中國天然林保護工程的環境善治研究

譚靈芝　馮慧娟

摘要:天然林保護工程涉及到林業資源、水資源、野生動物保護等一系列環境問題,我國現有的天然林保護工程主要是由政府集中管理,這種管理模式易出現不同主體之間利益劃分的不一致性,不能從根源上解決天然林保護與保護地經濟發展的矛盾,因而呈現出無效化特征。改變現存問題的突破點在于構建基于不同利益主體環境權益的管理制度,讓第三方參與天然林管理的環境善治模式,從而實現我國天然林資源保護的可持續性。

關鍵詞:天然林保護;利益主體;環境善治

中圖分類號:F326.20文獻標識碼:A文章編號:1009-9107(2009)06-0044-05

保護和合理利用天然林資源是實現我國林業可持續發展必須關注的重大問題。如何在經濟快速增長的同時,保持和改善我國天然林資源基礎或提高天然林自然資本存量,是我國天然林資源管理面臨的關鍵性挑戰。理論和實踐都表明,林業可持續發展,在很大程度上同經濟過程中的決策機制以及經濟過程中的各種社會和政治力量的運作,特別是與所制定的政策密切相關。[1]

天然林保護工程(以下簡稱天保工程)的實施對于中國的生態環境和生物多樣性保護無疑具有十分重大而深遠的意義,作為一項涉及面廣、影響范圍大的工程,它所產生的影響是十分復雜的。本文的研究對象是處于一個國家干預較為廣泛而深刻的市場環境和計劃經濟思想較為根深蒂固的行業領域,而不是一個純粹的市場或者說市場經濟體制深入的行業領域。由此決定了天保工程相關利益主體是多方面的,即中央政府、地方政府(林區政府)、政策實施的林業企業和企業職工及林區所處周邊社區和農民。由于上述的特殊環境,這一政策的實施必然會對有關既得利益集團效用產生影響,造成了政策的相關利益主體間相互博弈,從而影響到政策的執行效果和實施效率。在與天然林管理有關的諸多矛盾上,有兩個核心問題值得研究和解決:一個是天然林管理政策中不同利益主體的權利和利益劃分,存在著目標不一致的現象,導致相關政策的干預效應不足;另一個是在天然林保護和管理的運作方式上,客觀上存在著單方面強調政府行為、強調自上而下的決策和執行方式、忽視經濟活動的基本規律以及社會根本需求和民眾根本利益的現象,導致天然林保護成了政府的包袱和企業的負擔,加深了資源保護和經濟發展的對立。

探求天然林資源以及與之相關的各種權益關系的有效和公平配置,將是我國天然林管理制度變革的基礎和核心問題,通過政策體系和政策手段的建立和完善促使與天然林資源管理相關的三類主體:政府、企業、公眾有效發揮其作用,并協調和制衡其相互關系是保證天然林管理相關權益有效配置、管理制度創新的重要途徑。

一、我國天然林保護中各主體利益之間的關系分析

在天然林保護工程中,國家是公權代表,要的是生態;農民是私權代表,要的是生計;地方政府是準公權者,要的是政績;林管部門是準公權代理者,要的是利益。由于權屬不同,收益目標不同,性質不一樣,因而在產權交易的“合約”不協調時,必然產生利益上的沖突。1998年的特大洪水是促使中央政府開展天然林保護工程的直接原因。為了改善環境,發揮森林特別是天然林的生態功能,中央政府實施了天然林的禁伐和限伐,大量縮減了木材產量。從經濟學的角度來分析,森林,作為一種特殊商品,兼具有經濟效用和生態效用,對它進行采伐,利用其木材產品就產生了明顯的外部不經濟影響。因為木材采伐的經濟活動造成了森林生態效用的損失,從而根據個別木材生產企業的邊際效益和邊際費用所決定的最優木材產量,對該類企業來說收益最大化,但對其他社會成員可能導致享受良好生態環境的權利受損,也就是對其他社會成員收益的損失,因此綜合各成員的收益形成的社會總收益就不可能是最大化的。實際上,政府是社會公眾利益的代表者和各種政策的提供者,代表社會大眾的利益對社會公共事務進行管理,謀求社會大眾的福利最大化。[2]但政府也是具有一定組織結構的的部門,各部門受部門認知能力、財政約束等實際客觀條件的制約,其決策往往會背離最初的社會大眾福利最大化的目標,而是考慮部門預算最大化,從而政府所制定的政策,往往成為各政府部門利益博弈的結果,造成政策無效甚至成為阻礙行業發展的負向政策。[3]對于我國的天然林保護來說,政府是唯一的管理部門,對行業實行單一、單向的管理,由于缺乏必要的競爭以及公眾參與的途徑受阻,使得對政府的決策監督機制喪失,企業和公眾的利益目標與政府的目標可能不一致,其需求難以在政策制定過程中得到反映。

