美?日?法地方政府職能的轉變及對我國縣域政府的啟示

劉曉鳳

[摘要]美?日?法三國的地方政府職能經過長期探索,不斷演進,通過對其比較分析,從中可以獲得許多有益的啟示,對進一步完善我國縣域政府職能有一定的借鑒作用?

[關鍵詞]政府職能;社會化;政府評價體系

[中圖分類號] F813;F817[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)12-0094-04

一?美國地方政府職能的轉變

自20世紀80年代以來,美國政府尤其是州和地方政府,進行了一場稱之為“重塑政府”的改革運動,推動地方政府職能的強化?

(一)職責權利擴大

聯邦政府和州政府將一部分公共管理和公共服務的實權下放地方政府,強化地方政府的自主性管理責任,使其承擔更多的管理與服務成本?美國聯邦政府和州?地方政府的財政收入是相當的,各有穩定的稅源?地方政府的支出主要用于教育,有的占到財政預算的70%以上?這說明教育主要是由地方政府負責的?地方政府還負責名目繁多的?貼近公民生活的眾多公共服務,除教育之外,主要的支出是公共秩序和安全,包括警察?消防等?一個自治鎮必須設立警察局?消防局?圖書館?中小學和幼兒園,還有接送學校學生的班車公司?垃圾處理機構等?

(二)政府合作履行職能

為滿足公眾對政府服務的共同要求和應對各類政府共同面臨的挑戰和任務,如區域經濟一體化?環境保護和災害防治?公共安全和反恐怖主義等,美國地方政府逐漸拋棄傳統的地方主義思維和孤立主義態度,采取責任分擔和合作主義策略?

(三)公共產品和服務對象上的顧客導向

破除行政機構本位主義和對上級機關?立法機關?利益集團負責的傳統思維定勢,確立本地區納稅人是政府及各級行政機構顧客的觀念,了解公眾需求并加以歸類,為公眾提供量身定制式的個性化服務?同時建立公眾對政府服務的快速反饋機制,及時矯正政府自身不當或偏離公眾目標的行為?

(四)公共產品和服務供應手段上的民營化

在公共事務的管理中適當運用市場機制,確認政府作為組織?協調和管理者而非單一服務提供者的角色,充分利用本地區的資源如私人公司?金融機構等,通過多種合作方式為公眾提供有效服務?

二?日本地方政府職能的轉變

(一)職責擴大

民眾要求擴大民主,地方要求擴大自治?國家的過度規制抑制了民間的創新和活力,民眾對政府的功能價值提出了質疑?民眾要求政府多提供服務,少干預民間活動;民眾不僅要控制政治家,而且要控制官僚,要求更廣泛?更直接地參與政府決策和民主運作過程?中央政府對地方政府干預較多,限制了地方自治的健康發展,各地也要求中央政府簡政放權?在財力配置方面,從稅源的分配來看,國稅與地稅的比例大概是3∶2,經過一般性轉移支付和專項轉移支付,從支出的結果來看,中央與地方支出比例大概是2∶3?第三,在事權配置方面,相關法規對中央與地方分工做出了明確規定,體現為“三個凡是”:凡是市場能夠做的事情盡量讓市場去做;凡是政府能夠做的事情就盡量讓政府去做;凡是法律沒有禁止的事情盡量去做?日本有47個都道府縣和許多地方政府單位,它們的職責包括提供教育?福利和其他服務,以及建造并維護市政基礎設施等公共事業?

(二)廣域政府合作

日本地方政府的自治程度很高,但為應對公共突發性事件,幾乎所有的地方政府都采取地域政府間締結互助條約的方式來更有效地預防和處理緊急公共事件?日本廣域政府間合作很多,除了類似于市鎮村之間?首都圈八縣市之類的相鄰地域間合作,還有更大范圍的都道府縣?市鎮村之間的合作形式?

(三)政府?市場?第三部門共同提供公共服務

日本是個市場化程度很高的國家,大量的公共事業轉為獨立法人或私有化,而民間的非營利組織的發展也十分壯大?因此在一些公共事務如危機處理?環境保護等方面,獨立法人?私有企業?NGO等組織也發揮著巨大的作用?以日本醫療服務為例,日本的醫療收費全部是政府定價,私人醫療診所不能自行決定價格?日本的醫院不用經濟收入多少來衡量服務績效,而是實行記分制來衡量?在基本醫療和衛生服務的供給上,日本政府是允許私營機構進入的,這就是市場機制?再有,日本的公共醫療機構,他們的醫療服務記分?醫療機械維修和清潔衛生都盡可能包給社會化的專業組織,這也是市場機制?

