我國環境監管體系存在的問題及改善建議

錢翌　劉崢延

[摘要]從我國環境法律法規體系、環境管理制度和環境管理的行政體系角度分析，我國環境監管在環保部門、地方政府、企業和公眾四個方面出現困境，結合美國、日本的先進管理經驗，應在重構監管體系、完善監測系統、增強政府監管動力、調動企業和公眾的積極性等方面采取措施，以完善我國環境監管體系。

[關鍵詞]環境；監管體系；國際經驗；政策建議

[中圖分類號]X32[文獻標識碼]A[文章編號]1671-8372(2009)02-0084-05

一、引言

中國正以歷史上最脆弱的生態環境承載著歷史上最多的人口，面對著歷史上最嚴重的生態環境挑戰。從表面上看，環境資源出現問題是由于經濟學上的“市場失靈”造成的，但歸根結底它是經濟學上所謂“政府失靈”的惡果。應對生態環境的挑戰，應從解決“政府失靈”人手。在資源環境領域，“政府失靈”一般表現為“環境政策無效”和“環境管理無效”。正如國家環保部副部長潘岳指出的一樣，我國的環境問題主要是管理問題，是政策問題。隨著科學發展觀的提出以及環保總局“升部”，我們應該抓住這個契機深入認識我國環境管理體制的不足，找出應對和改進之策。

二、環境監管現狀

我國環境監管的法律法規體系是由環境法律法規、環境政策、環境標準、環境管理制度、國際公約等方面構成的體系。經過30年的持續改革，我國形成了中央統一管理和地方分級管理、部門分工管理相結合的環境管理體制。目前，環保部門主要負責工業污染防治工作，功能包括環境管理、監察、宣教和監測等，農業、生活和交通的污染由農業、城建、公安交通等9個部門或機構負責管理，水利、衛生、地質礦產、市政等協同環保部門實施水污染的監管。

(一)我國環境法律法規體系

自1973年以來，國家和地方先后制定或修改了一系列的法規、規章和標準，目前形成了較為完備的環境法律體系。包括《憲法》中關于保護和改善環境的規定、環境保護基本法、環境資源保護法、環境行政法規與部門規章、地方環境法規與規章、環境標準以及我國締結或參加的與環境保護有關的國際條約中的環境法規等。

我國的環境保護法律法規體系見表1。

《環境保護法》弟46條規定：中華人民共和國締結或者參加的與環

境保護有關的國際條約，同中華人民共和國的法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外”。這體現了“國際法優于國內法”的法制統一原則。

(二)我國環境監管制度

我國環境監管制度主要包括法律中明確規定的九項基本制度，即“老三項”和“新五項”以及“污染物總量控制制度”。

“老三項”制度包括：“三同時”制度、排污收費制度和環境影響評價制度；“新五項”制度包括：排污許可證制度、限期治理制度、集中控制制度、綜合整治定量考核制度、目標責任制度。另外《環境保護法》還規定了環境與計劃、環境監測、環境標準以及環境狀況公報等各項制度。

(三)我國環境監管行政體系

我國環境保護管理體系實行的是“條條”和“塊塊”相結合的體制。所謂“條條”是指下級環保主管部門受上級環保行政主管部門的業務指導或領導；“塊塊”是指一級環保主管部門在受上級環保主管部門業務指導的同時，又要受同級人民政府的統一領導，這是一種雙重的領導體制。由于地方環保部門的領導任免、職位晉升和行政事業費開支主要來自于所在地的地方人民政府，并且環保法規定當地人民政府對本轄區的環境質量負責，因此地方人民政府對當地環境保護的質量好壞起決定性作用。所以，我國環境保護的管理體制主要還是以地方分級管理為主要特點。

我國環境保護行政管理體系可用圖1來表示：

三、我國環境監管的困境

我國目前環境監管的困境，主要來自環保部門、地方政府、企業和公眾四個方面。

(一)環保部門監管困境

在法律授權方面，環保法律賦予環保部門監督管理、項目審批、排污收費、行政處罰和現場檢查的五種權力，而未賦予環保部門限期治理、責令停業整頓、現場查封、凍結扣押、沒收違法排污所得等強制執行的權力，導致環保部門對一些嚴重違法行為難以強制執行，影響了環境監管的質量和效率。

