大城市—衛星城間交通協調發展的政策設計

丁勝仁　馬書紅

摘要:大城市—衛星城間的交通聯系在實現大城市與衛星城市的協調發展中具有重要作用,為此,在對大城市—衛星城間交通協調發展基本概念和內涵進行分析的基礎上,從政策科學、現代行政管理學和博弈論的角度,研究了大城市—衛星城間交通協調發展政策設計基礎和政策設計目標,同時,針對當前發展中的突出矛盾(利益相關者的矛盾和體制問題)提出了政策設計的方法和城間交通協調發展政策設計的基點和關鍵。

關鍵詞:城市交通;衛星城;政策設計

中圖分類號:F503文獻標識碼:A文章編號:1009-9107(2009)06-0054-06

前言

發展衛星城市,協調大城市與衛星城市的發展,有利于緩解中心城市土地容量有限、交通壓力過大、環境污染嚴重和居住緊張等問題。我國大城市發展過程中也提出了重視衛星城市的發展理念,但由于種種原因,實踐中衛星城發展緩慢,不能很好地分擔大城市需要分解的部分功能。相關研究表明,協調大城市與衛星城市的發展是一項十分復雜的工作,受到大城市—衛星城間的交通模式配置[1]、衛星城市特點、經濟發展水平和政策[2]等因素的影響,尤其城間交通聯系在實現大城市與衛星城市協調發展中具有重要作用。但是,從目前研究情況來看,缺乏從系統協調和政策設計的角度對大城市—衛星城間交通發展進行的專門研究。基于此,本文著重從政策科學、現代行政管理學和博弈論的角度,考慮協調發展的內涵和要求,對大城市—衛星城間交通協調發展的政策設計思路、方法及關鍵的政策措施等進行研究,從而為協調大城市與衛星城市的發展提供保障。

一、大城市—衛星城間交通協調發展的基本內涵與要求

(一)大城市—衛星城間交通協調發展的基本內涵

大城市—衛星城間的交通發展涉及眾多因素,如城間交通模式的配置與選擇,城間交通與市內交通的銜接,城間交通與城市空間結構、經濟發展、產業布局、土地利用以及周圍環境的相互作用與影響,出行者個人、相關運營企業和社會的利益以及政策因素等等。筆者認為大城市—衛星城間交通協調發展是綜合考慮上述各種內外部因素外后,為實現城間交通發展而做出的最優選擇、調控、管理及其效果等。

從可協調的環節與效果進行分析,大城市—衛星城間交通協調發展的主要內容應包括:(1)城間交通系統內部的協調;(2)城間交通系統與經濟、社會、資源和環境等系統間的協調;(3)系統間的整體協調。在此基礎上,考慮時間因素和空間因素后,對大城市—衛星城間交通協調發展內涵的理解和評價應該從內容維、時間維、空間維三個方面去把握,見圖1。

(二)大城市—衛星城間交通協調發展的基本要求

分析可知,交通服務良好是系統協調發展的基礎環節。實踐中,要實現大城市—衛星城間交通的協調發展,重點工作內容應包括三個層面:技術協調、效益協調和體制協調。

1.技術協調。目的是滿足城間不同層次居民的出行需求,實現城間不同交通方式之間的合理分工,保證城間交通和市內交通的有效銜接,提高城間交通系統的整體效率和服務水平。工作重點是從技術上研究如何通過科學、合理的城間交通模式的配置,滿足城市經濟、社會發展及居民的出行需求。

2.效益協調。目標是盡可能平衡出行者個人、運營企業和政府等的利益,實現居民出行、運營企業及城市交通發展總體利益最大化,資源利用的效益最大化以及城間交通的可持續發展。工作重點是分析不同群體的利益組成及實現手段,從規劃、建設和管理等環節提出優化建議。

3.體制協調。目標是在統一的城市交通綜合協調機構的協調和管理下,交通主管部門、運營企業、設施管理商和服務部門建立良好的合作關系,實現有效的整合。工作重點可能涉及城間不同交通模式的協調管理以及城間和市內交通的協調管理。

二、大城市—衛星城間交通協調發展政策的設計框架

實現大城市—衛星城間交通的協調發展是一項復雜的系統工程,需要多方面因素的協調和配合,科學合理的發展政策對于實現城間交通的協調發展至關重要。根據上述分析,筆者認為大城市—衛星城間交通協調發展政策設計的主要內容應是如何來制定相關政策以及制定何種政策以協調管理和控制系統各因素及利益群體,實現城間交通協調發展的目標。

