淺談中國農村公共物品供給的制度創新

文小才

摘要:免征農業稅后,基層政府供給農村公共物品的能力明顯下降,農村公共物品供給制度缺陷依然存在,帶來一定的負面影響。應采取措施,創新中國農村公共物品供給制度。

關鍵詞:公共物品;供給制度;制度創新;中國農村

中圖分類號:F320文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0033-02

免征農業稅后,農民負擔明顯減輕,制度外收費逐步取消,但農村公共物品供給的能力明顯下降,供給制度缺陷依然存在。

1.錯位的供給主體體制。根據公共財政理論,政府主要職能是提供公共物品,彌補市場缺陷。農村純公共物品應由政府免費提供;對于農村準公共物品的提供,市場機制可以發揮一定的作用,但由于農村公共物品的基礎性和效益的外溢性特征,政府仍應發揮主導作用。但在后農業稅時代前期,由于政府權限不清,農民很難擺脫供給公共物品的重任。國家財政往往只提供部分資金,要求地方政府提供相應配套資金。在地方財政主要滿足“吃飯”的狀態下,這些配套資金都以不同的方式轉嫁給了農民,農民依然是農村公共物品供給主體。對于農村準公共物品,理論上講可以按照誰受益誰出錢的方法,由農民自己籌集資金來提供,但落后地區的農民卻沒有能力提供生產生活急需的公共物品。

2.二元的城鄉公共物品供給體制。這種供給體制主要表現為:城市所需的公共物品由政府包攬供給,所需資金主要由財政預算安排;而農村所需的公共物品政府提供較少,許多方面主要由農村基層負責提供,所需資金主要通過籌措方式解決,成本支出主要由農民自己承擔。與百姓生活直接相關基本公共物品,城市供給比較充裕,建設資金來自政府,也有比較完善的管理體系。而大多數農村至今仍未享受到這些基本的公共物品。同時,以政府為主體向居民提供的社會保險和社會福利等無形公共物品,城鄉之間也有天壤之別,農民基本上被排除在享受行列之外。

3.“自上而下”的公共物品決策機制。農村公共物品供給實行的是“自上而下”決策機制,決策主體是政府及其職能部門。公共物品供給總量與結構多是由縣鄉政府以文件和政策規定的形式下達,帶有很強的行政指令性、主觀性和統一性。由于組織化程度過低,農民在同非農業部門和政府進行交易、談判中往往處于弱勢地位,難以參與國家公共決策,無法充分表達自身的利益訴求。又由于中國政府官員不是公共選擇的結果,而是由上級機構任命,地方政府部門決策者主要是根據“政績”做出對公共物品的供給選擇。結果是建設了許多“面子工程”,使公共物品供給脫離農民實際需要。

4.不協調的農村公共物品財政融資機制。財政融資是農村公共物品供給的重要融資渠道,然而實行分稅制以來,地方政府財政收入占整個財政收入的比重逐年下降,地方政府財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化。地方政府財權過小導致鄉鎮政府財力匱乏,無力為農村提供足夠的公共物品。另外,村委會不是一級政府,沒有財政收入,卻要對小學教育、衛生和社會福利提供很大資金支出。分稅的前提是分事,中國分稅制卻恰恰繞過了“分事”這一重要前提,同時規范的轉移支付制度沒有建立,未能解決財政公共服務的縱向和橫向不平衡問題。

5.不規范的農民自我融資機制。免征農業稅后,農民自我融資仍是中國農村公共物品供給融資機制的重要內容。然而,農民自我融資體制缺乏制度上的保證和規范,不具有現實操作性。主要表現是:在農村公共物品欠賬太多的條件下, “一事一議”政策規定的限額太少,不能滿足公共物品的融資需求;其次,自我融資項目范疇界定不規范,一個村莊需要提供的公共物品范圍廣泛,哪些是政府融資承擔的,哪些需要農民自我融資等問題缺乏明晰規定;再次,自我融資決策程序不規范,在實際操作中,“一事一議”所規定限額在不少地方成了村集體的固定收費款項,甚至直接從糧食直補中扣除。“先議后收”變成了“先收后議”,農民的需求表達權和決策權形同虛設,有效監督更無從談起;最后,在現行的農戶制下,農民自我融資具有低效現象。主要是農民過于分散經營,導致內部自我協商的交易成本過高,加上缺乏事后的制度安排,使農民更傾向將公共物品供給轉化為“私人品”自我供給,致使社會總福利的喪失。

以上中國現行農村公共物品供給制度帶來許多的負面影響。

1.農村公共物品供給總量不足。當前,中國農村公共物品總體供給水平很低,除了少數經濟發達地區公共物品供給水平稍高,絕大多數地區公共物品供給狀況較差。在農業生產方面,農業基礎設施建設普遍落后,農業生產抵御自然災害的能力很低,用于防洪排澇的農業水利設施大多年久失修,農村道路交通非常不便;在農民生活方面,生活用水依然以井水為主,即使有些村通上了自來水,也普遍存在水質差的問題;絕大多數村電網年久失修、電力損耗嚴重,造成電壓不穩、電價太高;不少鄉村醫療設備落后,醫務人員的水平不高等。

