中國迫切需要建立預防腐敗制度

胡星斗

今年,中國掀起了新的一輪聲勢浩大的反腐風暴,已經有12位部級高官落馬。他們是貴州省原政協主席黃瑤、遼寧省原人大副主任宋勇、寧夏回族自治區人民政府原副主席李堂堂、中國核工業集團公司原黨組書記、總經理康日新、天津市市委原常委、濱海新區原工委書記兼管委會主任皮黔生、全國人大常委會原委員、全國人大財經委副主任委員朱志剛、深圳市原市長許宗衡、廣東省政協原主席、原省委副書記陳紹基、浙江省紀委原書記王華元、吉林省人大原副主任、長春市委原書記米鳳君、公安部原黨委委員、原部長助理鄭少東、國家開發銀行原副行長、證監會原副主席王益。

這么多的高官紛紛落馬,一方面表明中國政府反腐敗的堅定決心和巨大成果,另一方面也說明只有從制度、監督的源頭預防腐敗,才能逐漸地建立起清廉政治。

冰島自1918年以后只有4名高官因腐敗而辭職,最近一次在上個世紀80年代。在芬蘭,送禮會被官員視為侮辱其人格,該國已有30年無重大犯罪事件。日本在上世紀50、60年代,一年抓幾千個貪官,如今一年才二三十個,說明其政體、反腐敗體制已經比較完善了。而中國一年被檢察機關起訴的貪官人數相當于美國前二三十年被起訴的官員的總和。

美國歷史上有著名的“扒糞運動”,新聞揭露丑惡,刨根追底,讓政客們丑行曝光。日前,《華盛頓郵報》登出整版廣告,懸賞100萬美元,征集華盛頓政客的性丑聞。有了這樣的新聞監督,腐敗難逃制裁。

韓國自八十年代以后國家發生了翻天覆地的變化。由于新聞監督,一年多韓國有三個總理副總理因丑聞下臺。副總理李基俊因涉嫌在擔任首爾大學校長時浪費辦公經費而辭職;副總理金秉準因擔任大學教授期間論文一稿兩投而辭職;在“三一”運動紀念日,總理李海瓚去打高爾夫球,被媒體揭發而辭職。

英國3名議員觀光東京,多住了一夜,被媒體揭發,3名議員全部辭職。

在一些發達國家,對于官員、富商、強勢群體實行有罪推定、舉證責任倒置,即使公民、記者、報紙的報道失誤也不被追究責任,除非你能證明他是故意的、惡意的,而對老百姓、弱勢者實行無罪推定。2000年美國證券交易委員會主席代表美國股民狀告300家券商,由券商舉證沒有欺詐股民,由于舉證困難,券商只好主動賠償了股民30億美元。

中國官場要廉潔起來,關鍵是要建立現代預防腐敗制度,最重要的是在新聞監督、群眾監督、收入申報三個方面取得突破。反腐敗看起來很難,但其實也很容易,充分發揮媒體的監督作用,大部分的腐敗就可鏟除。媒體監督對于反腐敗是個關鍵,各級官員可以赤裸裸地暴露在公眾監督、媒體監督之下,他們就不敢腐敗,小腐敗就被揭露了,也就不會發展為殺頭的大腐敗。媒體監督對官員可以說是愛護。

毛澤東說:“只有人人監督政府,政府才不敢懈怠;只有人人負起責任,才不會人亡政息?！狈锤瘮∫仓饕咳罕姳O督。比如中國應當允許財政公益訴訟,也就是公民只要有證據,都可以起訴揮霍公款、浪費公款的行為。在發達國家如美國、日本都有這樣的制度,起訴者還可以分得追回的部分資金,作為獎勵。東京都知事也就是日本東京市長石原慎太郎,因為住豪華酒店,亂支交際費,被東京一個區的議員起訴,東京地方法院判石原等3人賠償40萬日元。