在人力資源方面，環保部由于剛升級不久，還沿用原來國家環保總局的編制。2006年國家級環保系統只有2065人，在一些地方，幾十人的環保部門需要管理上千家企業，人力資源相對薄弱。而與之相比，美國環境保護局在華盛頓特區總部、十個地區辦公室和十幾個實驗室則雇用了1.8萬名員工。荷蘭人口僅為1650萬，但其住房、空間計劃和環境部則有1000多名環境行政人員。

我國環境監管部門還存在著職能交叉、權責不清、缺乏可核查的責任追究機制等問題。以省一級環保局為例，環保局與國土資源廳、農林廳、海漁廳等資源管理部門之間存在—定的權力交叉；與發改委、經貿委、建設廳等經濟建設部門之間存在—定的職能重疊。這種設置不但管理起來困難重重，一旦出現責任問題部門之間又會互相推諉，難以找到問責人。

目前地方環保局的財權、人事任免權都掌握在地方政府手中，這種制度安排造成的后果是當經濟發展與環境保護出現矛盾時，地方政府受政績考核的利益驅使，往往會選擇追求GDP增長，在這種情況下，地方環保局經常無法正常履行部門職責。

(二)地方政府監管的困境

在中國的政治晉升機制中，地方領導干部晉升的主要依據是政績考核，而在政績考核中，經濟發展績效(主要是GDP)是主要的評價指標。究其本質而言，GDP僅衡量了經濟增長的數量，而沒有反映經濟增長的質量，對經濟發展所造成的生態破壞、環境污染以及自然資源的低效利用沒有給予扣減，因此，這種“GDP掛帥”的方式，促使地方領導過分追求短期利益，忽略或排斥影響區域經濟可持續增長的生態環境質量。雖然法律規定了地方政府對本轄區內的環境質量負責，但具體到如何負責、負責到何種程度、環境質量損壞后領導干部應承擔何種責任并沒有明文規定。

地方政府在環境監管中財力不足是另一個值得關注的問題。我國從1994年開始采取分稅制，地方政府收入減少，卻承擔了與其收入不相匹配的政府任務，根據統計，地方政府支出約占全國支出的70％，收入卻只有約50％。地方政府沒有足夠的財力來完成環境保護職責。

(三)企業守法困境

我國部分污染物排放標準超過了區域環境承載能力，征收排污費的標準低于治理污染的費用，違背價值規律，最終失去了經濟杠桿的調節作用。如二氧化硫征收排污費標準為：排放1公斤二氧化硫征收0.63元排污費，但治理1公斤二氧化硫需要12元；排放1公斤COD征收0.70元排污費，治理1公斤COD則需2.5元-3.0元(紡織印染行業)。這樣就導致了繳納排污費比治理污染更經濟。另外我國對環境違法者的責任追究，主要通過追求其行政責任即進行行政

處罰，對民事責任和刑事責任的追究不重視。而且，即使對于地方環保部門最重要的處罰手段行政處罰來說，其數額通常是10萬或20萬以下，特大事故不過100萬元，這種罰款數額對環境違法主體的震懾非常有限。如2005年的松花江事件，對國際國內造成了如此重大的影響，但依照我國法律，僅能對污染企業罰款100萬元。這就造成了企業違法成本要低于守法成本，企業是追求利益最大化的組織，自然會選擇以犧牲環境為代價的發展道路。

(四)公眾參與困境

公眾參與是資源配置與環境管理中的重要力量，具有不可替代的作用。國家環保部副部長潘岳曾在多個場合公開指出，導致中國環保形勢日益嚴峻的重要原因之一是公眾參與程度太低。我國公眾參與困境主要有兩個方面組成：

1.公眾參與不足

我國法律對公民在環境保護中的責任義務規定并不明確，也缺乏實際可操作性，這樣就使公民或民間環保組織在行使參與權時缺乏法律依據。政府的環境信息不透明導致了公眾對很多環境問題不知道、不明確，造成公眾無法參與環境問題，或者不能及時參與環境問題，如廈門PX事件。

2.公眾參與缺乏有效性

我國擁有各種環保組織上萬家，但是真正能夠發揮其作用的很少。我國的體制決定了公民參與政府決策和管理的效率低下，往往就算能夠參與到環境保護的過程中，最終卻不能實現參與的目標和效果。而這種效率低下的參與過程會使大部分的公眾放棄這種既費時又費力的行為，挫傷了公眾參與的積極性。

