盲流

劉江茹 呂新民

在20世紀50至70年代,特別是在三年困難期間,一直到今天,在人們的日常工作或生活里,有一個從遠古踏步而來與保甲制度相伴而生又與當代戶籍制度相隨的名詞,經常用于對某一群體的人們或某一個人的稱謂與評價,并深切地影響著人們的思想觀念和行為,這個詞就是“盲流”。

“盲流”一詞的出現,集中反映了那個時代社會政治經濟的特點。是天災人禍經濟異常困難的情況下,人們為謀生求生而對環境不斷求變的真實寫照。

中國是一個有著兩千多年封建社會的國家,在漫長的發展演進中,封建統治階級為了鞏固統治,強化集權,保障稅賦收入,加強對人民的控制,以維護社會穩定和便宜對人民的役使,建立了鄰里互保連坐的保甲制度,并一直沿用到南京國民政府時期。保甲制度是一種戶籍管理制度,當代戶籍制度即由其發端而來。保甲制度將城鄉居民(主要是農村居民)以戶為基本單位進行管理,清查戶口和進行戶口登記是其主要功能之一。

在保甲制度下,除非有朝廷或政府的詔令,人們不得隨心所欲地遷徙或流動到戶口所在地以外的地區,廣大農民被牢牢地禁錮在土地上日出而作,日落而息。否則,無論天災還是戰亂人禍等到戶籍所在地以外逃荒、謀生、避亂的人,相對于那些在戶籍原地未遷徙、變動的人而言,一律被稱為“流民”。“流民”的產生,是實行戶籍管理制度的必然結果。

新中國成立后,為了肅清殘匪,維護社會治安,安定人民生活,鞏固新生的人民政權,公安部于1951年7月16日頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》,自此當代中國的戶籍制度先城市后農村開始逐步建立。戶籍制度規定了對人口的出生、死亡、遷入、遷出、社會身份變更等進行管制的一整套規范的做法。到1958年1月9日《中華人民共和國戶口條例》頒布,我國城鄉統一的戶籍管理制度就正式形成了。1958年的“條例”,首次提出了“暫住人口”登記等分隔公民身份的內容,從制度上,使土著人口和外來人口、城市人口與鄉村人口有了一個事實上的身份等級。之后,城市戶口的公民又與各種社會待遇和具體政策相掛鉤,徹底與農村戶口的居民分割開來,致使城鄉差別越來越大,形成城鄉“二元結構”的社會體制,一直延續至今。

人往高處走,水往低處流,戶籍制度下城鄉差別的存在,由于城里人在工資、勞動、住房、教育和社會保障諸方面有著比農村戶口的人更優越的條件,農村戶口的人們為著改善自己的生活條件和社會地位,就必然有向具有更優越條件的階層或地區流動的渴望和要求。同時,在自然災害嚴重,經濟蕭條,人民生活困難的窘境下,人們為謀生,或逃荒,或外出尋找工作,也必然導致人口的流動。又由于改革開放以前,我國長期實行的高度集中的計劃經濟管理體制,人口的流動完全是由政府有計劃安排進行的,因此,那些非由政府計劃安排而導致的流動人口就成了盲目流動的人口,即所謂“盲流”。

“盲流”一詞是對以農民或災民為主體“盲目流入城市”或其他非戶口所在地地區的人口和現象的簡稱。“盲目流入城市”一詞先多見于各地關于勸阻農民流入城市的文件、電報等。1953年4月17日中央人民政府政務院《關于勸止農民盲目流入城市的指示》則正式使用了這一用語。“指示”認為,農民盲目流入城市的原因,主要是他們想參加城市建設,進入城市尋找工作。但由于城市建設尚處在開始階段,勞動力需求有限,農民盲目流入城市的結果不僅造成了城市失業人口的增加和安置困難,而且使得農村勞動力減少,影響春耕播種,造成農業生產上的損失。因此,要求各地切實做好對農民的耐心解釋和困難救濟工作,勸止農民盲目流入城市。對已進城者,可酌情適當給以補助或路費,動員其迅速還鄉。并規定,對要求進城找工作的農民,除有工礦企業或建筑公司正式文件證明其為預約工或合同工者外,均不得開具介紹信;各城市建筑工程單位,應對工程設計、用人多少、工種數目等詳細計劃,通知當地建筑工程管理機關和勞動部門,以便有計劃、有組織地調配和調劑勞動力。

1957年7月29日,國務院轉發公安部《關于各地執行勸止農民盲目流入城市和緊縮城市人口工作中發生問題及解決意見的報告》,進一步分析了造成農民盲目流入城市的原因:一是有些地區災情嚴重,糧食供應緊張,生產救災工作沒做好;二是有些災民羨慕城市生活,不安心農業生產;三是有些地區對農業生產合作社的勞動力未能充分組織,隨便開證明或遷移證;四是部分企業、基建單位不經勞動部門批準私招亂用盲目進城農民;五是工資改革和全行業公私合營后職工生活普遍提高,許多家在農村職工的家屬投奔城市居住。同時,該報告還有針對性地提出了通過開展生產救災、對農民進行說服教育、戶口遷移控制、勞動力統一調配和動員流入城的農民返鄉、適當安置救濟等一系列解決農民盲目外流的具體措施。