三?法國地方政府職能的轉變

(一)范圍擴大

20世紀80年代改革后,某些過去由中央政府負責的事務下放給地方政府管理,還擴大了地方政府在地方經濟發展中的活動范圍,增強了地方當選者的決策權和公民參與的可能性?

內容上,地方政府職能范圍擴大具體體現在計劃發展與領土整治?城市建設?職業訓練?參與經濟?警察事務等方面?地方行政機關不僅有權決定本地區的問題,還有權參與與其有關的國家事務?法律保障方面,首先,法律明確地方公務員享有與國家公務員相同的法律地位和基本保障,將人事權向地方政府轉移,地方公職人員由地方政府管理?其次,規定地方決議只要不違背國家的法令,就可以不受中央干涉,中央對地方的行政監督也只能在地方決議生效后實施?同時,公民有權了解預算文件,市鎮還可組織咨詢市民的活動,直接聽取市民的意見?

(二)公共服務社會化

自20世紀80年代中期至90年代中期,法國開展了名為現代化運動的公共行政改革?這場改革的主要措施有:在公共部門的組織之間引進新的合約關系,進一步行政分權,增強自治組織預算的自治能力,使用更多的可考察的績效指標,運用特許委托?招標?投標等方式將私營部門?社會組織引入公用事業的管理中?市鎮政府與其他部門間的橫向網絡關系強化了地方政府的公信力,使政策的制定更有針對性,政策的執行更具連續性與一致性,使地方治理體系更有效率,更具靈活性和回應力?

(三)市鎮合作履行職責

法國的37,000多個市鎮規模多半很小,單個市鎮不可能有足夠的財源用以建設和維持現代社會經濟生活所需要的基本設施,也難以在較大的范圍內對區域發展進行統籌規劃?為此,市鎮間出現了多種形式的橫向合作,以履行某些特定職能,這對舊有的行政區劃產生了很大沖擊?如“市鎮組合”,是農村市鎮的合作形式,主要管理幾個市鎮的共同性的經濟和行政事務,象筑路?設立學校?修建衛生設施等;“城市共同體”,是由一個主要城市及其附近的市鎮組成,其任務是通盤考慮整個共同體的現代化計劃,如綠化?住房建筑?火警?救護?供水?文化體育設施管理等,城市共同體所涉及到的各個成員市鎮的相關服務設施轉變為共同體的共同財產?

(四)財力支持職能擴大

1982年擴大地方權力的法律出臺后,隨著事權的下放,地方財政也擁有了一定的自主權?法國稅收管理實行分稅制,改革以后稅種仍由中央立法確定,但地方稅稅率由地方議會投票表決?將部分稅種,如不動產廣告稅?機動車駕駛執照稅等交由地方政府征收?雖然中央仍擁有對地方三級財政事后的法律監督權,但允許地方議會自行審批預算?地方各級政府也可以發行地方債券?在推進地方分權改革的過程中,國家設立了地方分權總基金?裝備總基金?運行總基金等專項基金,以保證改革的順利進行?此外,還對地方城市建設和援助農村計劃給予特別補助?這些配套措施為改革的實施提供了財政保證和物質基礎?

四?美日法地方政府職能轉變的特點

(一)財權與事權的對等

隨著地方權限增加,地方行政經費開支保持著持續增長?同時,作為中央政府移交職權的補償,國家將一部分稅收轉讓給地方政府,并且以一定的增速直接向地方提供財政援助?這些措施為地方分權改革順利實施提供了有效的財力保證,使地方政府有充分的能力行使自主權,管好轄區內的各項事務?讓地方自主管理和發展地方事業,有利于調動地方的積極性和主動性,減輕了中央壓力,在很大程度上緩和了中央和地方的矛盾?同時,它在很大程度上也使長期盛行的官僚主義作風得到遏制,提高行政效率,在擴大地方民主?加快地方經濟和社會發展?促進各地區平衡協調發展等方面均取得了顯著的成效?

(二)地方政府職能以公共服務為中心

我們從美日法地方政府的職責看,地方政府對本地選民負責,而不是直接對中央政府負責,各級地方行政機關互不隸屬,各司其責;地方政府不直接承擔政治性職能,其主要職責是對當地與居民日常生活密切相關的社會事務提供公共管理和服務;地方政府承擔經濟職責較少,主要是通過提供良好的公共管理?基礎設施,形成安定的社會秩序,為當地經濟社會的可持續發展創造所需的環境?