從政策科學的角度分析,信息、指標、知識和價值是研究和制定政策的基礎[3],而這些因素又與其所處的經濟環境、政治環境、自然環境和社會、文化環境密切相關。具體到大城市—衛星城間交通協調發展政策的設計,應考慮的環境因素和研究基礎如表1所示。在此基礎上,筆者提出了城間交通系統協調發展政策設計的具體思路與框架如圖2所示。

三、大城市—衛星城間交通協調發展政策設計的目標

在現代社會中,城市交通政策的宗旨,同當代城市規劃的基本目標是一致的,即不僅要有利于提高效率,還應充分體現公平原則。[4]城市因人居住而繁榮發展,人是城市生活的主體[5],因此,大城市—衛星城間交通自然要以人為依歸,高水平、高質量地滿足絕大多數人的出行需求,系統管理、公平使用是城市交通運行的最基本法則,而統籌各方利益、協調城間交通系統的發展則是大城市—衛星城間交通政策設計訴求的方向,其最終目標是構建一個協調、有序、文明的城間交通系統。具體來說,大城市—衛星城間交通協調發展政策設計的目標應體現以下內容:

其一,增進系統協調,促進系統發展。增進城間交通子系統內部、子系統之間的協調,促進城市交通、經濟等的協調和可持續發展;確保城間交通系統技術上各環節的協調,實現利益相關者的效益均衡。

其二,統籌公平與效率,強化社會公平。公平與效率是一對相互影響和制約的矛盾。我國在經濟發展過程中采取了“讓一部分人先富起來”進而實現共同富裕的政策。[4]然而,城市交通政策與經濟發展情況不同,如果也用類似的思路,即允許或鼓勵一部分先富起來的居民不加限制地使用支付得起的某些交通工具(如小汽車、摩托車、助力車等),并帶動其余大多數人也這樣做的話,在相關資源相對短缺的國情條件下,將很可能是一條可以走一截、但最終卻走不通的路子,而且在這一過程中將付出極大的環境、資源等方面的代價。因此,大城市—衛星城間交通政策不應在公平與效率問題上出現大的失衡。

其三,堅持人本原則,切實解決關系人民群眾切身利益的突出矛盾。全面推動“以人為本”的規劃和建設理念,從大城市—衛星城間交通出行者的各種需要出發,為出行者營造快速、安全、舒適、方便的出行環境和空間;為減少城市空氣品質等的污染,永續經營城市生態,全力發展城間綠色交通運輸系統。

其四,科學定位政府角色,轉化政府職能。貫徹科學發展觀,推進城間交通協調發展,意味著政府交通主管部門的角色也將重新定位。要進一步轉變政府職能,建設“服務型政府”,充分發揮政府在推進交通發展中的“宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務”的作用。

四、大城市—衛星城間交通協調發展政策的制定

基本思路是在對城間交通協調發展矛盾進行分析的基礎上,針對主要矛盾,研究解決途徑及相應的政策制訂方法。

(一)城間交通協調發展的矛盾分析

從城間交通協調發展基本要求可以看出,為實現大城市—衛星城間交通的協調發展,需要重點做好三個方面的工作:技術協調、效益協調和體制協調。從城間交通協調發展政策設計的角度考慮,需要重點解決的是效益協調和體制協調的問題。與此相對應,城間交通系統需要重點解決兩方面的問題:

其一,出行者、運營企業及政府之間的矛盾。大城市-衛星城間交通系統的利益相關者主要表現為出行者、運營企業和政府(交通管理者)。出行者追求自身效用的最大化,如時間和費用最小、舒適性和安全性高等,運營企業追求企業經濟效益的最大化,政府(交通管理者)追求社會效用的最大化,三者之間存在著信息的不對稱。政府(交通管理者)在城間交通需求和供給給定的情況下制定出使社會效用最大化的政策和策略,并進行資金投入,通過相應的措施來規范、督促、激勵或約束相關企業的運營,在這種政策和策略的實施下,企業選擇愿意提供服務的數量和質量,出行者根據自身的原則和利益來選擇相應的出行方式。

其二,體制方面的問題。大城市—衛星城間交通間交通系統存在問題的環節主要包括:(1)交通管理體制不順。多頭管理,各自為政,各運輸方式間不能形成合力。(2)交通協調發展的理念較薄弱,各種交通方式各自發展,且發展極不平衡。(3)缺乏有效的交通可持續發展的激勵和約束機制。(4)衛星城建設、管理的內外體制不順,管理水平不高,對城間交通的協調發展產生不利影響。

