我國金融監管的缺陷分析與走向研判

殷炳華

[摘要]美國金融監管的缺陷是系統性的,不僅反映在其金融監管理念和金融監管體制中,而且還表現于其金融風險防控法制體系的設計上?反思美國金融監管的缺陷,對比分析我國金融監管的現狀,今后一段時期內,我國應堅持以相對自由主義為價值取向的金融監管理念,在分業監管的現實基礎上,逐步趨向目標導向的統一監管模式,并順應金融市場的發展變化,盡快建立?完善我國的金融監管法制體系?

[關鍵詞]金融危機;金融監管;監管體制;新自由主義;相對自由主義

[中圖分類號] F832.5[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)12-0084-04

由美國次貸危機引發的全球性金融危機已經對當今世界實體經濟造成了巨大的沖擊,且其最終影響仍然無法估量?反思此次金融危機的深層次原因,2007年諾貝爾經濟學獎得主之一的埃里克?馬斯金教授曾表示:“美國次貸危機爆發的主要責任在政府的監管失誤?”面對金融危機,甚至連格林斯潘也不得不承認:“我原來想當然地認為銀行和金融機構的自利性(交易的另一方為自身利益將嚴格把關,形成金融業內互相監管的機制),能夠在最大程度上保護股東利益和公司資產安全?現在看來錯了,必須加強政府對金融體系的統一監管力度?”[1]世界主要經濟發達國家在金融監管方面存在的缺陷,特別是美國金融監管部門對于金融過度創新和金融市場證券化所產生的房地產泡沫存在的嚴重監管缺失,作為引致金融危機的深層次原因已成為多數專家學者的共識?籍此視角,反思美國金融監管的缺陷,分析我國的金融監管現狀,研判今后我國金融監管的走向,必將有所裨益于促進我國金融監管的改革和完善?

一?對美國金融監管缺陷的反思

美國金融監管的缺陷不是零星的?分散的?互不聯系的,而是系統性的?它內含在美國的金融監管理念里,反映于美國的金融監管體制中,表現在美國金融監管法制對金融風險的防控上?

(一)過分崇尚以新自由主義為價值取向的金融監管理念

伴隨著20世紀70年代美國經濟滯脹問題的出現,新自由主義的金融監管理念逐漸成為美國經濟政策和金融監管立法的主導理念,其要旨在于減少政府干預,放松金融管制,大力促進消費?以高消費帶動高增長?進入20世紀90年代,以《1999年金融服務法》的出臺為標志,美國的金融監管進一步放松,各金融機構更加大膽而自由地進行金融創新,并迅速做大做強?應當承認,美國在新自由主義理論指導下采取的一系列金融政策和立法,對緩解20世紀70年代以來美國的經濟頹勢?鞏固美國在全球的金融強勢地位起到了至關重要的作用?但也正是由于這種與政府管制對立的理論指導下的實踐,出現金融創新過度,在政府監管不到位甚至缺失的情況下,市場參與者過度追逐高收益的行為得不到有效約束,從而導致風險過度,經過數年的發酵,在新自由主義旗幟掩蓋和庇護下的金融風險最終由次貸危機引爆進而迅速演化成了全球性金融危機?金融危機目前尚未結束,但其對美國經濟和世界經濟的巨大危害已是不爭的事實?金融危機的惡果迫使政府和金融監管當局不得不對以新自由主義為價值取向的監管理念進行深刻反思?前美聯儲主席格林斯潘在美國國會眾議院政府監督與改革委員會作證時也無奈地承認,“無拘無束的自由市場是優秀經濟的根基”這個觀點是錯誤的,“自己的世界觀和思想觀念不正確”?[2]美國馬薩諸塞州州立大學經濟學教授大衛?科茨更加明確地指出,“這次金融危機是1980年以來新自由主義在全世界泛濫所導致的一個非常符合邏輯的結果?”[3]