還有,發達國家都建立了鼓勵舉報的制度,如美國有舉報人保護法、印度設有舉報網站、英國實行匿名舉報、“舉報卡”制度。中國也應當出臺舉報人保護法,避免舉報腐敗者被迫害打擊,如舉報原河北省委書記程維高的郭光允被勞教、武漢鐵路分局副局長劉志祥雇兇殺舉報人,等等。

官員的收入申報和公開是預防腐敗的利器、治本之道。早在1766年瑞典公民就有權查閱官員乃至首相的財產與納稅狀況;1883年,英國制定了世界上第一部財產申報的法律——《凈化選舉,防止腐敗法》。美國規定,包括總統在內的25萬公職人員每年要公開申報財產,不報、漏報的將面臨民事訴訟和罰款,謊報者將被提起刑事訴訟。1989年美國參議院議長賴特因違反財產申報法而辭職。2004年布什申報收到的禮品價值2.4萬美元,包括魚桿、魚餌、一件襯衫、三頂帽子。俄亥俄州長,因為5千多美元禮物未申報,包括球賽門票、飛機票、沒有付費的宴會而被起訴。

韓國自1993年開始“陽光運動”,金泳三總統率先公布個人財產,韓國國會通過了“公職人員財產登記制度”,規定自總統以下34000多人必須申報財產、1670名高官必須向社會公布財產。韓國公民一生中的收支只用一個固定賬號,一般交易刷卡,很少使用現金,帳戶、財產由女方掌握。韓國男子一般不敢有婚外情,因為一旦離婚,全部財產將歸女方。

2003年6月17日,墨西哥《信息公開法》實施后的第7天,1萬名公務員因為沒有按照規定公布自己的財產而被停薪停職。

俄羅斯聯邦規定,任何政府官員在就職前必須申報個人和家屬財產,每年4月1日前申報上個會計年度的收入和財產變化情況,申報的數據向社會公布,接受公民的監督和舉報。

印度也建立了公務人員財產申報制度,2007年5月16日總理辛格公布了個人財產情況。

2007年3月13日,越南總理阮晉勇簽署頒布了財產申報的法令,所有國會代表與副處級以上的政府官員于9月起申報財產,公布他們的收入、房地產、海外資產、賬戶以及其他個人財物。

我國香港地區實行了公務員申報利益制度,前財政司長梁錦松就因為買車時被指存在不當利益,招致媒體批評而辭職。

大陸在財產申報方面也已經積累了一定的經驗。1995年出臺了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》,1997年推出了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》,2001年頒布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》。未來,大陸如果能以立法的方式確立公務員的財產實名、申報、公開、監督的制度,必將大力地推動中國的廉政建設。

公務人員在任職期間依法向社會公布其個人收入和家庭財產,包括其配偶、父母、子女及其他直系親屬所擁有的現金、存款、證券、不動產、各種投資及其他資產,接受社會監督,是建設廉潔政府、取信于民的關鍵之舉。一要建立財產實名登記制度,公民的所有財產包括存款、股票、房地產等都必須以真實姓名持有;二要建立財產年度申報制度,公民特別是官員每年都必須申報收入和財產;三要建立財產公開制度,官員不僅要申報財產,而且其財產狀況要在媒體上向社會公開;四要建立群眾監督制度,如果官員申報不實,公民可以舉報,有關方面依法查處。

以上三者——媒體監督、群眾監督、收入申報是最重要的預防腐敗和反腐敗的措施。

其他的預防腐敗措施還有:

加強人大監督。不能光靠行政監督自身的監督,過去中國強調的是自己監督自己,但是“上級監督太遠,同級監督太軟,下級監督太難,組織監督太短,紀委監督太晚”,還是要重視立法機關的監督。人大應當掌管“錢袋子”,財政預算決算、怎么花納稅人的錢都必須由人大決定,而不是官員說了算。為什么中國會出現“跑部錢進”的現象,各級政府都到部里要錢、拉關系,原因是我們的財政資金分散在各個部門里,由行政長官決定怎樣開支,這也造成了公款吃喝、公款購買豪華汽車、公款旅游出國等浪費資金的現象。有一次,中央電視臺美中市長對話,雙方互邀訪問,但美國市長說:他們的財政預算沒有到中國訪問的錢,所以無法去中國。但是中國市長馬上答應:你來中國的錢全部由我方支付。這件事說明,中國官員具有對財政資金使用的任意決定權。而發達國家的資金使用要經過各級議會同意,還有一些國家有議會審查官、監察官、行政審查官等,沒有他們的同意,行政官員的決策不受法律保護。