天然林保護是一項典型的正外部性經濟活動,國家作為純生態公共品保護與供給的代理者,要的是天然林保護中的正外部性公共產品——生態保護;農民作為小生產者,其在天然林保護中獲得的權益是明確的,即獲得林產品的近期和長期的直接經濟收益和國家補助的收益,但由此而獲得的總收益不一定比傳統耕種大,兩者之間的差額,引起國家與農民間在實施天然林保護中退耕地使用權上如何安排的沖突。有的地區實施天然林保護政策之后,農民收入明顯減少。

在我國天保工程實施過程中,地方政府被設想成與中央政府利益一致的支持合作者,不僅需要給工程區實施單位配套的資金支持,還需要必要的配套政策支持。而根據國家林業局的監測結果卻反映出,地方政府的配套資金不能按規劃及時下撥,一定程度影響了整個工程的實現效果。[4]

實際上,在針對天然林管理問題而設計和實施的各項政策,特別是相關的環境政策,在保護天然林資源以至增加自然資本存量方面固然發揮了重大作用,但由于這些政策都沒能很好的平衡好各主體的利益,造成天保工程難以達到預期效果。此外,由于缺乏對相關政策與管理體制的短期和長期效益的比較與權衡,缺乏對局部利益與全民利益的比較和權衡,使得在存在利益沖突的情況下,特別是地方政府、林管部門和農民更多的考慮自身利益,甚至不惜犧牲國家長遠利益。有可能出現借保護天然林資源之名,行破壞天然林之實,借脫貧之名而致貧的現象。天保工程的木材禁伐和限伐政策導致木材產量的下降,導致地方政府的財政收入減少,不僅使地方政府的稅、費收入大幅度減少,而且國有林業企業向地方政府上繳的利潤也大為減少。木材收入是大多數林區政府財政收入的支柱,調減木材產量對林區地方政府的收入影響極大。四川省有三個地區木材生產是地方財政的主要來源,其中有9個縣80%的財政收入與木材生產加工活動有關;有24個縣將近50%的財政收入靠木材生產加工。Hyde和Belcher根據西南林區和東北林區的典型調查和測算,這兩個林區的縣級財政收入會由于調減木材產量而減少1/4以上。從1998年到2000年,木材產量的調減將導致稅金、收費減少約70億元,由于木材稅收占林區政府財政收入的份額要遠遠高于中央政府,所以地方政府的困難要顯著大于中央政府。[5]由于天保工程的實施,很多地方的基礎設施建設和其他公共物品的提供減少,而很多林業企業擔負著地方政府的部分社會服務功能,負擔工檢司法和文教衛生事業的支出,因木材產量消減,這些社會事業的支出就成為問題。