四、國際經驗

“他山之石，可以攻玉”，發達國家經歷了近百年的工業化和城市化進程以后，摸索了許多行之有效的環境監管經驗，值得我國借鑒。下面選擇美國和日本的環境監管模式予以剖析，為創設有中國特色的環境監管模式提供國際經驗。

(一)美國環境管理體制的特點

1.美國聯邦環保署(EPA)是聯邦政府執行部門的獨立機構，直接對總統負責。其職權很大，可以要求州政府、地方政府甚至要求美國政府的軍隊來執行環境法規。比如說如果有一個軍隊的訓練基地，沒有按要求處理它的廢棄物，聯邦環保局有權利對他們進行經濟上的處罰。

2.在環保部門與其他具有部分環境管理職能的政府部門的關系方面，美國環保局采取統一管理、其他相應部門分別管理的統分管理模式，各部門的職權通過立法加以明確和細化，有可核查的責任機制。

3.美國現行的環境保護政策措施是多層次的。整體而言其特點是以立法為基礎，以行政措施為主。輔之以—定的經濟手段。具體來講有以下五種形式：(1)直接的行政管制，(2)自愿管制，(3)責任賠償制，(4)污染稅制，(5)津貼制。其排污收費和行政處罰數額十分巨大，這樣就充分保證了企業守法的自覺性。

(二)日本環境管理的特點

1.日本采取和歐洲類似的“污染者負擔”原則，即指造成環境污染并危害到公眾的企業，不僅應該治理污染，而且要承擔污染所造成危害的責任，如向因污染而致病者提供醫藥費用，向失去勞動能力者提供生活費用，向死者家屬賠償經濟損失等，由于這些費用的確定相當繁瑣，數額巨大，迫使企業不得不治理污染。

2.對于跨境跨流域的環境問題，采取綜合治理的原則。通過召集污染涉及的相關地方領導組成治理領導小組，統一制定污染削減和治理目標及辦法，并定期進行協商和檢查，取得了良好的效果。

3.擁有三級環境監測網絡，其層次是國家級一地方級一民間級。這三個層次結合起來構成日本環境監測網絡的整體，能夠較好地保證監測數據的真實性以及信息公布的及時、透明。

五、政策建議

(一)重構環境監管體系，設立省級以下垂直監管體系

我國地方環境監管機構受當地政府的直接領導，上下級環境監管機構之間只是業務上的指導和協調關系，這種體制使得地方環境監管機構在實施行政行為過程中容易受到地方政府不作為和地方保護主義的掣肘。應該削弱地方政府與地方環保部門之間的關系，增強上級環保部門對下級環保部門的管理權限，建立“垂直管理”的監管體系：下級環保部門作為上級環保部門的派出機構，其人員任免、經費預算等相關事務直接由上級環保部門負責。

建立“垂直管理”體系的優點是：1.可以有效地避免地方政府一味追求經濟發展而干預環境監管工作；2.能夠更有效地解決跨流域污染和嚴重的跨區域環境事件，也使環境決策機制更有綜合性；3.有利于中央環境政策與目標的貫徹和執行，克服其在各級地方政府的扭曲。

值得指出的是，建立環境垂直監管體系，并不是將地方政府從環境保護的責任中脫離出來，環保部門也不可能離開政府獨立完成環保任務，而是由地方政府協助當地環保部門做好環境保護工作。環保部現已開始對垂直管理體制進行摸索和試點，建立了華東、華南、華北、東北、西北、西南六大環保督察中心。其主要職責概括起來就是“督察、協調、服務”，負責監督地方對國家環境政策、法規、標準執行情況；協調跨省區域和流域重大環境糾紛；受理跨省區域和流域重大環境案件的投訴等。盡管實行全國范圍的環境保護垂直管理還很困難，但先實行省級以下的垂直管理還是可行的。目前一些城市(如西安市)在試點環保垂直管理，試圖將所轄區縣的環保局改為市級環保局的派出機構，取得了一定效果。

