對政府績效評估研究的反思

徐　光

摘要:近年來,理論界從規范和實證兩個方面對政府績效評估進行了有價值的研究。現對研究成果作一反思,并提出今后研究必須深化的四個方面的內容。一是必須著力加強政府績效評估的邏輯基礎的研究。二是必須著力加強政府績效評估中一級政府、政府職能部門、政府公務員績效評估的區別性與關聯性的研究。三是必須著力加強政府績效評估的社會生態環境的研究。四是必須著力加強政府績效評估中政府能力、政府部門能力、公務員能力與領導干部提拔重用的相關性研究。

關鍵詞:政府;績效評估;研究;反思

中圖分類號:D630文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0198-04

近年來,學術界對政府績效評估和政府績效管理進行了有價值、有見地的研究。其采取的研究方法主要是沿著兩個路徑來展開的。一是以西方的政府績效評估和政府績效管理的基本經驗、基本理論為研究對象,分析西方政府績效評估和績效管理的經驗及其形成的背景、成功的原因、這些經驗的普適性等問題,以期對中國政府的績效評估、績效管理提供借鑒;二是追隨中國政府績效評估、績效管理的實踐進程,以經驗和事實為根據,來討論中國政府績效評估、績效管理的成敗得失,從中找出規律性的符合本民族、本地區特點的績效評估和績效管理的新鮮經驗。可以這樣認為,近年來,學術界對政府績效評估和績效管理的研究取得了豐碩成果,一方面,大大拓展了政府績效評估、績效管理研究的視野和眼界,提供了可資借鑒的理論基礎和分析工具;另一方面,也極大地推動了中國政府績效評估和績效管理的實踐進程,加快了中國政府現代化的步伐。特別值得重視和關注的論題有影響政府績效評估的主要因素、政府績效評估的困境與誤區、推行地方政府績效管理的制度障礙、公眾滿意度在中國政府績效測評中存在的問題、行政生態對公務員績效評估的消極影響、服務型政府績效評估體系構建研究的基本框架以及信息化條件下公共部門績效體系的發展趨勢等,但是,對已經取得的研究成果又不宜評價過高,理論在深化,實踐在推進,中國政府轉型還任重道遠,所以,我們沒有理由不對現實的研究狀況提出今后進一步強化和努力的方向,使政府績效評估、政府績效管理向縱深推進,以適應現實形勢發展的需要。

