中國應借鑒加拿大產業代表性測試經驗

楊文雄

貿易救濟申訴往往由“國內產業”代表提起,除非該產業集中度非常高,通常一項申訴不可能由“國內產業”全體提出,一般情況下是由一個或幾個企業或由行業協會代表該產業提出,該產業內部如果大多數企業反對提起貿易救濟調查,認為外國產品的進口不存在傾銷或補貼,或者對本國產業沒有造成實質性損害,則不應當發起貿易救濟調查和采取貿易救濟措施。可見,申訴方能否作為“國內產業”代表提出申訴,是決定調查機關是否立案或繼續調查的關鍵。從另一個角度來看,“國內產業”代表性問題也是貿易救濟應訴方關注的重點,應訴方可就此提出質疑和抗辯,如果申訴方不符合國內產業代表性要求,那么貿易救濟調查的相關裁定將被徹底推翻。

產業代表性測試存在兩項標準

WTO反傾銷和反補貼協議對申訴方產業代表性均有規定,一項申訴需由國內產業或代表國內產業的申訴方提出,如申請得到總產量構成國內產業中表示支持或反對申請的國內同類產品生產者生產的同類產品總產量的50%以上,則該申請應被視為“由國內產業或代表國內產業提出”。但是,如表示支持申請的國內生產者的產量不足國內產業生產的同類產品總產量的25%,則不得發起調查。加拿大特別進口措施法(Special Import Measure Act,以下簡稱SIMA)對此做了相同的規定。加拿大邊境服務署(Canadian Border Service Agency,以下簡稱CBSA)在案件調查中,將申訴需要達到的產業支持水平(level of support)稱之為申訴方的資格問題。

CBSA進行產業代表性測試注重生產數據和材料核實

CBSA在進行產業代表性測試時,如申訴方產量超過加國內同類產品總產量50%以上的,申訴方同時滿足了產業代表性測試的兩項要求,調查機關將不再就代表性問題作進一步審查。但CBSA不會簡單相信申訴方提供的自身產量數據或其他生產商的產量申明,調查官員將對相關生產數據和材料加以核實,核實途徑主要有以下幾個方面:1.參考有關貿易和協會出版物方面的公開出版物,查找有關國內生產方面的信息;2.與相關政府機構聯系;3.查閱商業貿易索引;4.如果此前調查涉及該產品的,可從案件檔案中獲取相關產業生產方面的信息;5.CBSA可運用此前調查獲得的或通過公開發行的產業研究報告中獲得的有關產業方面的信息,要求申訴方提供已知的相關研究報告;6.如時間允許并具可行性的話,CBSA可赴企業現場開展調研以界定生產商范圍。

申訴由產業協會提出時的產業代表性測試實踐

在有些案件中,申訴方不是單個生產商而是相關產業協會。當協會作為申訴方提出申訴時,調查機關不會簡單的認為協會必然符合產業代表性要求。雖然調查機關不會深入探究該協會并就單個生產商進行民意調查,但協會應按要求就產業代表性問題進行特別闡述,還需通過書面方式就支持申訴的生產商的產量比例進行確定,以確保25%的規定得以滿足,并確認在表態方中,支持申訴的生產商多于反對方。協會還應按要求說明在收集成員意見形成統一立場時使用的程序或方法,比如,他們通過給每一個生產商寫信的方式,獲得生產商就申訴的相關看法以及相關生產數據等等。該要求主要是為了確保單個生產商的意思真實而有效。當協會回復了所有就該問題的合理提問并就充分的產業支持水平加以確認后,調查官員通常沒有必要通過核實每一個協會會員來調查該協會背后的“公司面紗”(corporate veil)。

盡管如此,調查官員仍將通過其他渠道,諸如加拿大統計局等,核實協會提供的相關數據。如協會提供的國內總產量數據與統計局的數據不一致,調查官員將考慮是否存在沒有加入該協會的生產商,該情況對代表性問題的核實有何影響。如協會成員表明更愿意直接向CBSA提交他們認為保密的生產數據的,在可能的情況下,協會可以建議CBSA進行民意測試。

“產業代表性”和國內產業“主要部分”有所區別

“產業代表性”和國內產業“主要部分”是兩個不同的重要議題,不能對此加以混淆。CBSA在決定發起一項調查時,需要滿足另外一個條件,有合理的跡象表明傾銷或補貼給國內產業造成損害。SIMA subsection就“國內產業”做了界定:生產同類產品的國內全部生產商或產量合計構成同國內類產品總產量主要部分的生產商。為了發起一項調查,CBSA必須確信有合理的證據表明傾銷或補貼對上述界定的國內產業全部或“主要部分”造成了損害。該判定僅是CBSA方面的初步判定,就損害與否還需要提交給加拿大國際貿易法庭(Canadian International Trade Tribunal)做第二次考量。