(二)基于利益相關者多情景博弈的政策設計方法——解決出行者、企業和政府之間的矛盾

基于對利益相關者的博弈分析,從實現出行者、企業和政府共贏的角度,提出不同情景下政策設計的方案和措施,并進行評價。

1.對城間交通系統的利益相關者進行分析。大城市—衛星城間交通系統的利益相關者主要表現為出行者、運營企業和政府(交通管理者)。不同收入水平的出行者在可用性(即可以選擇某種交通方式)滿足的條件下,對出行方式的選擇主要從出行時間、成本和舒適性[6]的角度進行考慮,其追求的是支付最少的費用得到最好的服務,實現個人效用的最大化。作為城間交通系統被動方的運營企業,其追求的是企業自身的成本與收益、發展和提高。政府作用于城間交通系統的社會效益包括公平、效率、效益、節約、環保等。

出行者如果不能支付較低的費用而獲得較好的服務,則城間公共交通對他們的吸引力將降低,他們可能會選擇其他交通方式出行,尤其是對于收入較高的出行者而言,可能會考慮購買小汽車;企業如果不能投入較低的成本而獲得較高的收益,會考慮改變現狀的經營模式,較少的考慮社會利益,選擇擴大或保持市場,通過改變票價、改變成本以及改變服務三種手段進行操作;政府如果不對城間公共交通系統進行資金投入,那么必須將資金用于改建、新建道路,社會將承擔由于交通擁堵而造成的社會出行時間成本和能源消耗增加所帶來的損失,忍受環境污染或支付治理環境污染的費用等。因此,只有實現三方共贏,在社會利益最大化的同時兼顧企業和個人利益,才能保證城間交通系統的協調,真正實現社會效益的最大化和系統的可持續發展。

2.城間交通系統的博弈平衡。從博弈論的角度考慮,城間交通系統必須達到博弈平衡[7],才能實現協調和可持續發展。具體說來,必須遵循以下方面的平衡:

一是公共交通和私人交通的平衡:對于大城市—衛星城間交通出行來說,出行者可以根據自己的出行需要和城間提供的交通模式來選擇自己認為效用最大的出行方式。相應于一定的需求,不同方式之間必然存在相互競爭。另外,對于使用同一道路資源的出行方式(如普通公交和小汽車)來說,彼此之間也存在相互影響。因此,個體最終的選擇結果應使不同出行方式在某種程度上達到均衡。

二是經濟利益與社會利益的平衡:一個協調的城間交通系統,需要既能保證企業的經濟利益,讓企業正常運轉,又能實現相應的社會利益,經濟利益與社會利益必須達到平衡。事實上,社會效益的很大一部分體現在出行者效用的滿足上。在交通系統中,必須有相應的措施和制度來保證企業和乘客在追求自身利益目標的同時主動考慮社會的利益。

三是企業內部和政府扶持的協調平衡:公共交通從經濟學的角度考慮,是準公共產品,在消費上具有非競爭性,但卻可以輕易地做到排他。因此,在研究城間交通系統,尤其是公共交通時,應考慮將外部治理機制,如政府的扶持政策、管理制度、法律監管、輿論監督等納入研究范疇。

四是三方博弈合作的動態調整平衡:隨著合作過程中乘客需求的變化和企業扮演角色的不同,利益相關者管理問題是動態變化的。不同的發展理念和發展階段,系統中利益相關者的主體,利益相關者的利益要求和滿足這些利益要求的方式是不完全一樣的。因此,“動態調整”十分重要的。

3.情景設定與分析。情景分析法(sanaieanalysis)是一種系統分析方法,它是以撰寫電影劇本的形式描述系統的情景,可以作為宏觀預測方法。對于大城市—衛星城間交通系統來說,可以通過設定不同情景,并對各情景進行系統分析,根據可能產生的結果來確定可以采取的政策和發展措施。具體步驟如下:(1)確定政府在發展城間交通系統方面可以采取的措施,可以從基礎設施建設和政策扶持等方面進行分析。(2)根據可采取的措施,構造典型情景模式。(3)基于不同的情景模式,分析在該情景下,出行者個人偏好、出行選擇的可能變化及其效用(時間、費用、舒適性等方面)、個人滿意度等方面變化情況;運營企業成本和效益的可能變化情況;政府需要的投入及相應的社會效益的大小等。(4)對不同情景對出行者出行特征、運營企業成本、效益及社會投入及社會效益進行測算,比較不同情景的優劣,確定可以采取的措施及政策。