1.必須著力加強政府績效評估的邏輯基礎的研究。所謂邏輯基礎,就是理論研究的原點和邏輯根據。政府績效評估和績效管理,其理論原點就是“誰”來評估,這個“誰”來評估的根據是什么,由此路徑來拷問,就可發現,政府績效評估和績效管理的邏輯根據應當是也必然是政府的性質、本質。換言之,就是政府是“誰”的,其本質功能是“干什么的”。它是政府績效評估、績效管理的主體之明確、路徑之導向、效用之所在、價值之依歸的根本。人類社會的政治文明,總的看來,可以分為前現代和現代社會。前現代社會其基本特征就是皇(王)權政治、家天下,國家是個人的,不是社會的,更不是人民的。用今天的眼光來看,也有政府績效和績效管理,也有保境安民,也有興修水利,也要生產力的發展,但其宗旨就是是否國泰民安,為的是子子孫孫、千秋萬代一統天下。而現代社會中的現代政府,其性質是公共體,國家和政府不再是某一個個人的,而是人民的國家,人民的政府,其政府的一切理念、一切行動、一切績效以及對政府績效的評估,統統以人民為出發點、落腳點。人民是政府存在的唯一根據。中國共產黨是人類歷史上最偉大的政黨,生于憂患,成長于戰爭,轉型于市場經濟,不僅為立國、建設做出了豐功偉績,更為改革開放、推進國家全面現代化做出了豐功偉績。其政黨、政府、軍隊是以人民利益為最高利益,以人民的需要為最高需要,是一個全心全意為人民謀利益的政黨、政府和軍隊。革命、建設、改革開放之所以取得成功或正在取得成功,一切歸因于這一點。用現代政治學的表述就是它是政黨、政府、軍隊合法性的根本。早在延安時期,毛澤東就撰文指出,我們的黨、我們的軍隊是全心全意為人民服務的。建國后,我黨反復強調黨的性質宗旨仍然是全心全意為人民服務。盡管在“文革”時期,為人民服務在一定程度上受到了影響,但政黨、政府的性質、宗旨卻從來沒有變過,反而更覺珍貴和正確。改革開放以來,鄧小平反復強調政黨、政府的人民性,并且貫穿于改革開放的一切理念、決策和行動之中。他提出的著名的“三個有利于”標準,至今深入人心,家喻戶曉。江澤民提出的重大理論創新“三個代表”重要思想,是黨和政府性質、宗旨的與時俱進的現代表達。胡錦濤總書記提出的“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”則是科學發展觀以人為本核心思想的經典闡釋。但現實的問題是,一個曾經適應于戰爭需要的政黨、一個適應于計劃經濟需要的政黨,如何適應于當今全球化的需要、適應于進一步深化改革開放的需要、適應于推進市場經濟的需要、適應于全面現代化的需要,來不斷增強其自身的合法性、人民性呢?這就是我們不能不深入進行研究的大課題,只有把這個問題研究好了,政黨、政府的績效評估、績效管理才真正找到了最關鍵、最根本的鑰匙。誠然,政黨、政府的人民性有三個基本的來源。一是意識形態基礎。二是制度基礎。三是有效性基礎。就學術界目前已有的研究成果來看,幾乎眾口一詞的認為,意識形態的合法性基礎正在經受著日益嚴峻的挑戰,這其中有“文革”遺禍的影響,但也不乏全球化、市場化、世俗化的挑戰。不可否認的是,中國要推進現代化,而現代化是一個不可逆的過程,對金錢的追求、物欲的不斷膨脹,價值多元、社會分層、生活方式多樣,既是現代化的結果又是現代化的助推,只是用慣用的、熟悉的老方法來解決意識形態的合法性問題,已顯露其疲態,這已是不爭的事實。其次制度安排的現代化的問題。盡管國人都知道要加強制度建設,但對如何加強制度建設、建設了的制度效用如何,這才是問題的實質。一個國家所有的制度建設有個基本的方位,這就是限制公權力和保障民權。權力過分集中的現實狀況在多大程度上遲滯了公權力的限制,要解決公權力的制約問題,就必須首先解決權力過分集中問題。這是制度建設的瓶頸之所在。就有效性而言,GDP是有效性的一個重要內容,但絕對不是全部,科學發展觀就是要全面準確地把握GDP在有效性中的位置,就是要擺正財富增長在中國現代化中的位置,就是要處理好資源、機會在全社會中公平、公正配置的問題。由此可見,分析研究上述問題在我國政府績效評估、績效管理的研究中具有先決性、基礎性、方向性的地位和作用,這樣的評估應該是恰如其分的。