盡管在SIMA和WTO協議中對國內產業的“主要部分”沒有明確界定,但加調查機關在一段期間內將不低于25%-30%視為“主要部分”。實踐中,要求申訴方或申訴書中提交占國內總產量25%-30%的生產方面的損害證明材料。因此,在確定產業代表性中使用的25%的標準在多數案件中被作為“主要部分”的判斷尺度。

與處理產業代表性問題的方法相類似,如生產商與涉案產品進口商或出口商存在關聯關系的,或者生產商本身就是涉案產品進口商時,該生產商在確定國內產業“主要部分”時將被排除。然而事實上,即使加國內生產商與外國出口商或進口商相關聯,或者本身也是進口商的,并沒有阻止調查機關將該生產商納入到國內產業的定義中,也沒有阻止該生產商根據SIMA提出一項申訴。

中國應發揮貿易救濟保護國內產業作用

對于加拿大在產業代表性測試的實踐和經驗上,中國有很多地方可以借鑒。 首先,調查機關應高度重視但也需辨證看待申訴在立案前的保密問題,調查官員在與其他生產商聯系時應注意方式方法,避免因泄密導致市場不必要的過分關注和焦慮。當申訴方產量不足國內同類產品總產量25%時,調查機關與其他生產商聯系以爭取更多的生產商加入申訴行列前,應征求申訴方意見,是否介意申訴被其他生產商知曉。除非申訴方反對并堅持不撤訴的,調查機關不能直接與其他生產商聯系,就申訴事宜征求意見。當申訴方產量不足國內同類產品總產量超過25%但不足50%時,50%的支持率未必得以滿足,調查機關為爭取獲得更多的產業支持以確定產業代表性而與其他生產商聯系的,應以電話方式與其他生產商首次接觸。通話中,調查官員應表明電話的目的,強調還沒有就是否發起一項調查做出最后的決定。如申訴方與其他生產商直接聯系的,調查機關應建議其聯系最有可能支持該申訴的國內生產商,以盡量縮小申訴的公開范圍。一旦支持方的產量超過國內同類產品總產量的50%,申訴方則沒有必要再繼續與其他生產商聯系。當然保密也是相對的,調查機關應辯證看待保密問題。為確定產業代表性而有必要與其他生產商取得聯系時,調查機關事實上難以確保申訴持續得以保密;在法律上,無論是反傾銷協議還是反補貼協議,均要求調查機關在收到申訴并決定立案前通知出口國政府,尤其在補貼調查中,還涉及立案前磋商。因此,申訴無論如何很難做到完全保密。

其次,應當多渠道核實產業代表性方面的數據和信息,確保申訴人資格符合法律要求。即便申訴方產量超過國內同類產品總產量50%,調查機關仍應通過有關公開出版物、政府機構數據庫、商業貿易索引、此前案件檔案、要求申訴方提供已知的相關研究報告、赴企業現場開展調研等途徑對相關數據和信息加以核實。在申訴方產量不足國內同類產品總產量50%時,調查機關需盡可能的聯系所有已知的生產商,征求他們對申訴的意見。如生產商僅表明支持或反對,但拒絕提供產量方面的保密信息時,調查機關可借助此前的案件檔案、相關政府部門的統計數據、商業貿易類出版物、商業類的研究報告等途徑對相關數據進行合理評估。貿易救濟調查工作中需要大量核實相關數據和信息,因此,建立穩定的多渠道合作機制意義重大。

另外,還應當細化產量數據收集工作,靈活界定國內產業產量范圍。產業代表性分析是以產量數據為基礎的一項量化測算工作,雖具有較強的客觀性,但仍存在一定靈活性。調查機關在收集產量數據時,根據案件需要,可要求生產商在適當的情況下,提交過去兩、三年有關涉案產品產量方面的數據,該生產數據應包括供國內消費的生產數據(國內發貨量)、為出口的生產數據、內部使用的生產數據(也稱為自產量)。如發現部分生產商生產的產品絕大多數或全部用于出口的,他們對申訴沒有任何利害關系或存在較少的利害關系,調查機關在適當的時候,可將該部分生產商的產量排除在國內同類產品總產量的計算中。這樣的話,作為產業代表性測試的分母數值就會減少,申訴方更容易通過產業代表性測試,一定程度上保護了產品主要在國內銷售的生產商的利益,避免了對申訴沒有利害關系的其他非申訴方生產商對申訴結果的左右,切實發揮貿易救濟保護國內產業的作用。

(作者單位:中國駐加拿大使館經商處)