公眾參與在公共治理中的角色與實際運用

顏添增　戴　凡

摘要:“廈門PX事件”已經成為當今政府執政方式改革的樣版,促使政府開始關注如何處理不斷成長的市民社會與公共治理的關系,如何將民意納入到公共決策中。市民社會的興起引起了公眾不斷成長的參與意識。政府需要積極回應公眾的訴求,及時化解政策危機,以追求公共治理的新局面。公共治理很大程度需要將民意通過公共參與的方式引入到政府的政策制定中。

關鍵詞:公共治理;善治;公眾參與;市民社會;民意

中圖分類號:D632.9文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0205-03

2007年發生的“廈門PX事件”①折射出了傳統行政管理體制存在的問題,同時也反映出了政府在新的發展階段不斷改進執行方式和手段,提升執政水平的一些變化。這個事件具有典型的意義就在于,它將以一次生動的實踐來促發公共管理向公共治理的轉型,揭示了在政府公共管理過程中,公民參與如何影響和改變政府的行為。

公共管理是西方發起的對政府改革的一種新的模式,它是為了維護、實現和公平地分配公共利益而由公共管理主體對社會公共事務依法進行的管理活動[1]。公共管理理論是在傳統的公共行政學基礎上發展起來的,歷經了新公共管理和新公共服務等發展階段。新公共管理和新公共服務理論區別于傳統的政治統治學說的標志在于強調政府并非公共事務管理的唯一主體,盡管它是很重要的或者說是居于主導地位的公共管理主體。在處理政府、市場和公民社會三者的關系時,新公共管理理論開始表現出了政府與其他二者合作的發展趨勢。

面對全球化和不確定性日益增加的大變革時代,各國政府都在尋找一種更好地適應環境的新的治理形式,以便在經濟的競爭中贏得優勢并讓社會獲得有質量的持續增長[2]。治理理論正在成為當今政府改革和發展的指導方針。治理理論認為,公共管理要依靠政府和社會組織勢力通過面對面合作方式組成的網絡管理系統,強調社會管理力量的多元化和有效政府的重要性[3]。政府與公民社會的合作以推動公共問題的解決成為政府行政體制改革和觀念變革的一種嶄新的潮流。

根據俞可平教授的觀點,治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益。治理的目標或說理想狀態是善治,即使公共利益最大化的公共管理過程。善治的本質特征,就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與市民社會的一種新穎關系,是兩者的最佳狀態。善治的基本要素有以下六個:(1)合法性(legitimacy);(2)透明性(transparency);(3)責任性(accountability);(4)法治(rule of law);(5)回應(responsiveness);(6)有效(effectiveness)。善治是政府與公民之間的積極而有成效的合作,這種合作成功與否的關鍵是參與政治管理的權力[4]。公共參與是政府與公民之間合作的基礎和前提,也是政府與公民互動的有效形式,是善治理論的精神內核。

當然,需要指出的是,公眾參與是在一定的社會條件下才逐步發展起來的。在“廈門PX事件”中,從參與主體上看,主要是由城市中的中產階層人士和專家發動的多數利益相關階層參加的,在參與的方式上表現出了極大的理性、智慧和自發、守法,這種表現無論如何都應該歸功于改革開放以來一個漸漸獨立的市民社會的發展。市民社會是與政治國家及其代表政府、市場相對應的政治范疇。隨著中國經濟的不斷發展,市民社會對于影響他們利益的公共事務和公共議題的關心,正在成為推動政府無論是在決策還是在行為上轉變的一項極為強大的力量。市民社會發展的顯示標志是獨立的第三部門和社會民間組織的成立,他們往往代表本組織所有成員的利益在社會權威和資源分配方面與政府、市場進行協調。在“廈門PX事件”中,我們同樣看到了來自第三部門連同市民個人自發的組合聯盟在對抗政府的決策。市民社會的成長和興起正成為公眾參與最為厚實的基礎。

善治理論強調政府要積極回應公眾訴求?；貞詮娬{公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應,不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。回應性越大,善治的程度也就越高。在“廈門PX事件”中,存在著多重民意訴求回應的缺失,從而引發了大規模的對政府公信力的質疑。政府沒有對公眾的訴求積極及時有效地回應而引發了政府危機。