2.必須著力加強政府績效評估中一級政府、政府職能部門、政府公務員績效評估的區別性與關聯性的研究。其實,政府績效評估是一個內涵豐富的范疇,至少涵括三項內容,一是作為一級政府的政府績效。二是一級政府中作為政府職能部門的績效。三是作為政府職能部門中公務員個體的績效。這三者既相互聯系又相互區別,科學界定三者的聯系與區別,對政府績效評估和績效管理意義重大。作為一級政府的政府績效應該主要考察以下幾個方面:經濟發展的速度、質量和效益;民主化進程中決策科學性、民眾積極性、社會穩定性的狀況;全社會的創業創新精神和人文素質的提升;社會公平、社會公正的實現程度以及社會公共資源、機會在民眾中的科學合理配置,等等。一級政府中作為政府職能部門的績效,應該包括以下幾個方面:首先是政府職能部門內部機構的科學配置和優化。機構是職能的組織載體,沒有組織機構的功能分化和優化,職能部門能最大限度地發揮好作用是很難辦到的事情。筆者認為,把職能部門組織內部的機構優化作為部門績效考評的重要參數有非常重要的意義。人所共知,中國處于轉型期,政府職能當然也處于轉型期,其職能的優化既靠上級政府,也靠政府職能部門。政府改革動力不足的一個根本原因就是部門缺乏自我革新的精神,在中國的官僚制下更是如此。如果將部門職能優化作為部門績效考核的首要參數,就將加大部門組織結構優化的動力,增強部門回應性。我國政府存在的一個長期為人詬病的弊端就是政府公共行政實際已演化為“部門”行政,其公共性、公正性、公平性亟待加強。其次是部門內部機構承擔職能的完成情況。作為政府職能部門中公務員個體的績效考評,從目前現狀看,存在的問題更多。盡管從表象上看,這個方面的考評、考核已經有了較為完善的指標體系,但其實效如何很值得仔細考量。現有的指標大都包含德、能、勤、績,如果是領導干部還要再加上廉,有工作崗位說明書等等。但評價一個公務員是不是稱職或合格,人為主觀因素太大,而客觀成分太小。社會民謠“說你行,你就行,不行也行;說你不行,你就不行,行也不行;不服不行”,可以作為對公務員考核狀況的一種解讀的視角,另外,傳統社會的考察人的標準依然存在,比如偏重道德因素,輕視才干因素;而道德因素最終會演化為“聽話”,甚至“溜須拍馬”,“弄虛作假”、“哄上級領導高興”已成為社會的常態化的工作方式和公務員行為方式的基本范型。由上述分析可見,作為一級政府的績效評估、作為政府職能部門的績效評估、作為政府職能部門中的公務人員的績效評估是有明顯的區別性的。作為公務員,他是個體,政府職能部門卻是群體,而作為一級政府則是更加綜合的整體。它們之間是個體和群體的關系,政府職能部門是作為一級政府職能的分解和細分,而作為公務員個體則是政府職能部門功能的分化和承當。但是,它們之間的聯系也是十分清楚的。公務員個體績效評估是群體績效評估的基礎,沒有公務員個體績效評估的科學化、客觀化,就不可能有政府職能部門、一級政府績效評估的科學化和客觀化?？梢?公務員個體績效評估是所有績效評估的基礎。正是基于這樣一種判斷,那么,我們必須夯實公務員個體績效評估這一基礎。當下中國,最重要的問題是去“意識形態化”,即要正確處理好態度與績效之間的關系。一般而言,水平、能力、態度三者決定了公務員個人的工作績效,而不僅僅是態度。重態度,而輕水平和能力,這是我國官僚組織中長期存在的影響公務員績效評估科學化的重要因素,傳統意識形態考量一個人,主要不是從工作績效的層面出發,而是從一個人的態度層面出發,其典型的話語是“一個人能力有大小,但只要有這點精神”,這就是典型的精神主導型的衡量人的標準。精神固然重要,沒有一個良好工作態度的人,是很難成為一個高績效的人。但凡事都有個度,超出了度,就會造成精神第一,甚至精神萬能,這明顯是傳統意識形態的痕跡。我們公共機關加班如此的多,這就是受到傳統意識形態的深刻影響的結果。一個人加班常常能夠受到領導者的表揚和褒獎,其實這里面要問一個為什么?是本人工作能力與崗位職責不相匹配,還是他的工作量太大,如果是個人能力不能勝任該項工作,那就應該將其調整到恰當而又合適的工作崗位去,而不應該是“小馬拉大車”,傷害人的自尊,讓其從工作中找不到樂趣。如果是其工作量太大,就應該增加人手,合理而科學地匹配工作量,公務員績效評估,光看一個人工作是不是努力、用心是遠遠不夠的,而且,態度常常難以科學考量和客觀反映,全憑領導和同事的感覺了,當對公務員的績效評估“跟著感覺走”,那其考量出來的結果能夠反映事實的真象就很困難了。就政府職能部門而言,當下中國,最重要的問題是部門爭權,部門爭利,部門想盡辦法擴大機構人員和財政預算。政府就是提供公共產品和公共服務的,事實上就是花錢的,錢往哪里花,花多少就能夠滿足工作要求,這就必須要有一套嚴格、科學、縝密的制度按排,否則,花錢的價值取向和花錢的效率就失去了基本的保障?！岸嘁X、亂花錢”,“花錢主要不在民生上,而在面子工程、政績工程上”,這才是政府職能部門績效評估要解決的最為關鍵的問題。就一級政府的績效評估來說,當下最重要的問題是:我們需要GDP,必須全力謀發展;但是我們需要什么樣的GDP,我們決不能夠需要虛假的GDP,絕不需要破壞生態環境的GDP,絕不需要沒有發展后勁、竭澤而漁的GDP,絕不需要對人民生活改善不力的GDP,否則科學發展觀對發展還能起到指導作用嗎?一味地想以政府有效性,即經濟發展速度來實現民眾對政府的認同,試圖解決合法性危機,其效果未必樂觀。就目前顯見的情況來看,全國已有一些地區,因為一件突發、甚至偶發的事件,就會引發有一定規模的群體性事件,甚至出現相當規模的騷亂,這就必須引起我們的思考。單純的經濟高速增長并不能夠完全解決合法性危機問題。也就是說,經濟高速增長,增強政府有效性來解決合法性危機是有一定限度的,政府要想全面解決合法性危機,就必須在民主化進程中如何增強決策科學性、民眾積極性、社會穩定性的狀況上狠下工夫;就必須在引導全社會的創業創新精神和人文素質的提升上狠下工夫;就必須在努力增進社會公平、社會公正的實現程度以及社會公共資源、機會在民眾中的科學合理配置上狠下工夫,這才是政府合法性危機解決的治本之策,而不是治標之舉,這也當然地成為作為一級政府績效考量的重要內容,而不是可有可無的、可干可不干的事情。