中國要強化人大在審查財政預算、支出中的作用,人民代表大會應當名副其實,不能是官員代表大會,如果大多數人大代表是官員的話,當然就無法掌管好人民的錢袋子。人大代表還應當精簡化、責任化、專職化、專業化,這樣才有能力、有時間審查財政預算決算和支出。

加強司法監督。司法要獨立于行政,不受地方領導的干擾。司法相對獨立了,司法腐敗更沒人管怎么辦?還是要依靠公民監督、媒體監督。湖南郴州市紀委書記曾錦春斂財8000萬,他給私營企業發重點保護單位的牌子,40萬一個,不買就“雙規”;他讓法院一周內判決一個案子,法院沒做到,他就把法院院長、兩個副院長、一個庭長四個人“雙規”了。這是典型的監督部門自身腐敗的案例,要靠組織監督、群眾監督才能解決。

中國的審計部門也應具有獨立性,發達國家的審計部門要么隸屬于議會,要么隸屬于司法部門,沒有隸屬于行政部門的。中國的審計機構隸屬于政府,審計局很難查處縣長、縣委書記。所以,中國的審計部門最好隸屬于人大。首先體制上要順,然后去推動人大制度的改革,加強人大的獨立監督的作用。

2007年中國開始“異地審判”,這樣有利于避免權力網的干擾,是一個進步。

加快政府制度改革。目前,中國“三公”(公款吃喝、公款買車用車、公款旅游出國)、“四公”(三公+公款購房建樓)消費嚴重,達到上萬億元,政府開支加“三公”“四公”消費占財政收入的40%以上。美國僅占11%,歐洲5%～6%,日本3%不到,中國的比例是日本的十幾倍。

據中國青年報報道:貴州一個貧困縣一年喝茅臺酒要花5000萬元,該縣一年的財政收入也僅幾千萬,可茅臺酒消費全國第一。廣東吳川市教育局一年多吃喝掉611萬教育經費。

值得借鑒的是,北歐國家官員的吃喝菜單上網,接受民主監督,一高官因為吃喝多上了一道鵝肝而丟官。

所以,必須做到職務消費規范化,職務消費應當網上公開,接受民眾監督。

還有公款購車的問題:云南一個地區動用1.2億購買豪華轎車,但老百姓十分貧困。許多地方養得起車但發不出工資,沒聽說窮的養不起車的。原中國銀行上海分行行長劉金寶每年的交際費就1億多,他的車隊由10輛奔馳組成?，F在,有的地方進行車改更腐敗,官員每月增加幾千元車費收入,還可再買新轎車,公車照坐。

而在發達國家,對公車控制十分嚴格,如芬蘭全國只有總統等5個人配公車;韓國漢城市政府總共只有4輛公車;意大利一個城市的市長與夫人開公車到800公里外辦了一件私事,回來后被判刑6個月;德國前總理施羅德在當總理期間,周末他只能開著自己的破舊的大眾牌汽車外出,而保鏢卻開著豪華的防彈車寸步不離;瑞典等北歐國家連首相在家里也沒有保鏢、廚師、秘書,周末不得開公車。

還有豪華辦公樓的問題:現在全國各地都建豪華辦公樓,鄭州一個區建了“世界第一區政府”,省級貧困縣河北省曲陽縣國土局蓋了三處辦公樓區。而新加坡執政黨人民行動黨總部卻僅有2層小樓,11名工作人員。

中國一些地方還用公款建私宅,如沈陽客運集團前總經理夏任凡動用公款2000萬建私人莊園;國家級貧困縣準格爾旗政府為旗領導建了9幢別墅;河南濮陽縣領導及各局委用公款建豪宅,最大一套房子的建筑面積達600平方米……