林業企業木材減產還直接導致地方政府的財政支出增加。第一,木材產量調減后引起的職工下崗,會增加地方政府的安置費用;第二,先前由林業企業承擔的林區公、檢、法、學校等社會性事業經費,會因為木材產量的調減而轉給地方政府,從而增加林區政府的經費支出;第三,天保工程要求地方政府拿出相應比例的配套資金,會增加地方政府的支出。第四,有些地區由于當地森工企業的減產,引起地方金融機構的存款和信貸減少,地方發展可借用資金量減少。在四川省某縣發現天保工程后,45個農村信用合作社有15個被關閉或合并。[6]天然林保護工程的實施不僅增加了地方政府的財政困難,而且木材減產引起林業企業的大量下崗職工增加了林區的就業壓力,進一步增加了政府安排就業的難度;地方政府面臨著更大的挑戰是維持林區社會安定和尋找新的支柱產業和新的經濟增長點,對地方政府的社會和經濟工作都增加了工作難度;天保工程要求地方政府協同管理工程的實施,增加了政府工作的復雜性。[7]

中央政府對天保工程這項功在當代利在千秋的事業表現出巨大的熱情,林區地方政府更多地將天保工程作為一項政治任務來完成,最關心的是如何通過天保工程的各種檢查驗收。中央政府對天保工程不僅投入了巨資,而且資金到位及時。地方政府的熱情并沒有那么高,它們的配套資金到位率普遍低下。除了上述的困難之外,主要的原因還在于天保工程的實施沒有與地方政府的利益、地方政府領導人的任期目標責任制結合起來。地方政府、林管部門是準生態公共品保護與供給的代理者,其追求天然林保護中的正外部生態效益,也追求地方利益和部門利益,所以存在公共權益與地方生態貢獻權之間的不平衡。地方政府作為各種政策的直接執行者和環境質量的實際提供者,既要代表中央政府的全社會利益,又要代表本地區的社會利益,但實際上這兩部分利益往往出現不一致的情況。由于目前的制度體制不能對地方政府的行為實現有效地監督和約束,在經濟發展優先的評價體系和制度安排下,地方政府的行為不僅有可能會偏離中央政府的委托,還有可能會背離廣大群眾的目標利益。甚至會與地方的企業結成聯盟或共謀,成為地方破壞天然林的縱容者和庇護者。雖然現在地方的生態貢獻也是一種政績,但遠沒有直接發展經濟來得快。

在實施天然林保護過程中,由于存在公共物品及無價格產品供應問題,實際上無論是地方政府還是個人都不會在天然林保護方面給與主動的投資。而作為國家代理機構的政府部門并不受利潤最大化激勵機制驅動,各種保護計劃并非按照天然林保護所能獲得的最大收益狀態來制定,也沒有動力追求從天然林資源中創造最大價值,往往忽略天然林發展帶來的投資機會。另一方面,過度的集中控制和統一管理忽略了不同利益集團、不同人群在需求方面的多樣性,降低了地方社團、企業、個人對天然林保護的積極性,阻礙了多方面力量參與天然林管理工作,也不利于形成全社會保護天然林的氛圍。但林業是一種多向利用活動,林業中許多問題實際上都根源于多向利用不同目標之間的矛盾,由企業或者個人參與天然林的管理,必然存在如何從天然林管理中獲取收益的問題,私人所有者不會充分考慮天然林的公共物品和無價格產品性質,普遍存在利用過度和投資不足等問題。也就是說,單純強調政府或個人在天然林保護中的作用都是不夠的。

二、環境善治:西方治理環境問題的方式之一

2003年,聯合國開發計劃署(UNDP)、聯合國環境規劃署(UNEP)、世界銀行和世界資源研究所(WRI)等為環境治理給出了比較權威的定義:如何進行環境決策,誰來決策,這過程叫做環境治理。換言之,環境治理是對自然資源和環境行使的權威,具體包括法律、公共機構(諸如政府機構、村委會等)和使權力具體化的決策過程。[8]因此,環境治理就是環境福祉的利益相關者們誰來進行環境決策以及如何去制定環境決策,行使權力并承擔相應的責任而達到一定的環境績效、經濟績效和社會績效。環境善治則指政府部門、企業部門和公民社會部門(civilsocietysector)根據一定的治理原則和機制進行更好的環境決策,并力求環境績效、經濟績效和社會績效最大化和可持續性,公平和持續地滿足生態系統和人類的目標要求。其中三大部門是環境利益所有相關者的集合體,即指環境治理結構(environmentalgovernancestructure)。進一步說,環境治理結構包括治理主體結構、治理機制、治理原則、治理目標、治理績效等在內的分析框架。換言之,環境善治就是政府、市場和公民社會組織之間的良性互動、合作博弈的過程。其原則在于法治(ruleoflaw)、合法性(legitimacy)、公平性(equity)、透明性(transparency)、責任性(accountability)、參與性(participation)等等。

