚴格執法就更難做到,農業科技人才的合法權益也就很難得到維護。由于缺乏有效的農業知識產權保護體系,致使打擊侵權行為較為困難。[8]

四、加強對農業科技人才權益的法律保護

針對農業科技人才的合法權益法律保護中存在的問題,要在認真分析查找原因的基礎上予以清除,并選擇正確的途徑加強對農業科技人才合法權益的法律保護。

(一)建立健全農業科技人才權益保護的法律體系

國家要堅持以人為本的原則,加強對農業科技人才權益保護的立法工作,建立健全農業技術人才權益保護法律體系,特別是要加強對農業科技人才權益保護的專項立法工作,努力將農業科技人才的權益保護納入國家立法規劃,盡快著手制定《農業科技人才權益保障法》,對農業科技人才的地位、性質、權利和義務等做出規定,對基層農業科技人才的權益保護做出特別規定,作為《農業法》的配套法律,并與其他有關法律相協調。通過立法程序,把黨在農村的一系列方針、政策,特別是對農業科技人才的優惠或傾斜政策上升成為法律,以確保黨的農村政策的長期性、穩定性,保護農業科技人才合法權益。在保護農業科技人才權益的專門法律尚未出臺的情況下,目前要考慮修改、完善《農業法》、《科學技術進步法》、《農業技術推廣法》等,增進農業科技人才權益保護尤其是基層農業科技人才的權益特別保護方面的內容,并盡可能地將其中涉及農業科技人才權益保護的條款由任意性、授權性改為強制性、禁止性條款,使之由“軟”變“硬”。清理不適合農業科技人才權益保護的法律法規,廢除不利于農業科技人才權益保護的地方性法規。國務院、地方權力和行政機關,也要制定、完善相關的行政法規、部門規章和地方性法規,以增強法律的適用性和可操作性,真正使農業科技人才的權益保護有法可依。[9]

(二)提高農業科技人員和農民的法律素養

加大法制宣傳力度,為農業科技人才權益的保護營造良好的法治環境。一方面,有關部門要加強對農業科技人員的法制教育,尤其要重視與基層農業科技人員的權益保護相關的法律法規的宣傳教育,使他們了解法律、學習法律、相信法律、運用法律,增強維護自身合法權益的法律意識。農業科技人員也要自覺地認真學習法律,尤其是要認真學習涉農及知識產權方面的法律。通過學習,弄清自己有哪些特定權益,明白通過法律途徑維護自己合法權益的有效性,懂得如何通過法律途徑維護自己的合法權益,從而提高運用法律武器維護自身合法權益的自覺性。另一方面,要加強對農民的法制教育,提高農民的法律意識,培育新型農民。在充分利用板墻報、標語、橫幅、小報、夜校等農村傳統法制宣傳教育陣地的基礎上,充分發揮報刊、電視、廣播等大眾傳媒在法制宣傳教育中的積極作用;通過法律咨詢、法律培訓、法制講座、以案說法等群眾喜聞樂見、通俗易懂的方式,深入開展面向廣大農民的法制宣傳教育活動,大力宣傳普及農業法律法規;充分發揮農村人民調解員、司法助理員、基層法律服務工作者和法制宣傳教育志愿者等了解農村、熟悉農村、深入農村的優勢,進行法制宣傳教育;將網絡法制教育向農村延伸,有條件的地方,可利用法制宣傳教育網站、遠程教育、法律服務熱線等手段開展法制宣傳教育,形成多形式、立體化、全覆蓋的法制宣傳教育網絡體系,把多姿多彩的法治文化和法律服務送給農民,送到農村千家萬戶。將普法教育與農業系統的各種培訓計劃和培訓工程結合起來,保障普法工作的順利實施,增強廣大農民群眾的法律意識,全面提高廣大農民的法律素質,使廣大農民能夠做到學法、知法、守法、護法,用法律來規范自己的行為,自覺維護農業科技人才的合法權益。

(三)加大執法力度

加快農業行政執法體制改革,強化農業執法體系的建設[10];全面推進農業行政綜合執法,建設一支政治合格、業務精通、作風優良、反應快速的專職農業執法隊伍;建立一個科學合理、運行有效的農業行政執法體系及目標一致、權責統一、上下配套、各司其職的綜合執法工作運行機制;將農業行政執法經費納入財政預算,并逐步加大投入力度;實施農業執法基礎設施工程規劃,提高農業執法機構裝備水平,增強對各類違法行為的快速反應能力和查處能力;建立農業執法信息網絡,實現執法信息共享,加強執法人員培訓,提高人員的整體素質;積極探索建立執法人員激勵與保障機制,確保執法隊伍的穩定;積極搭建人民調解、法律援助、法制宣傳、法律服務工作平臺,建立健全農村基層法律服務體系,將更多的法律關懷給予總體上維權意識和維權能力尚不強的基層農業科技人員,主動為其提供更多、更好的法律服務和法律幫助;各農業執法、司法部門及其執法、司法人員,要從對農業、農村、農民真正負責的高度,采取有力措施,嚴厲打擊各種侵害農業科技人才合法權益的違法犯罪行為,努力做到執法必嚴,違法必究,使農業科技人才的合法權益得到切實有效的保護,解除他們的后顧之憂,使他們全身心地為“三農”服務。

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