(二)“雙線多頭”的金融監管體制導致監管的低效和空白

長期以來,美國的金融監管體制一直采取“雙線多頭”模式?“雙線”是指聯邦政府和州政府兩條線,即聯邦政府機構管理在聯邦注冊的“國民銀行”,州政府管理在州注冊的商業銀行;“多頭”是指有多個部門負有監管職責,如美聯儲(FRB)?財政部(OCC)?儲蓄管理局(OTS)?存款保險公司(FDIC)?證券交易委員會(SEC)等多個機構?這樣一種金融監管模式被認為是與美國倡導的分權制衡精神相符合的,它不僅可以保證金融市場享有金融創新所必備的民主與自由,而且可使每一個監管者形成專業化的比較優勢,相互之間的競爭又可以形成權力的制衡?但是此次金融危機的爆發,暴露了“雙線多頭”金融監管模式的缺陷:一方面,金融監管機構數量龐大且協調性差,影響了監管效率?據統計,美國的各種金融監管機構多達115個,[4]各金融監管機構監管風格各異?監管標準不統一,每個金融市場主體的行為往往會有兩個甚至多個監管機構重復監管,事實上,115個監管機構之間的合作明顯會因信息不暢或者法律授權等原因而無法實現,或者說“最佳的監管時機往往因為會議和等待批準而稍縱即逝?”[5]結果便是大大提高金融監管成本的同時,卻降低了金融監管的效率;另一方面,金融監管區隔造成一定程度的金融監管空白,導致規避監管?監管套利等問題的出現?美國《1999年金融服務法》對金融監管體制的調整,沒能從根本上動搖銀行?保險?證券分業監管的基本格局,各監管機構的監管區域仍然是相對隔離的?這種格局尤其容易導致對于一些新生的金融衍生產品的監管空白?例如,對于“CDO(債務擔保證券)?CDS (信用違約掉期)這樣的金融衍生產品,到底該由美聯儲?儲蓄管理局,還是證券交易委員會來管沒有明確,以至于沒有誰去管?”[6]這些空白地帶為金融市場主體規避監管?追逐不法利益提供了便利條件?而“雙線多頭”的監管模式卻決定了在金融風險蔓延的過程中,并沒有機構為此負責?

(三)政府在金融風險防控法制體系中存在“缺位”現象

盡管金融風險防控是美國金融監管法律制度中一項非常重要的內容,但政府在有關金融風險防控法制體系設計中的缺位卻為金融危機的發生埋下了隱患?首先,在美國的金融風險防控法制體系設計中,過于迷信“自由市場理論”,主要著眼于金融市場參與主體彼此之間的關系調整,往往將政府監管排斥于防控機制之外?具體而言,無論是《2000年商品期貨現代化法案》,還是《1999年金融服務法》,都從立法上減輕了政府在金融風險防控上的職責,為利益驅動下的風險失控現象埋下了禍根?同樣,在資產證券化風險防控的立法設計中,政府在證券基礎資產審查設計方面的缺位,促使放貸機構為了追逐更大利潤,而不斷放松放款條件和擴大貸款規模,積累了大量的金融風險;其次,政府對信用評級機構的監管長期缺位,在利益的驅動下,評級機構的不良行為致使違約風險被大大低估?盡管“安然事件”讓美國政府意識到對信用評級機構監管的重要性,并在2006年的《信用評級機構改革法案》中首次確立了美國證券交易委員會(SEC)對信用評級機構的監管權力?但是,該法案既未對評級機構的具體評級模式和收費模式加以限定,亦未確立針對評級結果的問責機制,相反還規定SEC監管不得涉足NRSRO(即“全國公認的統計評級機構”,包括穆迪?標普?惠譽)評級方法?指標和程序的科學?合理性等實質問題?很顯然,這種有限的監管不能從根本上遏制信用風險的擴大?信用風險傳染的普遍性,使得評級機構的不良行為加速了金融危機的到來,加重了金融危機的程度?

二?我國金融監管的問題和不足

我國當前的金融監管形成了“一行三會”的局面,確立了證監會?銀監會?保監會的分業監管格局,金融監管更具專業化,并且在改善監管體制?加強金融監管?防范化解金融風險方面取得了一定成效?但是,汲取美國金融監管方面的教訓,從反思金融危機的視角審視之,我國在金融監管方面也存在一些不容忽視的問題和不足?

