綿陽市公共服務(wù)市場化模式探析

陳　杰

摘要:自20世紀(jì)70年代以來,在西方發(fā)達(dá)國家掀起的公共服務(wù)市場化改革浪潮,對世界各國傳統(tǒng)公共服務(wù)壟斷供給模式產(chǎn)生了巨大沖擊。綿陽市作為四川省行政改革較早的城市,在公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上還存在較大差距。在分析綿陽市公共服務(wù)市場化背景的基礎(chǔ)上,結(jié)合西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)市場化模式的成功經(jīng)驗,積極探索了綿陽市實施合同外包、特許經(jīng)營、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場、憑單制等五種市場化方式的措施、操作流程和注意事項。

關(guān)鍵詞:綿陽市;公共服務(wù);市場化模式

中圖分類號:F293文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0121-03

20世紀(jì)70年代以來,隨著全球化、信息化和市場化的來臨,西方發(fā)達(dá)國家廣泛掀起行政改革的浪潮。在這場改革中,改革傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷供給模式,實施公共服務(wù)市場化成為各國的普遍選擇。縱觀這場改革,公共服務(wù)市場化在有效改善和提升各國公共服務(wù)的同時,也對全世界形成了廣泛而持續(xù)性地影響。就中國而言,借鑒西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)市場化成功經(jīng)驗,對于探索適合中國國情的以市場為導(dǎo)向的公共服務(wù)改革無疑具有重要意義。

綿陽市是四川全省政府改革起步較早的城市之一。綜觀改革開放三十年,綿陽市國民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)持續(xù)、快速、健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)(圖1),市政各項建設(shè)數(shù)質(zhì)量也不斷提高(表1)。

伴隨經(jīng)濟(jì)的快速增長和市政建設(shè)速度的日益加快,綿陽市人口也不斷增長,人們對公共服務(wù)的需求越來越大,對公共服務(wù)的質(zhì)量要求也越來越高。但是,相對于成都和北京、上海等大城市來說,綿陽市公共服務(wù)在提供的數(shù)量和質(zhì)量上還存在較大不足。

西方發(fā)達(dá)國家在推行公共服務(wù)市場化的過程中積累了許多可貴經(jīng)驗,總結(jié)起來,比較常用的公共服務(wù)市場化模式有以下五種:

1.合同外包,即合同出租,是指政府決定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),將公共服務(wù)轉(zhuǎn)包出去,由私營部門或非營利部門與政府簽訂提供公共服務(wù)的供給合同,而政府則以納稅人的稅收去購買承包商提供的公共服務(wù),并依據(jù)合同對承包商的活動進(jìn)行監(jiān)督和管理。合同外包的主要內(nèi)容是政府將原先壟斷的公共產(chǎn)品的供給權(quán)以合同的形式轉(zhuǎn)讓給政府部門以外的其他利益團(tuán)體。在合同簽訂之前,公共服務(wù)的供給決策是一個政治過程,而合同簽訂之后,市場機(jī)制在公共服務(wù)的供給過程中起主導(dǎo)作用。公共服務(wù)實行合同外包,擴(kuò)大了公共服務(wù)生產(chǎn)者的范圍,各生產(chǎn)者為了在政府的招標(biāo)活動中取得成功,不斷降低成本,增強(qiáng)技術(shù)力量,提高生產(chǎn)效率,提高顧客滿意度。

2.特許經(jīng)營,是公共服務(wù)引入市場機(jī)制的一種重要形式。它是指按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定,由政府授予企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)提供某項公共產(chǎn)品或服務(wù)并進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)力,并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款,回收投資并賺取利潤,政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)力和義務(wù),私營企業(yè)通常要向政府付費(fèi)。政府特許方式特別適合于可收費(fèi)物品的提供,諸如電力、天然氣、自來水、污水處理、固體廢棄物和有害物質(zhì)處理、電信服務(wù)、港口、道路、橋梁以及公共汽車等,常被稱作基礎(chǔ)設(shè)施或是基礎(chǔ)領(lǐng)域。