(三)注重績效

對公共服務實施民營化改革,一方面可以減輕地方政府的財政壓力,另一方面可以通過引入市場機制并打破舊有的既得權利結構來貫徹效率原則,以使國民稅款得到充分有效的利用?

(四)關注民主

在今天,民主更多地被理解為在憲政制度基礎上人民通過自治的共同體,獲得參與公共事務管理的權利,并實際參與公共事務管理的過程?因此,衡量一個地方政府民主狀況最主要的標準是公民是否有權獲得公共領域的資源,并能夠直接參與公共資源管理的過程?政府職能部門必須接受民意,并且有制度性的支撐?而且就提供公共服務和公共產品來說,由于每一市鎮的情況都不一樣,各個市鎮的居民有著不同的需求,中央政府往往不能夠做到服務和產品的細分,需要進行本地化的思考?

五?我國縣域政府職能轉變的方向

我國社會主義市場經濟體制尚處于不斷發展和完善的時期,且現行的行政組織法規定地方行政機關與中央?上級行政機關之間存在上下命令和指揮的隸屬關系,因而縣域政府職能轉變將是一個逐漸演變的過程,不可能完全照搬西方的模式?但在市場經濟普遍規律的作用下,我國縣域政府職能將逐漸向社會管理和公共服務方面發展,在經濟方面將承擔越來越少的直接職責,經濟調控職責主要由中央政府承擔,省級政府在這方面可發揮部分作用?

(一)中央政府與地方政府職權關系的調整要有財政保障機制相配套

新中國成立以來,我國政府建立了高度集權的行政體制,為解決統得過死的問題,中央在許多方面下放過事權,但實施效果與預期目標相距較遠?究其原因,就是在下放事權的同時,沒有給予地方相應的財權?比如,中央在基礎教育方面明確提出實行“以縣為主”的管理體制,即以縣級人民政府為主承擔發展基礎教育的責任,但在中西部地區,由于縣級財力普遍較困難,基礎教育投入不足?運轉不暢的問題仍然十分突出,中小學亂收費屢禁不止?縣?鄉政府并非不想發展教育,其職責履行不好的主要原因是沒有足夠的財力支撐?借鑒國外改革的經驗,我國在調整中央與地方事權劃分的同時,應改革財政體制,使事權?財權相匹配?

(二)建設公共服務型政府

一般而言,政治職能的弱化?社會職能的加強是現代政府職能演變的規律?對低層級政府而言,縣級政府直接面對群眾,開展具體的管理與服務工作,因此經濟社會職能的重構是公共服務型政府建設的重心所在?總的來說,在經濟職能層面,縣級政府要致力于建設好的市場經濟,為市場經濟的發展提供基礎設施和政策環境,明確規范政府權力運作的范圍與方式,實現政治與經濟的適度分離,真正使市場在資源配置中起到基礎性作用,進一步完善市場經濟體系?在社會職能層面,政府要切實加強社會管理和公共服務,增強政府對公眾需求的回應性,提供或組織提供公共產品和公共服務?

(三)優化配置縣級政府職能

縣級政府要結合當地的比較優勢和競爭優勢,基于地區發展戰略,合理分離和綜合政府的職能體系?所謂分離,就是從政府職能體系中剝離競爭性?贏利性的職能,交給市場或社會中介組織去做?創新公共產品?公共服務的提供方式,積極探索與實踐外包?合同出租?公私合營等新公共管理模式?高度重視社區建設,發揮社區的教育?衛生?醫療?環保?就業?利益協調等職能,培養公民的政治參與感和情感歸屬感?所謂綜合,就是改變按產品門類和行業劃分職能的計劃經濟模式,克服職能分割過細?協調不靈的頑癥及其帶來的扯皮掣肘?推諉爭利?管理低效的問題?在深化改革中,應當按照職能本身的特點及其管理的有效性與便利性,科學合理地劃分各項職能?縣級政府的職能應向“寬職能?少機構”方向發展,拓寬職能范圍,加強職能整合,向大經濟?大農業?大交通?大文化?大環保等大職能過渡?