(一)金融監管理念不清晰,監管行為缺乏明確的價值導向

科學的金融監管理念常反映在對政府權力和市場關系的處理上,而正確處理金融監管中政府與市場的關系問題從來都不是一個簡單的話題,它體現了一國政府的金融監管理念,反映了金融監管行為的價值導向?尤其是在金融危機發生后,一方面以新自由主義為價值導向的金融監管理念受到了強烈的批評;另一方面,對于新興經濟體國家而言,又面臨著大力發展資本市場?鼓勵金融創新?減少政府對市場的干預的現實而緊迫的需求?在這樣的矛盾形勢下,我國的金融監管表現出監管理念模糊,監管行為缺乏明確的價值導向的征象?出于防范金融風險,保證金融安全的目的,金融監管部門以管制代替市場調控,以主管代替監管,政府的權力在金融市場上高度強化?以證券監管為例,從證券市場的準入到市場信息披露,從交易所人事安排到上市公司獨立董事挑選,從信息披露方式到信息披露內容等,處處都有監管部門的有形之手;而基于我國堅持改革開放的基本國策,以及加入世界貿易組織后資本市場培育與金融全球化的需要,減少政府權力干預?鼓勵金融創新的金融開放格局又漸顯雛形?理念的彷徨在金融監管行為中得到了充分的體現?現有的金融監管時常徘徊于全面干預和放松甚至放任監管之間的非此即彼的選擇,不能辯證地處理監管權力和市場機制的關系?尋求安全與效率的“最大公約數”,使我國金融市場上缺乏明確的價值導向?

(二)分業監管與多頭監管并存,監管真空與監管重復并存,監管績效不夠高

首先,我國實行“一行三會”模式下的分業監管體制,在該體制下,以證監會?保監會?銀監會為主,與其他一些監管部門如主要管理國債市場的財政部?管理企業債券市場的國家發展改革委員會?管理外匯的國家外匯管理局等一起,在分業監管的基礎上,共同實現對我國金融市場的監管?在當前我國金融監管協調機制尚未完全有效建立,金融監管機構之間的協同配合仍需加強的情況下,行業監管區隔和多頭監管的并存,往往導致金融監管真空和監管重復的難以避免,在金融混業經營環境中尤其如此?同時,機械的“分業監管”?“多頭監管”對我國金融業的“混業經營”及金融市場的國際化運作有著一定程度的制約作用,不僅易于積聚同質風險,而且也不利于鼓勵金融創新?激發金融創新的動力和需求?其次,在金融機構產權監護人功能缺失的情況下,國內金融機構的自律監管作用相對薄弱,自我約束?自我發展?自擔風險的內控機制難以形成,金融監管當局的風險監管要求未能轉化為金融機構自身的風險管理需求,從而使金融監管部門承擔了過多的責任,提高了金融監管成本,降低了金融監管效率?再次,我國的金融監管機構本身也存在監管經驗不足?監管內容和手段不夠規范等共性問題,金融監管信息未能實現共享,監管的準確性?有效性難以保障?[7]而隨著我國銀行?證券?保險業之間業務合作與跨行業并購的發展,金融業務的綜合化已是不爭的事實,以分業監管應對混業經營,必將大大降低以金融行業劃分為基礎的分業監管體制的績效?

(三)金融監管法制體系不健全,法律監管機制不完善

首先,現有金融監管法制體系不完備?系統性不強?我國現行的金融監管法制體系主要是由《人民銀行法》?《商業銀行法》?《保險法》?《證券法》?《銀行業監督管理法》?《外資金融機構管理條例》等法律法規以及國務院各部委?中央銀行制定的部門規章等法律形式構成的?一方面,在現有的金融監管法制體系中,缺少針對金融危機的應急處理法律機制設計,在存款保險制度的法律規制方面也是空白,尤其是當前已在金融市場實際運行的私募基金?產業基金,它們還沒有取得相應的法律地位,也沒有相應的法律法規或者部門規章對其進行規范?很顯然,長期的法外運行,不僅不利于私募基金?產業基金的發展,而且也不利于金融安全和金融穩定;另一方面,在構成現有金融監管法制體系的眾多規范性法律文件中,部門規章的比重過大,實施起來缺乏權威性?同時,各規范性法律文件之間的銜接性不強,有的彼此之間甚至存在重復或沖突現象?這些都勢必影響到金融監管效率的提高和金融監管行為的公信力?