2.農村公共物品供求結構失衡。在現行供給體制下,中國農村公共物品供給呈現如下結構:對盈利高的公共物品供給較多而對盈利低甚至不盈利的公共物品(如文化教育)和“軟”的公共物品(如農業信息服務)供給嚴重不足;見效快的短期公共項目較多而見效慢、期限長但具有戰略意義的公共物品則供給不足;新建公共物品較多而對公共物品的運營及維修重視不夠。這些供給不足的農村公共物品卻恰恰是農民生產、生活所必需的,供給多的大都是農民不需要的“政績工程”,供求結構嚴重失衡。

3.供給效率低下。中國農村公共物品的供給,大多實行政府壟斷經營,包括公共物品生產壟斷和運營壟斷。這種供給方式大都存在人浮于事和工作效率低下等問題。有研究表明,除國防等特殊的公共物品以外,絕大多數公共物品的供給,不論在生產效率方面還是運營方面,私人供給的成本要比政府供給低得多。

1.建立城鄉統一的供給制度。中國GDP在2003年已達1 000美元,已到了工業反哺農業的時期。中央政府在構建公共財政框架體系時,應本著公平優先原則,盡快建立城鄉統一的新型公共物品供給制度,沖破建立在二元經濟社會結構基礎上的各種體制障礙。通過持續地對農村的“多予”、對農民的“少取”、對農業的“放活”,逐步建立起支持三農發展的長效機制,對地方性公共物品加大財政資金轉移支付的力度。

2.建立以政府為主導、多元化的供給主體體制。農村公共物品供給應逐步建立以政府為主導的供給主體體制,較為可行的辦法是:農村地區各種層次的公共物品供給應主要由省以上財政提供,地市級財政適當配套,縣鄉財政暫時不予考慮。理由在于:第一,分稅制后省以上財政較為充裕,尤其是中央財政增收較快;第二,中央、省級機構改革較徹底,財政供養人員大幅下降;第三,大多數縣鄉仍以“吃飯財政”為主,且普遍負債嚴重,根本沒有足夠財力提供轄區內的農村公共物品;第四,中國已進入工業化中期階段,工業反哺農業,城市支持鄉村是普遍認同的做法。隨著中國農村經濟的發展,適應市場經濟的需求,在農村公共物品供給中也可引入多元化供給主體,可以緩解政府的財政壓力,還可以避免政府在農村公共物品提供中的低效率現象。

3.建立“自下而上”的需求表達機制。由于中國經濟發展的不平衡性以及地區之間公共物品服務的非均等性,需要從宏觀上建立一套“自下而上”的需求表達機制。現實中可采取如下的做法:(1)充分發揮村民大會和村民代表大會的作用。村民大會作為農村社區最高權力機構,對社區事物享有最終表決權。社區公共資源的籌集和公共物品的供給須經村民會議或村民代表會議表決同意。(2)縣鄉范圍內的大型公共物品供給應在廣泛聽取群眾意見的基礎上,由本級人民代表大會投票表決,常規性的公共物品供給也應接受人民代表大會的監督檢查,保證有限資金投入到公共物品生產中去。(3)提高農民組織化程度,建立農民參與農村公共物品供給的合作組織機制。可根據各地農村發展的不同情況,因地制宜成立農民合作經濟組織或者通過農民合作的方式,在不過度增加農民負擔的情況下,進行一些區域性的、中小型的公共基礎設施建設。

4.建立以財政資金為主導的多元化融資機制。公共物品可以按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類,即:純公共物品、準公共物品、俱樂部物品以及私人物品,從而確定其相應的融資方式。(1)農村純公共物品由政府公共提供。大型骨干水利工程、農業基礎科學研究、氣象、農業區劃、種子培育等,由于其只有外部收益而沒有內部收益,屬于純公共物品的范疇,適合于政府公共提供。(2)農村準公共物品應該按照政府補貼和私人投資相結合的方式由政府和農民混合提供。地區性的農業病蟲害防治、中小型水利工程、農業科技教育、農技推廣和農業機械推廣等,通常既有社會受益,又有生產者個人受益的特點,可在政府補貼基礎上,按照“誰受益,誰負擔”和 “量力而行”的原則,由農民集資生產。(3)小范圍受益的低級公共物品,可考慮將農民組織起來,通過俱樂部的方式提供。灌溉、治蟲、漁業資源利用、鄉村道路、農產品的加工和流通等屬于俱樂部產品的范疇,政府提供是不合理的,農民個人提供容易造成效率損失,理想的方式是將農民組織起來,成立合作社提供,提高效率。(4)確保農民私人產品的生產不受政府干預。農業耕作、種植養殖、施肥、收獲、銷售等,是純粹的私人產品,應當由農民自主進行,避免政府的直接行政干預,但可給予適當指導。