(四)發展區域經濟社會合作,拓展經濟社會優勢

縣級政府需要在更宏觀的視野下思考資本流動以及大量涌現的跨地區公共問題?在激烈的地區競爭中,進一步加強區域合作,建立有效的溝通合作機制,共享信息與資源,面對共同面臨的問題或困境,形成多樣化?多層次的合作網絡?通過區域合作與交流,謀求信息?人才?資本等要素的合理流動,提高資源的配置效率;謀求形成區域間經濟體系的優勢互補?分工合理的產業結構,形成良性的區域競爭;謀求形成區域間對可持續的共同的戰略目標的共識,并形成一致行動的意愿和信心,建立人際關系資源和社會資本?盡可能地避免縣與縣之間因雷同的產業結構而導致的惡性競爭,盡可能地避免由行政權力主導的地方保護主義,盡可能地避免地方經濟社會危機的大面積蔓延和擴散?

(五)建立地方民眾參與公共事務的機制

地方居民直接參與公共事務,是地方自治的基本要求?居民參與的最大優點是讓廣大居民充分享有知情權,充分享有表達權?要建立以下幾個方面的地方居民參與通道:第一,建立居民參與政府決策的通道?凡是涉及社會公共利益和居民利益的政府決策,必須聽取和尊重廣大居民的意見,和廣大居民協商?溝通,不允許個別領導人獨裁?專斷?第二,建立居民旁聽政府會議的通道?地方政府的會議,要盡可能對社會和公眾開放,充分讓群眾了解政府的決策過程,取得對政府的理解與信任,改變目前政府與群眾對立的現狀?第三,建立民眾直接請求制度?允許人民群眾就一些事項直接向地方政府提出請求?在征得法定數量選民簽名后,地方居民可就制定?修改?廢除地方法規,對地方政府提出問責,解除不稱職的地方政府公職人員職務等問題,向地方政府提出請求?地方政府和上級政府對民眾請求應積極響應,在規定時間內依法處理?地方政府要努力完善?不斷改進民眾參與的機制,盡力使地方政府在民眾心中有一個良好的印象,關注民生,贏得人心,取信于民,服務于民?

(六)打造科學的?公開的?公平的縣級政府評價體系

在政府履行公共服務職能的過程中,要防止和克服嘩眾取寵的形式主義?勞民傷財的形象工程?應當針對公共服務的決策?執行?監督等各個環節,建立符合公眾公共服務需求的表達機制,將公眾滿意度納入干部政績考核體系,使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素?實現公共服務信息透明化?進一步推進政務公開,發展電子政務,在公眾信息網上公布政府公共服務的職能?辦事程序和辦事指南,確保公眾公共服務的知情權?實行領導干部述職制度,健全公共服務重大事項報告制度,推行質詢制度和民主評議制度,充分發揮群眾監督?媒體監督對促進政府改善公共服務職能的積極作用?

其次,明確縣級政府績效評估的指標體系?對于績效評估的指標設計,要根據我國政府的歷史傳統?實際能力和制度環境等實際情況,提出評估穩妥可行的實施方案,選擇恰當的評估范圍,在充分論證和試點的基礎上,分步驟?有重點地實施?同時,要按照政府的職能進行分類設計,經濟發展與社會管理并重,管制職能與服務職能兼顧,近期要突出寓管理于服務之中,遠期側重服務職能,堅持定量指標與定性指標并重側重定量指標,客觀指標和主觀指標同時并舉,客觀指標優先,既要防止設計過簡,又不要搞得過繁,要注重指標的可操作性,難易適中,先易后難,不求盡善盡美,只求可行有效?就全國范圍來看,要大體區分東?中?西部地區在實施中不同水平和進度的要求?就一個地區來說,其各個地方在實施中也要允許差別,體現差別?要選擇比較貼近實際?貼近社會?工作比較具體的部門,先行開展政府績效評估工作?在同級政府機構中,要選擇易于進行量化評估的部門或單位如衛生?環保部門等,以便從中取得經驗,帶動一般?總結各地政府和部門那些科學化?公正化?操作性強的方案和舉措,形成標桿,在一些比較成熟的部門和單位進行標準化績效評估和管理試點,并逐步在面上推行?

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Local Government Function Transformation of America, Japan and France and Their Revelation to China s County Government

Liu Xiaofeng

(School of Public Finance and Public Administration, Hubei University of Economics, Wuhan430205,China)

Abstract: Local government functions of America, Japan and France have transformed continuously after long-term exploration. We could obtain a lot of useful revelation from comparing and analyzing them, which could be used to perfect Chinas county government functions for reference.

Key words: government functions; socialization; government appraisal system

(責任編輯:張靜一)