其次,法律監管機制不完善,法律規范的可操作性不強?在我國現有的金融監管法制體系中,對市場準入?市場稽查?市場退出?謹慎性要求等基本上已經有所涵蓋,但大多是原則性的簡單規定,缺少相關的實施細則,可操作性不強?以市場退出的法律機制建設為例,盡管2006年的《中華人民共和國企業破產法》為金融機構市場退出奠定了法律基礎,但由于金融機構的特殊性,該法的相關規定顯得過于原則化而使其在現實中操作性較差,常常不得不由政府和中央銀行采取行政性手段加以解決,[8]弱化了法律在市場退出過程中的規制作用,增加了金融市場的不確定性?而金融危機的應急處理法律機制?征信機構的法律規制機制?金融市場同業組織及其自律機制的法律設計的缺失更加凸顯了我國金融法律監管機制的不完善,反映了政府在一些領域越位的同時,也存在著在另一些領域缺位的現象?

三?我國金融監管的走向研判

“我國現行的金融監管體制基本上是參照美國體制建立的,采取了分業經營和多頭監管模式”,[9]其對于保障我國金融市場安全?促進我國金融市場發展起到了積極作用?而美國次貸危機的爆發及其對世界經濟的危害,促使我們在反思美國金融監管缺陷?審視我國金融監管現狀的同時,不得不認真研判我國金融監管今后的走向?

(一)以“相對自由主義”為價值取向的金融監管理念將處于主導地位

美國次貸危機的爆發及其對國際金融秩序的沖擊和破壞,使得以新自由主義為價值取向的金融監管理念的弊端日益凸顯?過于相信自由市場的自我調節作用?過于相信從事放貸的金融機構進行風險控制的動力和能力?認為監管往往或者總是會妨礙市場的發展和創新等觀念逐漸為人們所詬病,以至于格林斯潘也不得不承認,自己40年來一直堅持的自由市場理論“有缺陷”[10]?美國證券交易委員會主席克里斯托弗?考克斯也認為,“……依賴金融機構自律是行不通的”,“沒有授權任何機構和人員監督投資銀行控股公司,讓他們放任自流是一個致命的錯誤?”[11]但是,我們也不能徹底摒棄自由主義理論而走向它的另一個極端,過分強調政府權力對金融市場的干預作用,而忽視“自由市場”對金融創新?經濟繁榮的積極推動作用?因為,美國次貸危機的發生,所暴露的恰是金融創新與金融監管的深層次矛盾?一方面金融發展需要金融創新作為動力;另一方面,又必須加強金融監管以維護金融安全,保證金融創新朝著正確軌道發展,從而使創新成為金融發展的持續動力?作為一對矛盾的統一體,兩者關系是動態的“博弈”過程?政府干預和自由市場對經濟繁榮的價值都有賴于對方的存在?

與歐美等經濟發達國家相比,我國對金融機構的創新權利限制較嚴,金融衍生品市場并不發達?雖然這在一定程度上避免了中國重蹈美國次貸危機的覆轍,但我們也不應該因噎廢食,而要堅持以“相對自由主義”為價值取向的金融監管理念,認識到“自由市場”是促進經濟繁榮的強有力因素,但市場并不是配置資源的最佳工具,市場不能解決所有的問題,政府調控應當擔負起適當的角色?[12]要在大力倡導金融創新和市場競爭的同時,加強覆蓋所有類型金融機構的審慎監管體制的建設,提高市場透明度,防范系統性金融風險?