環境善治是伴隨著世界環境運動不斷發展起來的,從20世紀60年代起,實現環境目標的政策先后經歷了政府主導的命令與控制時期和基于市場的經濟刺激時期,目前強調的是進一步完善政府和企業作用,通過強調公民社會(civilsociety)作用進行環境善治,其實質是信息公開、公眾監督和公眾參與。而公民社會發揮作用的主要形式就是以民間組織或行業協會的形式發揮作用。在西方發達國家,行業協會是一種普遍存在的社會經濟組織,并在市場經濟活動中發揮著重要的作用,因此西方國家對于行業協會早已做了大量的理論研究。研究的角度包括:運用博弈論工具對古老的“基爾特”等行業組織的生發衰變進行分析;用Z理論研究中小企業的產業集群;用交易成本理論分析行業協會行為;把行業協會組織視為并列于市場、企業、國家、非正式網絡或門閥的第五種經濟制度或社會秩序,并一道參與對資本主義經濟的治理。[9]

綜上分析,由于目前我國對于天然林保護能夠產生影響的相關利益方、各行為主體在進行主體利益和整體利益選擇博弈時,會形成以每個主體利益為主導的行為選擇。出于自身利益進行有限理性決策,彼此之間處于一種相對隔離狀態,因此難以發揮合力效應,導致多方不利于行業發展的局面,從而因缺乏有效地具有選擇性的激勵而無法克服現有的弊端。改變這種局面的有效途徑是對現有制度做出新的安排,促使各個利益主體在行業發展中打破自身的利益局限,改變由個體理性導致的集體非理性行為模式,走上群體理性的合作道路。要打破政府單一的管理主體結構,尋求更加能夠代表和整合各方利益、對整個天然林資源保護實施有效管理的組織管理結構。在不斷完善有效競爭的市場結構和相應管理體制基礎上,通過引入其它管理主體,改變現有治理結構,形成在宏觀、中觀、微觀更加合理的多級治理模式。有效整合各相關利益方的利益取向,形成合力效應,使得政策制定能夠代表全社會的利益并得到有效執行,保障現有機制能夠更加有效地發揮作用,最終形成對于行業的“善治”局面。

三、關于環境善治在我國天然林資源管理中應用的思考

環境善治模式的建立,對于有效整合各利益相關方的行為和改變傳統的政府單一的和單向的管理模式可以發揮積極作用[10],能夠通過組織管理結構的改變實現對天然林保護的“善治”。但在我國目前的制度和政策背景下,該模式的構建和作用的發揮,需要宏觀政府層面管理理念的改變和微觀層面認識程度的提高,需要各利益相關方的職責“歸位”。森林經營者是天保地區協調發展的主體,是確保協調發展的關鍵所在。處理好天保地區森林資源保護與社會經濟發展之間的關系,要依靠森林經營者(林業企業職工和周邊社區農民)的支持和行動。但只有在他們原有的效用保持不變或生計得到基本保障的條件下,不斷加強他們的勞動技能和再就業能力,給予職工足夠的信心去不斷提高他們的福利,才能引導他們注重保護森林資源,這是“經濟人”的理性表現所在。

對于林業企業的下崗職工,在對其收入效應損失給予足夠補償的同時,提供更多的技能培訓是幫助他們適應新的生活環境,尋找新的就業機會的手段之一。周邊社區農戶對天然林的依賴程度有較大的不同,應根據不同人群的不同需求有針對性地進行,不能排除周邊社區農戶對森林資源的管護經營。