(二)完善環境監測系統，建立第三方監測機構

現代管理學認為，信息不對稱是政府決策正確性、科學性的主要障礙。環境監管第三方的介入：1.為監管者與被監管者之間信息的溝通起到了一種有效的橋梁作用，政府在環境決策的過程中將會綜合考慮監管主體與被監管者之間的利益關系，使得法律法規和環境政策更容易得到執行；2.使得環境監管更具有效率性、公正性；3.降低了環境監管的成本。

我們建議建立一套第三方監測系統，對全國的環境質量進行公證、客觀的監測。保持現有國家和地方的監測站不變，在民間成立環境監測公司，企業委托公司進行環境監測。監測公司在經營環境監測業務前必須具備—定的儀器和設備并取得國家的注冊登記證，每年舉行國家環境監測師資格考試，合格者頒發國家注冊環境監測師資格證。這些規定—方面可以保證從業人員的素質和公司從事該項事業的基本條件，因而也就保證了數據的可靠性、權威性，也為科學地進行行政管理提供了數據。另一方面，這種社會性的監測形式，可以省去各個企業在培訓人員、支付員工工資、購買儀器設備、建房、管理等方面的多項開支，也避免了人員、設備吃不飽的浪費，減輕了企業的負擔。

(三)增強地方政府監管動力，建立有效的激勵和約束機制

1.完善現有環境法律法規體系，明確地方政府的職責。我國現行環境法律法規體系對地方政府的角色定位和權利職責規定不清，這造成地方政府環保工作的“缺位”、“越位”行為。應完善法律規定，對環境問題不盡責的地方政府要有一套適當的并且足夠嚴厲的處罰措施。

2.改革現行官員政績考核體系，改變“GDP掛帥”的現狀。我們建議政績考核不再考核GDP，主要考核官員所在轄區的環境質量、人均收入等與民生有關的指標。國務院發布的《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》，將地方官員的政績跟減排指標直接掛鉤，使改革政績考核體系有了一個良好的開端。有人提出可以用綠色GDP來取代GDP成為政績考核的指標，但技術上實現還有一定難度，應盡陜找到一種準確計算綠色GDP的權威方法。

3.加大中央政府的財政支持力度，增強地方政府行政執行力。國家應對地方政府環境保護工作撥付充足的資金，以使其滿足正常環保工作的需要。此外，還應增加中央財政對困難地區的財政轉移支付，建立生態環境補償機制，減少地方政府對環境影響較大的企業的財政依賴。

(四)增加違法成本，利用市場機制調動企業守法積極陛

針對我國企業違法成本小于環境成本的問題，可以借鑒發達國家的經驗，采取“污染者負擔”的原則，大大增加企業的違法成本。另外，改革目前的排污收費制度，充分利用經濟杠桿遏制企業排污，增加排污收費的數額，甚至排污收費全額征收，也可以為排污權的交易打下良好的基礎，只有收費合理了，排污權才值錢，才值得交易。企業通過權衡成本的高低，當購買排污權的成本高于企業治理污染的費用時，企業就會考慮治理污染，從而達到減少排放的目標。充分利用市場機制的作用，比法律上的硬性規定要有效得多。

(五)加強環境監管中的公眾參與權，構建良好的環境文化

環境參與權是為了制約國家管理權力，保障公民實體環境權益的實現，在一定的法律程序中為公民設定的權利。公民作為環境權的享有者，自始至終有權參與到國家環境管理的預測和決策過程中。而我國公民的公眾參與權明顯缺乏保障，消除公眾參與的障礙主要應從三個方面努力：1.建立健全政府和企業環境資源信息公開制度；2.引導環境中介組織的健康發展，將部分政府做不好、做不了的職能轉交給各類環保組織，確保政府能夠真正將主要精力用于環境生態監管，實現政府與民間社團組織的良勝互動，提高環境管理效能；3.建立健全環境公益訴訟制度，開創公眾監督環境管理工作的新局面。明確環境公益訴訟的范圍，拓寬公益訴訟的原告范圍，并推出一系列行之有效的保障措施。

環境文化是對人類發展過程中人類與環境關系的文化考察，是對環境價值的文化分析和思想認同。文化是體制之母，建設良好的環境文化可以促進公眾正確理解環境生態價值，認同環境保護的價值目標，有利于環境管理政策與措施的落實，從而調動全社會的力量推動環保事業的發展；還可以通過環境價值體系影響、塑造、約束和調控人，從根本上減少破壞環境的行為。