3.必須著力加強政府績效評估的社會生態環境的研究。政府、政府職能部門、政府公務員是生存在社會環境中的,整個社會生態文化環境與政府、政府職能部門、政府公務員是一種互動關系,但這種互動關系到底是良性的還是非良性的,是政府績效評估、績效管理必須研究的重要問題。政府為什么做事,做什么樣的事,績效如何,整個行動準則、行為方式是受著社會文化生態環境的深刻影響的。文化,大體上有三層含義,一是一種精神,二是一種制度,三是一種行為。而社會文化生態環境,大體也包括三項內容,一是政黨文化,二是行政文化,三是公民文化。就中國的現實情況來看,這三種文化在社會中的地位、作用是不一樣的。因為,中國共產黨是中國現代化的領導核心,掌控著國家、政府的最重要的核心權力,因此,它是文化的核心層,在整個文化生態環境中居于核心地位,起著支配和主導的作用。當下中國的政黨文化最重要的問題是如何面對世界全球化、中國現代化、價值多元化、利益訴求顯性化所帶來的挑戰和機遇,加快中國共產黨的現代轉型的步伐,真真切切地做到代表社會生產力的發展要求,代表先進文化的前進方向,代表中國最廣大人民的根本利益,實現中國的科學發展、和諧發展、可持續發展。這種文化樣式不僅是一種理念,還要是一種制度安排,還要變成全體黨員,特別是黨的各層級領導干部的一種行為方式。對我黨政黨文化現代化最大的障礙就是權力過分集中的問題。這既是民族的幾千年文化原生態的遺存,又是戰爭環境、軍事斗爭的再模塑,又是計劃經濟體制的再強固,更是風險社會來臨后的一種當然的應對。權力過分集中,政黨、政府的績效評估和績效管理就極有可能產生“自說自話”的現象,自我肯定、自我表揚,甚至自我吹噓,就很有可能出現社會的糾錯機制難以建立的問題?？冃гu估和績效管理從本質上來說,就是一種糾錯機制。從中國行政文化來說,它同政黨文化一樣,也面臨著一個現代轉型的問題。其核心問題是如何打造服務型政府。在我國,“官本位”意識源遠流長,人民當家做主還在很大程度上停留在形式上、文件上、法規條文上,真正落到實處還有很長的路程要走,“公仆”與主人錯位的現象比比皆是,公共產品和公共服務的供給還在很大程度上說是一種恩賜,而不是一種當然的事、分內的事、必須的事,公共產品和公共服務供給的數量和質量不是來源于對民眾的真實需求的回應,而是政府的一種主觀的判斷,最典型的就是為民辦實事,其實事很多是政府的一種自說自話,老百姓并不買賬。就公民文化來講,也面臨著一個現代轉型的問題,其核心就是將綿延不絕的臣民文化轉變為具有現代意識的公民文化。公民文化的主旨就是人民是社會的主人,是國家的主人,一個社會、一個國家、一個政黨離開主人一切將無從談起。從這三大文化的轉型來看,政黨文化的轉型最為關鍵、最為重要。而行政文化是其次,公民文化更是其次。我黨近年來已經開啟了黨內民主,并且加快推進了黨內民主的步伐,我國的政府已經開啟了政務公開、行政問責等一系列舉措,才使得民生問題不斷得到重視,網絡的輿情不斷得到高層的關注,文化轉型呈現了良好的發展態勢,只有在這樣的社會文化生態環境下,政府績效評估、績效管理才有了堅實的社會基礎,才有了科學化、客觀化的現實可能,所以加強政府績效評估、績效管理的社會生態文化的研究就成為不可或缺的重要內容。