要改變林業企業與中央政府之間的博弈,可以設想兩種思路。一種按照國有企業改革的思路,實行所有權與經營權的分離,推進國有林業企業“所有權”和經營權的分離改革。將原來國有林業企業的森林資源管理職能分離出來,成立森林資源管理局,代表國家行使森林資源的管理權,對國有森林資源的保護、發展和利用負有全面的管理責任,規劃森林管理中的造林育林、管護、采伐等各項作業,將森林經營管理中的各項任務向社會公開招標。讓國有林業企業成為真正意義上的企業,自主經營、自負盈虧。林業企業對造林、管護和森林采伐等進行競標,中標后以承包工程的方式按照合同進行作業并獲取工程款。按照這種機制設計,對森工企業而言,是可以有效地避免過去那種重采輕育乃至野蠻采伐現象的產生,同時由于引入了競爭機制而有利于提高效率、降低成本。另外一種思路就是轉變現有林業企業為森林資源的經營管理事業單位,根據實際任務多少核定工作人員,由國家按照各項森林經營管理支出預算撥付人員經費和專項行政事業費。森林經營事業單位的各項收入全額上繳財政,實行收支兩條線,直接由已有的省市縣各級林業主管部門歸口管理。這種機制避免了前一種的重復建立管理機構,節省了執政成本。

對于追求收益極大化的林業企業經理和政府來說,為了高效地實施政府的天保政策,需要政府首先明確自己的政策目標,究竟是想盡可能多地保護我國的天然林,下定決心不遺余力地改善我國的生態環境;還是要根據國家當前的國情和依然有限的財力,劃定部分天然林區實施禁伐保護,例如劃定重點生態區位或有生態需要的地區的天然林實施禁伐,從而達到保護并保障有生態需要地區的天然林發揮其生態功能。因為根據這兩種不同的目標,前者需要在保證企業存在的前提下,實施極大化政府的天然林保護目標和措施。這時,考慮將天保工程區的國有林業企業轉制為專職于森林資源撫育管護的營林局,實行事業化管理,財政核撥資源管理局人員經費和管護經營經費,實行收支兩條線管理。如果是執行后者的目標,在企業保護好國家劃定的分在本企業的禁伐天然林后,國家應該允許企業采取各種手段擺脫企業困境,政企分開,林業企業根據市場需求進行獨立自主的企業化經營,從而保證國家有限的財力集中保護好了劃定的天然林,企業的生存和發展也不需要政府投資。從理論上講,這兩種方法不管哪種,都能達到使國家和企業的經濟收益極大化這一相同的結果,都能很好地完成政府的政策目標。

所以,為了協調地方政府與中央政府的政策利益,目標一致,不斷建立、補充、完善博弈規則-管理地方政府和相關部門的規章制度非常必要。[11]完善這些規章制度中很重要的是補充、完善各級領導干部政績考核指標體系,增加有關公共服務能力和目標的指標,諸如生態建設、資源保護類指標,如天然林資源增長的指標;木材調減的指標、公益林建設的指標等等層層分解落實到人,以提高地方干部對生態改善和天然林保護的重視程度。同時,對于地方財政確實有困難的,中央財政應通過轉移支付予以適當扶持,或者加大地方政府的舉債力度,但最好的替代選擇是用生態補償基金的辦法來籌集天然林保護資金,將非林區的地方政府納入承擔天然林保護責任的渠道。[7]

只有積極推動所有利益方都參與天然林的保護工作中去,才能真正實現國家的政策目標,把生態保護的外部收益部分內部化為當地農民或企業的經濟利益,當地農民或企業在維持生存有余并有外界援助的情況下,天然林保護政策才能引導農民走上自我積累、自我發展之路,主動參與對天然林資源保護的建設活動。從而真正實現天然林資源的保護,為我國生態環境保護提供一條可借鑒的道路。

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