3.用者付費(fèi),是指家庭、企業(yè)和其他私營部門在實際消費(fèi)政府提供的服務(wù)和設(shè)施時,向政府部門交納費(fèi)用,其關(guān)鍵要素是付費(fèi)取決于實際消費(fèi)的服務(wù)量,不消費(fèi)不付費(fèi),多消費(fèi)多付費(fèi),公眾消費(fèi)政府提供的公共服務(wù)也要適量交費(fèi)。用者付費(fèi)的優(yōu)勢在:其一,在政府保障基本的公共服務(wù)的前提下,對其中一些公共服務(wù)實行用者付費(fèi),可以減少政府的支出或補(bǔ)貼,成為緩解政府財政壓力的必要措施;其二,引入用者付費(fèi)制,公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者可以通過價格的波動來評估用戶的支付意愿,從而組織生產(chǎn),實現(xiàn)資源的有效配置,提高生產(chǎn)和供給效率。一般認(rèn)為,付費(fèi)制比較適用于那些可以由消費(fèi)者自主選擇的服務(wù)項目,如醫(yī)療衛(wèi)生、社會物業(yè)及有線電視服務(wù)等。

4.內(nèi)部市場,是在由公共部門提供并負(fù)責(zé)生產(chǎn)的公共服務(wù)領(lǐng)域,建立模擬市場,用明晰的委托代理關(guān)系來限制公共服務(wù)提供者的權(quán)力,并對其施加壓力,使其不斷提高效率、增強(qiáng)對用戶的回應(yīng)性,從而抑制公共部門效率低下等痼疾。內(nèi)部市場的實現(xiàn)需要具備三個要素:一是要明確劃分生產(chǎn)者和消費(fèi)者;二是內(nèi)部市場的主體在內(nèi)部簽訂準(zhǔn)合同和商業(yè)契約,并在此基礎(chǔ)上運(yùn)作;三是要求一定的付費(fèi)制度和會計制度作為保障。一般說來,內(nèi)部市場比較適用于交易費(fèi)用高、行業(yè)外部效應(yīng)強(qiáng)的那些地方公共服務(wù)類型,如地方電力、地方公立醫(yī)院等。

5.憑單制。學(xué)術(shù)界對憑單的界定是:憑單就是政府部門給予有資格消費(fèi)某種服務(wù)的個體發(fā)放的優(yōu)惠券,有資格接受憑單的個體在政府指定的公共服務(wù)生產(chǎn)組織中“消費(fèi)”他們手中的憑單,然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單,這就使得消費(fèi)者憑借著手中的憑單,能夠在不同生產(chǎn)者之間選擇,并選擇不同組別的服務(wù)。憑單制昭示了一種新的公共服務(wù)供給與消費(fèi)機(jī)制:政府不是資助服務(wù)提供者,而是通過發(fā)放憑單直接資助特定消費(fèi)者,由特定消費(fèi)者持政府發(fā)放的憑單自主選擇合乎資格的服務(wù)供給者進(jìn)行消費(fèi),服務(wù)供給者提供服務(wù)后持回收的憑單從政府部門兌換經(jīng)費(fèi)。采用憑單制在發(fā)揮價格機(jī)制的同時要兼顧社會的公平。

公共服務(wù)市場化是一場關(guān)系到政府、企業(yè)和公眾各方利益的變革。對于綿陽市本級政府來說,掌握公共服務(wù)可市場化項目,建立良好的制度機(jī)制,實施科學(xué)的操作模式是順利推行這一改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.可市場化項目。從綿陽市具體實情來看,可推行市場化的公共服務(wù)項目,主要有公共教育、社會保障、城市公用事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四個方面;細(xì)化來看,主要有再就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技術(shù)教育、圖書館、博物館、文化及體育服務(wù)、弱勢群體服務(wù)、公共醫(yī)療、供水、供氣、供電、信貸、通訊、環(huán)衛(wèi)、市政、園林、社區(qū)治安、路燈、公共交通、隧道服務(wù)等。根據(jù)各自市場競爭性和排他性強(qiáng)弱等特點,可充分借鑒西方發(fā)達(dá)國家市場化經(jīng)驗,分別實施特許經(jīng)營、憑單制、內(nèi)部市場化、用者付費(fèi)、合同外包等模式,切實提高政府行政公共服務(wù)質(zhì)量。

2.建立和完善相關(guān)制度。建立和完善科學(xué)配套的制度機(jī)制,是推行公共服務(wù)市場化不可或缺的重要保障。政府作為公共服務(wù)市場化的主要設(shè)計者和參與者,有責(zé)任為其提供有效的制度保障,以減少市場化過程中的成本和不確定因素,使各市場主體都能在合法的框架內(nèi)真正實現(xiàn)有序競爭,提高效率,增加公共服務(wù)的供給。為此,政府尤其要抓好以下幾方面的制度建設(shè):推進(jìn)公共服務(wù)市場準(zhǔn)入制度的建設(shè);要完善公共服務(wù)項目的招投標(biāo)制度;制定和強(qiáng)化責(zé)任追究制度。另外,在公共服務(wù)市場化的提供中還應(yīng)建立和完善績效評估、信息反饋等制度。