(三)體制和機制優化——解決體制方面的問題

其一,加強政府的協調作用。具體來說,在城間交通系統協調增進的過程中,政府應具有的最主要功能有導向、控制、管理、規范、監督等功能,要很好地完成這些功能,政府需要在政策制定、制度建設和機制優化等方面進行加強,以更好地增進整個系統的協調。對城間交通系統來說,要充分實現利益相關者的利益要求,一個有效合作必須達到以上四個方面的平衡要求。要達到平衡,政府在以上方面都起著重要的作用,需要加強協調工作,強化政府的協調、管理和控制作用。

其二,建立更高層次的協調機構,協調大城市和衛星城及其交通的發展。要成立由大城市主管領導掛帥,市計委、規劃委、建委、農委、交通局等多部門參加的協調機構,對衛星城的建設及大城市—衛星城間交通發展實施統一組織、協調和指導。同時,要組織有關部門研究加快發展城間交通的對策、建議,盡快制定符合市場經濟規律的運營、管理等政策。

其三,建立有效的激勵和約束機制。[8]從前面的分析可以看出,公共交通方式能夠降低單位運量的消耗和排放,盡可能地減少資源占用,而小汽車交通則相反。但公共交通運輸企業要提高運輸效率和服務質量,必須采用先進技術,加大投資,但不利于增加經濟效益。因此,需要出臺政策,加大對公共交通的扶持與激勵,同時對小汽車交通進行適當約束。

五、城間交通協調發展政策設計的基點與關鍵

大城市—衛星城間交通協調發展是一項涉及政府、行業、企業、個人的系統工程,主要體現為國民經濟效益和社會效益,需要政府有關部門制定相關的政策措施以推進和實現。從政策設計的角度考慮,應重點做好以下關鍵環節:

其一,以人為本政策。全面推動“以人為本”的規劃和建設理念,設置無障礙交通設施,建立安全、方便的出行換乘及等候空間,對城間交通走廊進行多元化和美化設計,努力為出行者營造快速、安全、舒適、方便的出行環境和空間,發展城間綠色環保節能型的交通運輸系統。

其二,可持續發展政策。樹立科學的交通發展觀,轉變交通增長方式。轉變傳統的發展方式,從單一的數量、規模、速度型變為速度、規模、效益相統一;從單純重視交通的經濟效益轉向經濟社會效益和環境效益相統一;從粗放資源消耗型變為集約資源節約型;由各方式各自發展向協調發展轉變;向生態、環保、安全型轉變。同時,采取扶持政策,推進實施可持續發展戰略。政府應采取積極有效措施,制定各種政策,使之符合交通可持續發展戰略,采取包括立法、加大投入、稅收減免、貸款優惠、價格干預、財政補貼等措施。一是加強立法,要加強可持續發展戰略的立法工作,盡快制定與交通可持續發展有關的法律、法規,以更好地推進交通可持續發展戰略的實施。二是加大對公共交通等基礎設施的投入力度。千方百計引導社會資金投向公共交通,進一步確立公共交通的優先地位和主導作用,實施公交投資優先、公交財政補貼、公交專用道建設、發展快速公交系統(BRT)等一系列政策。三是制定交通可持續發展的產業政策,主要包括制定產業技術政策,投資政策、土地資源利用政策,鼓勵交通科技進步政策等,通過政策引導推進交通可持續發展。

其三,交通一體化發展政策。加強規劃,協調發展。一方面城間交通的發展要與城市經濟社會發展相協調,引導城市空間發展和生產力布局的合理分布;另一方面,要加強不同方式間的統一規劃,按照各種方式的特點和城間交通的現實特點,形成有機合理的交通體系,提高運輸效率和服務水平,把交通對外部環境的影響減少到最低限度,實現城間交通協調和可持續發展。

其四,公共交通政策。整合城間公共交通系統,包括線路的整合、運營管理的整合、票價和票制的整合等;提升公共交通的服務品質,完善服務品質考核及獎懲制度,提供多樣、多元化的交通服務,如假日休閑(旅游)車、彈性路線等,鼓勵業者取得國際品質組織認證;研究合理的票價調整機制和補貼制度,確保公共交通運營企業的經濟效益和社會效益;加強運營管理,注重先進管理技術的應用,提供公共交通的運營管理效率。

其五,加快體制改革,適應城間交通協調發展的需要。加快交通管理體制改革,建立符合交通協調發展的管理體制,改變城間不同交通方式分散管理、各自為政的狀態,建立起統一規劃、協調發展的城間交通管理體制。

參考文獻:

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