公眾訴求的范圍極為廣泛,類型多樣。當多數公眾的訴求具有共性時,就形成了民意。民意需要表達。政府無論是在決策還是在政策執行時都要注重傾聽民眾的意見,體察民意,這就需要一個民意表達的渠道來溝通二者。民意表達渠道具有正常渠道和非正常渠道之分。正常的民意表達渠道可以如中國共產黨十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》所提出的:推行領導干部接待群眾制度、完善黨政干部和黨代表、人大代表、政協委員聯系群眾制度,健全信訪工作責任制,健全全國信訪信息系統,搭建多種形式的溝通平臺,把群眾利益訴求納入制度化、規范化、法制化的軌道。非正常的民意表達,一種情況是在引起了公民人身權益和財產權益的喪失和損害后才經由媒體輿論披露而形成,另一種情況則是大規模的群體性事件。前者在極端的情況下可能是投訴無門輕生或者被打擊報復;后者可以是“廈門PX事件”、“上海磁懸浮事件”以及“甕安事件”。

民意如水,總要有奔瀉的方式和渠道。當正常的方式和渠道受阻以后,非正常的方式和渠道就成為必然的選擇。在一個民主法治的社會里,正常的民意表達渠道的重要性就像是高壓閥,可以在高度的社會張力下適時釋放和疏導聚集的民意,引導民眾與政府、社會的正常合作與交流。像“廈門PX事件”以及“甕安事件”等采用群體性方式進行抗爭的事件,雖說可能達到通過民意推動政府變革的客觀效果,但是,這種方式的代價就是社會的失序和政府在公眾中信任度的下降。民意忽視是現代地方政府管理方式中最令人擔憂的,民意忽視而引發的民意抗爭不僅嚴重地沖擊了政府的合法性基礎,更可怕的是它使得整個社會都可能處在不安之中。在“廈門PX事件”中,可以發現,由于政府一開始并不重視民意,還停留在以前管制的思維窠臼中,采取封鎖消息,控制網絡,秘密實施公共政策的方式,導致了后來的廈門市民自發的“散步”行動,也釀成了在政府后來的各種行為都充滿了民眾的質疑聲音。民意抗爭直接引發了自發的集體行動,具有相同思想的民眾在民意忽視與民意抗爭中自然結成了同盟,以求發出更大的聲音,開展更大的行動。由此,政府的低回應性將可能引發社會危機事件。

治理理論強調的政府的責任性,要求政府要對社會危機事件承擔治理責任。“政府的責任使政府成為公共危機管理最主要的承擔者,而為政府所擁有的公共權力和社會資源,又為政府進行公共危機管理提供了充分條件。”[5] 危機處理往往要求政府在最短的時間內拿出符合利益訴求者的有效的解決方案。使危機處理政策能夠符合利益訴求者的要求的唯一方式就是在制定政策的過程中將其訴求充分的考慮,并引入公眾參與的機制,建立公開透明的應對機制?！罢砉襁\用公共權力對社會管理的過程應當是使公共利益最大化的過程,政府需要以其實際行動和將公民參與納入公共管理過程的制度來增強社會公眾的信任感、歸屬感和責任感,否則會導致社會公眾信心不足和對政府信任的喪失,從而削弱政府行使公共權力的合法性。”[6] 構筑以政府為主體的多元危機治理網絡結構,將公民參與納入到政府治理體系中來,形成新型的公共治理結構,從而將政府治理危機化解為增強政府社會資本,將是政府危機治理的關鍵。再以“廈門PX事件”為例,廈門市政府從忽視民意,回避輿論,因釀成政府危機,到直面民眾,審時度勢地開言路、納諫言。事實證明,一旦民意的管道自由暢通,民眾獲得了自由、理性表達和參與機會,事件解決的前景便豁然開朗:民眾與政府之間,對立消失了,取而代之的是對話和合作。

回過頭來審視公眾參與如何影響和改變政府的行為和政策。在當今中國,公眾參與最為普遍的領域是環保領域,無論是“廈門PX事件”還是上海的磁懸浮事件,涉及到的環境利益的保護。利益表達是公眾參與的主要目的,也是公眾參與的價值所在。公眾參與多大程度上影響了政府的行為和決策,取決于公眾參與的形式和效力,以及相應的制度保障。從“廈門PX事件”中,我們可以發現一些公眾參與機制不足的地方和一些新的嘗試。

首先,政府決策沒有聽取相關利益關注者意見,是政府危機產生的重要原因。如政府在招商引資和工程建設中,往往不注重決策過程中的公眾參與,沒有充分聽取相關相對人的意見和利益訴求,從而導致了政策與民意的違逆,也造成了巨大的政策執行成本。在“廈門PX事件”案例中,公眾維護自身環境權益的訴求得不到合理有效的表達和反饋,從而積聚民怨。雖然表現為環境危機,但真正引發危機的,是政府部門漠視民意和以GDP為綱的施政方式(或至少說是施政姿態)的不滿,是對政府行為和決策方式的不滿。最終,PX項目不僅遭遇了民意的抗爭和反對,政府在處理該事件中失去了民意支持和信任;同時遷址造成的巨大經濟損失不僅將由當地政府埋單,也使得政府要花費大量的精力和行政成本協調各方面的利益,進行公共政策執行再決策。