不僅“三公”、“四公”腐敗,還有龐大機構的腐敗,如某縣工商局竟然有千名職工,襄樊市一個區的動物檢疫站就有320人。現在在一些地方還存在著買官賣官現象。所以,中國的人事制度應當透明化、民主化。

加快經濟體制改革。預防腐敗還必須繼續經濟體制改革,改變經濟領域中權力市場經濟、官僚市場經濟的問題。目前,行政壟斷造成的租金和利益是最大的腐敗。

改變權力市場經濟必須反壟斷,分拆壟斷企業。改變壟斷利益部門化、部門利益法制化以及部門立法、利益集團立法、立法擴權、立法侵權、立法違憲的狀況。

還必須減少政府管制,嚴格執行《行政許可法》,制定《行政許可法》實施細則。規范集中采購、招標投標制度。目前中國只有10%的政府采購進行了招投標。而且,為了規范招投標,我國必須建立獨立的監控小組。

加強法治建設。中國要修改刑法,與國際接軌。聯合國反腐敗公約定義腐敗為“不正當好處”,所以,賄賂不僅為財物,應為“好處”,免費的宴請、服務、公款吃喝等都應算作腐敗。

美國農業部長因為接受價值64美元、100美元、510美元的門票、飛機票而下臺;俄亥俄州長塔夫脫因為5800美元而被起訴,腐敗金額中包括高爾夫、曲棍球門票和免費的宴會。

刑法還應加大對瀆職、單位犯罪、行賄的處罰力度。對于不明來源財產,按照國際慣例,應認定為受賄金額。目前一些貪官的不明來源財產是認定的受賄金額的5～10倍。中國應當學習發達國家實行腐敗推定原則,對官員、公職人員、富翁、公司等強勢階層都實行有罪推定。

中國還要改變犯罪成本低的問題。上市企業杭蕭鋼構通過發布虛假消息,違規獲利76億,董事長獲利28億,可罰款只有20萬元。違法成本低,守法成本高。

而發達國家對違法的處罰極其嚴厲。美國一家三口開著通用公司的汽車出了車禍,女兒受傷,通用公司因為無視設計缺陷可能給消費者造成的危害,被美國加洲法院裁定屬于道德問題,懲罰性賠償43億美元。世界五大會計事務所之首的安達信公司,因為做假賬主動賠償20億美元還不夠,最終被美國司法部逼迫破產。

預防腐敗還要改良中國人的文化生活。中國文化中很多是人治文化、人情文化、官本位文化、特權文化、貪瀆文化、謀略文化、無規則文化,不少人們熱衷于走捷徑、走后門、拉關系、玩手腕、請客送禮,腐敗“生活化”了,成了生活方式。由于競爭激烈,人們守規則往往成本高,不守規則成本低。光靠道德純潔運動是無法改變腐敗生活化的狀況的,如果沒有民主法治,道德運動只能強化一些人的做秀作假心態,反而會加速整個社會的道德滑坡。

中國反腐敗的力度和成果已為人民所矚目。我們預防腐敗的機制建設和民主監督還有很長路要走,但媒體監督、群眾監督、財政監督可以一步步進行。中國應當制定廉政指標體系,包括:行賄受賄指標、經濟違規違法指標、職務消費指標、預算與監督指標、舉報與處理指標、集中采購指標、招標投標指標、不正之風指標、政務公開度、收入公開度、群眾滿意度等,而各“指標”、“度”又由被查處的案件數量、涉及人數、涉及金額、群眾打分等決定。廉政指標體系應當既體現“治標”又體現“治本”,既重視組織、制度的作用,又重視作風、民意的重要性,既反映收錢收物的“硬腐敗”,又反映接受好處、服務、拉關系、走后門、“三公消費”、“四公消費”的“軟腐敗”。建議國家把廉政指標體系作為干部政績考核的主要內容。

(作者單位:北京理工大學)