3.公共服務(wù)市場化操作方案

(1)合同外包。公共服務(wù)引入合同外包是一項復(fù)雜的工作,涉及制度、人、資產(chǎn)等諸多方面。因此,在實施過程中應(yīng)遵循如下程序(圖2):

在操作中應(yīng)注意:確定正確的應(yīng)用范圍和服務(wù)類型;遵循相關(guān)法律法規(guī);確定承包商的甄選標(biāo)準(zhǔn);實施有效的監(jiān)督;政府在合同風(fēng)險的控制中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。

(2)特許經(jīng)營。此種模式適合于排他成本較低即公共性較弱的產(chǎn)品或服務(wù)。特許經(jīng)營方式特別適合于可收費(fèi)物品的提供,同時也正是發(fā)揮政府優(yōu)勢、避免劣勢的一種方式。其基本操作流程為:確定需求、制訂計劃—可行性分析—建立制度環(huán)境—選擇特許經(jīng)營的形式—合同的起草、招標(biāo)、談判、簽約—制定經(jīng)營價格—實施監(jiān)督。

在操作中應(yīng)注意:首先進(jìn)行項目的可行性分析,包括市場需求分析、技術(shù)應(yīng)用分析、項目的經(jīng)濟(jì)性分析等;為企業(yè)的參與建立相關(guān)制度環(huán)境;規(guī)范合同起草、招標(biāo)、談判、簽約工作;做好監(jiān)督和風(fēng)險的預(yù)防工作。

(3)用者付費(fèi)。公共服務(wù)中引入價格機(jī)制具有很多作用,而現(xiàn)實中政府提供公共服務(wù)的性質(zhì)特點、環(huán)境的變化以及技術(shù)的發(fā)展都為用者付費(fèi)的實施提供了可能性。其基本程序為:首先確定需求標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行可行性分析,選擇合適的收費(fèi)方式;其次計算公共服務(wù)的成本(包括固定費(fèi)用和計量收費(fèi)),根據(jù)價格聽證結(jié)果進(jìn)行定價(同時要搞好監(jiān)督);再次制定實施收費(fèi)制度并收費(fèi),同時加強(qiáng)監(jiān)督;最后要加強(qiáng)資金的管理和使用,避免流失和浪費(fèi)。

在操作過程中應(yīng)注意:并不是所有的公共服務(wù)都適合用者付費(fèi);區(qū)分用者付費(fèi)與行政付費(fèi)的區(qū)別;收費(fèi)方式的選擇—固定收費(fèi)和計量收費(fèi)。

(4)內(nèi)部市場。該機(jī)制具有提升組織效能的功能,在組織內(nèi)部自由競爭下,成員個別自利行為所引發(fā)的自律,能夠規(guī)范并引導(dǎo)組織成員達(dá)成既定目標(biāo),并促使資源運(yùn)用更具效率。內(nèi)部市場可以分為兩類:第一種是個人,是最終購買者的市場;第二種是公共部門或?qū)I(yè)化組織,是最終用戶的市場(圖3)。

在操作過程中應(yīng)注意:購買者與提供者的分離;注重競爭與質(zhì)量;健全投訴機(jī)制;進(jìn)行控制與監(jiān)督。

(5)憑單制。實行憑單制的公共服務(wù)供給與消費(fèi)模式是:提供公共服務(wù)的團(tuán)體為爭奪消費(fèi)者手中持有限的憑單而競爭,這種競爭是在市場過程中進(jìn)行的。政府對公眾作出的反應(yīng),提供公共服務(wù)的團(tuán)體同樣對公共服務(wù)的消費(fèi)者作出反應(yīng)。公眾的選擇引發(fā)的供給者之間的競爭壓力,部分代替了政府對提供公共服務(wù)團(tuán)體的監(jiān)督,而供給者之間的競爭本身就是提高服務(wù)質(zhì)量和效率的動力(圖4)。

在操作過程中注意:首先確定接受憑單者的資格以及辨別是否具有該資格。另外,確定憑單價值和服務(wù)成本之間的關(guān)系,政府部門在設(shè)計憑單時應(yīng)該明確憑單的價值,要考慮到服務(wù)供給者的服務(wù)成本,憑單價值的設(shè)計必須稍高于或者至少和服務(wù)成本相平衡,否則會導(dǎo)致服務(wù)供給者的減少或者服務(wù)質(zhì)量的下降。