其次,要關注公眾參與的形式和渠道的阻塞問題。學者們從不同的角度對公眾參與政府政策制定渠道進行了分析,一種觀點將公民參與政策制定的渠道劃分為制度內與制度外途徑。制度內途徑是政府創建和主導的公民參與途徑,它有嚴格的程序和內容限制;制度外途徑是社會主導、公民個體或群體自發形成的公民參與途徑。它不存在特定的程序和內容限制,具有較大的隨意性和自主性。制度內途徑又有直接途徑與間接途徑之別,間接途徑主要包括通過人民代表大會、人民政治協商會議、參加社團活動、官方、半官方政策咨詢機構來參與,即通過所謂的代議制度來實現民意的表達;直接途徑是指決策者在制定政策時通過聽證、信訪、公示、政務信息網等途徑搜集、征求有關政策相對人意見的活動。制度外公民參與途徑主要有:用輿論擴散對政策的制定、調整施加影響;通過民間咨詢機構推動政策的制定與調整;借助特殊的社會關系網和非正常的手段對政策施加影響;通過激烈的參與方式對公共政策施加影響[7]。從“廈門PX事件”的發展過程來分析,可以發現,一個自發的市民社會力量起先總是先通過正常的、制度內的利益表達渠道來反映自己的利益訴求,如參加市長熱線、通過人大會議和政協會議以及相關的社團機構反映訴求,但是,在這個事件中,制度內的間接途徑的利益表達渠道沒有發揮正常的功能,無法形成公眾滿意的答復。

新信息通信手段的運用為公眾制度外參與提供了強大的武器。手機和大眾網絡傳媒在匯聚民意,形成輿論壓力和開展公眾運動方面具有巨大威力。媒體和新的通信手段通過宣傳構筑了利益共同體,引發了一場前所未有的身份認同,如公民認同、地方身份認同、集體身份認同等等。我們有理由相信,在未來的公眾參與和民意表達中,大眾傳媒和新通信手段在塑造認同、構筑集體身份和形成一致行動方面將顯示更加重要的作用。這也將是公眾參與的最為有利的工具和武器,用以推動政府決策方式和行為手段的轉變。一旦政府無法適應這種發展趨勢,還因循原有的管制方式,那結果很有可能還是另一個“甕安事件”。

再次,“廈門PX事件”最終以公眾聽證會的方式來化解政府的危機,是通過制度內的公眾參與影響政府既定決策的典范。聽證制度在直接參與、利益代表、法律認可、公開透明和社會穩定方面,都對中國公共決策體制的變革有非常明顯的正面促進作用[8]。聽證制度是公眾參與的表現形式,也是直接參與的有效形式,在我國的法律體系中已經有所規定,如《行政處罰法》、《價格法》以及《立法法》等。但是,聽證制度對于各級政府的公共管理來說,畢竟是一項新鮮事物,在組織運行機制和制度建設方面都不完善,在吸收公眾參與的效果上還有待進一步提升。從“廈門PX事件”的聽證過程來分析,我們首先要看到聽證發起之難。聽證應當是政府公共管理的一種政府工具,應是政府決策和行為的先導,但是,在該事件的過程中,政府最終也是在公眾及輿論壓力下才將聽證作為化解政府危機的手段,具有強烈的政治目的性。其次在聽證的參與人選和人數的確定上,誰才具有代表性?這是聽證的關鍵之一。廈門市政府通過搖號的方式來產生市民代表,“每場有50個是自己報名并通過隨機抽號參加座談會的市民,還有50個人大代表和政協委員”,這就保證了代表的廣泛性。對于公共項目的實施或公共政策的制定,應當交由可能受到該項目影響的相對人經由廣泛的聽證程序來決定,這當成為“廈門PX事件”后政府公共管理應當吸取的教訓。最后是聽證的核心,即聽證應當奉行的公開透明原則。只有程序的公開透明,才能使得相關利害相對人都能尊重經過聽證的政府決策和行為。

“廈門PX事件”最終通過聽證制度達到了疏導民意,維護社會穩定的作用。當然,廈門市民從事件的一開始就采取理性和合法合理的民意訴求的方式,對社會穩定并未構成巨大危害,得到了廣泛的贊譽,同時推動了政府的管理方式的變革和進步,推動了市民社會與政府合作解決公共議題的良好示范,成為中國政府公共管理發展歷程中具有標志性意義的事件。