4.必須著力加強政府績效評估中政府能力、政府部門能力、公務員能力與領導干部提拔重用的相關性研究。所謂政府能力,就是政府與時俱進地調整、定位、完成自己使命、任務的水平、本領。所謂政府職能部門的能力,就是政府職能部門與時俱進地調整、定位完成自己使命、任務的水平、本領。所謂公務員的能力,就是公務員自身與時俱進地調整、定位、完成自己使命、任務的水平、本領。之所以要把與時俱進地調整、定位自身使命、任務的水平、本領放在如此重要的地位,其理由是我國處于社會轉型期,而且這個階段可能還相當漫長,從革命戰爭轉向和平建設,從計劃經濟轉向市場經濟,從相對封閉轉向應對全球化,政府職能的演進和轉型顯得相當重要。改革開放三十余年來,我們時時刻刻都面臨著民眾、社會以及政府自身對政府職能的嚴峻的拷問,從“政治運動型”政府進入到“經濟發展壓力型政府”,又進入到“科學發展型政府”,政府到底做什么,應該做什么,哪些事應該是重中之重,哪些是當務之急,這都沒有現成的公式可套用,加之,我國地區差別如此之大,省情、市情、縣情、鄉情千差萬別,不因地制宜、大膽創新,適時調整與定位,政府到底做什么可能會成為誰也說不清的問題,假如連說都說不清楚,那實踐就有可能是南轅北轍了。在政治運動型政府時期,運動出干部,階級斗爭出人才,結果是階級斗爭整錯了人;在經濟發展壓力型政府時期,GDP出干部,招商引資出人才,結果出現了“官出數字,數字出官”的社會怪象。非常幸運的是我們迎來了科學發展的嶄新的歷史新階段,這就為我們科學評價公務員能力、科學評價政府職能部門的能力、科學評價一級政府的政府能力,提供了最科學、最全面、最權威、最有效的標尺。公共選擇理論認為公務員具有自利性,會在可能的制度限度內追求自身的利益。沒有誰愿意官越當越小,管的人越來越少,可用財力越來越弱。面對這種不容忽視、更不能抹殺的客觀存在,我們只有努力尋找、正確引導其方向,這就是使落實科學發展最出色、最有成就、最有績效的人,在官僚體制中最大的實現其自身的價值和社會價值,努力實現組織發展、事業發展和個人發展的雙贏和多贏。從而有效消解傳統社會的“朝中有人好做官”、“以人劃線”、“熟人社會血緣、情緣高于一切”等落后的社會文化生態環境,實現政府能力、政府部門能力、公務員能力與領導干部提拔重用的良性互動。