(二)在分業監管的現實基礎上,逐步趨于目標導向的統一監管模式

無論是分業監管還是統一監管,都有其存在的現實基礎?當前我國金融全球化和混業經營的廣度與深度都還不夠,分業監管體制總體上符合當前我國金融發展的狀況,對統一監管的緊迫需求尚未形成?一方面,我國金融業開放的時間還很短,開放的比例和規模也非常小,國際合作多限于一些規模較小的商業銀行?證券機構和基金公司的合作與合資;另一方面,我國當前還是以分業經營為主,混業經營尚處于探索和試點過程中,金融“混業”的規模和比例也很小,就金融組織體系來說,無論是銀行業?保險業還是證券業,獨立的金融機構占絕大多數?銀證合作?銀行代銷基金等也還僅僅是表層的業務合作,完全突破分業界限的分屬不同金融行業的業務交叉?股權交叉等也才剛剛開始?除此之外,法律也還沒有為金融混業經營提供暢通的途徑?而針對金融危機中暴露出的分業監管的弊端,短期內則可通過加強金融監管協調機制建設,有效整合監管資源,提高監管效率,減少監管真空和監管套利等現象,逐步進行完善?

當然,我們也要看到,金融創新是金融市場發展的動力和金融深化的突破口?伴隨著金融創新的不斷涌現,銀行業與非銀行金融業?金融業與非金融業(如房地產業)?貨幣資產與金融資產的界限變得越來越模糊,金融開放和金融混業經營越來越成為金融業發展的趨勢性要求,尤其是在金融危機的背景下,單純的分業監管體制將越來越難以適應金融業發展的這種新趨勢?從長遠來看,我國必將建立以維護金融體系整體穩定和有效為目標導向的統一(混業)監管模式,這樣有利于整合監管力量,提高監管效率,減少監管套利與監管真空,更加一致地監管跨領域的金融產品,規范金融機構影響市場穩定的行為,更好地防范和化解系統性金融風險?

(三)順應金融市場的發展變化,建立完善的金融監管法制體系

現代金融是法治金融,政府權力對金融市場的監管是通過金融監管法制的調整和規范作用實現的?金融監管的績效與金融監管立法的完善與否以及質量好壞有著直接的關系?面臨金融開放?金融創新?金融混業經營等金融市場發展的趨勢性要求,汲取美國金融危機的經驗和教訓,我國應該順應金融市場的發展變化,及時建立完善的金融監管法制體系?

具體而言,在今后一個時期,我國應在加強基礎性金融監管法制建設的基礎上,順應我國金融市場發展的趨勢性要求,有前瞻性地建立?完善我國的金融監管法制體系?首先要及時完善金融監管的主體性法律制度,制定與其相配套的法律實施細則,增強其可操作性,并對相關法律制度進行清理,對不適應的條款進行廢除或修訂?其次,要根據我國金融市場的發展程度?監管需求及國際金融市場發展的趨勢,適時建立相關法律法規,彌補我國金融監管立法空白?如適時推出存款保險制度?建立金融市場退出機制?對私募基金和產業基金進行法律規范?加快征信法制建設和標準化建設以及金融衍生品市場的規范化建設等?再次,順應金融全球化的發展趨勢,立足我國金融市場安全和市場發展的需要,制定兼顧有效性?可操作性和一定程度的前瞻性的金融監管法律制度,實現對本國金融機構的境外業務以及外國金融機構在本國的金融業務的有效監管,促進國際間的金融交流與發展?

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[12] 李虹.金融危機讓MBA處境尷尬[N].環球時報,2009-06-19.

Analysis on the Defects of Chinas Financial Supervision and Direction Judgments: From the Perspective of Reflections on the Financial Crisis

Yin Binghua

(Legal Department, Shandong Police College, Jinan 250014, China)

Abstract: There are systemic deficiencies in American financial supervision, which is not only reflected in its concept and system of financial supervision, but also the design of its legal system of preventing and controlling financial risks. This paper reflects on the American deficiencies of financial supervision, compares and analyzes the status quo of China's financial supervision. In the future, China should adhere to the relative liberalism as the value-oriented concept of financial supervision. Based on sub-sector supervision, we can gradually use a unified goal-oriented regulatory model, and adapt to changes and development in financial market. And financial supervision and legal system in China should be established and improved as soon as possible.

Key words: financial crisis; financial supervision; regulatory system; neo-liberalism; relative liberalism

(責任編輯:張丹郁)