同年9月14日,國務院再次發出《關于防止農民盲目流入城市的通知》,明確要求災區應做好救災工作,穩定災民情緒,不使外逃,并要求各城市一律不許隨意招工用人,對盲目入城的農民要隨到隨遣返,對無票或打短程票走長途的,要交就近車站轉由地方政府立即遣返。據相關資料顯示,北京市海淀區某工地僅8月初至8月中外來的農民就由50余人增至500余人,全市至8月中旬共流入農民5000余人。又據相關資料披露,1956年秋至1957年3月,北京、天津、南京等18個城市和陜西、甘肅、新疆、黑龍江等8個省區的一些主要城市流入的農民、災民即高達40余萬人。大量農民盲目流入城市,不僅減少了農村勞動力,影響了農業生產的發展,而且也給城市的就業、住房、吃糧、社會治安等帶來極大壓力和隱患。那些找不到工作的農民,許多流浪于街頭、車站、林區、礦區等,以乞討為生,有的甚至進行偷盜和搶劫,嚴重影響了城市形象和社會穩定。

為徹底解決農民盲目流入城市的問題,加強人口管理,適應當時國際國內背景下對敵斗爭提供人口資料、進行公民身份證明、維護社會治安和公民合法權益以及有計劃地經濟建設降低計劃成本的需要,1958年1月9日國務院正式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》,其中第十條明確對人口遷徙自由進行了限制,規定:“公民由農村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或者城市戶口登記機關的準予遷入證明,向住地戶口登記機關申請辦理遷移手續”。“條例”以法規的形式對農民盲目流入城市的問題進行了規范,使各級政府在解決“盲流”問題時有了法律依據。盡管如此,由于1958年“大躍進”和1959年開始的反“右”傾的錯誤,加上1959至1961年的三年困難時期造成的國民經濟的嚴重困難,期間仍發生了大量災民為謀生四處逃荒和盲目流動的現象,或由農村流入城市,或由此地流入彼地,流民問題成為一個需著重解決的重要問題。據有關資料披露,1959年4月份天津市區收容的外流人口就有9241人,從河北全省情況看,僅1959年前3個月外流的人口就高達18萬余人。1960年1至4月份,據不完全統計,河北省農民外流的就有15萬多人,其中二三月份最多,約占總外流人口數的70%左右,且以青壯年為主。從20世紀50年代開始,直到改革開放前,盲流問題就成了中國社會一個不可回避的突出問題,也成為各級地方政府一項經常性的嚴抓控管的艱巨工作。期間,“盲流”一詞所涵蓋的范圍,也隨著時代的發展和國家政治經濟形勢的變化相應進行了延展,由起初的主要指由農村進入城市尋找工作的農民、因災進城謀生或四處逃荒的農民,進一步拓展到包括城市、農村在內的一切游手好閑、不務正業,或因犯罪等原因沒有固定職業或正當職業的人。此時,“盲流”的稱呼,具有政治上的歧視和道德上的貶低性質。

“盲流”在改革開放的新形勢下已被“農民工”一詞所取代。并賦予了新的內涵。

隨著有中國特色社會主義建設的不斷向前推進和社會主義市場經濟的日益發展,大量被解除政策束縛的“農民工”紛紛擁進城市,不僅促進了所在地經濟的繁榮和城市的發展,而且農民工把大量收入匯回家鄉,甚至有的積累了資本和經驗回家創業,也有力地帶動了家鄉經濟的發展。

黨的十一屆三中全會以后,黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來,改革開放的經濟政策從沿海、東南向內陸延伸,人們有著經濟上富裕起來進而改變自身社會地位的迫切愿望。因此,從80年代起出現了農民大量擁入城市,特別是改革開放試點城市的“民工潮”現象。據統計,1982年全國流動人口達2000萬人次,1987年增加到7000萬人次,進入20世紀90年代,流動人口的增長速度之快,數量之大,遠遠超過了人們的預料。北京、上海、廣州等大城市的日均流動人口都超過了100萬。

農村勞動力外流,從時間上看,起初大多是利用春節前后、或夏季前后、或秋季前后的農閑時間短暫外出,進行季節性外流。后來,隨著一些人事業上的成功,或有了相對穩定的職業和收入,便形成了部分人口常年外流的狀況。他們常年脫離土地而居住在城市,完全從事非種植生產勞動,構成了一道無遷移證的農民移民新景觀。從職業崗位看,主要從事大城市中較低層次的工種,有的甚至不得不小心翼翼看著城里人的臉色行事,送煤球、掃垃圾、掏茅坑、收廢品、燒鍋爐、挖基建壕溝等等,專撿城里人不屑一顧的事情去做。但隨著時間的推移,農業流動人口隊伍的不斷壯大和初進城者的成功與經驗積累,現在已出現農民工工種逐漸向高層次擴張的趨勢,而那些低技術含量的工種則留給了農民工的后來者。此時以農民為主大量擁人城市的流動人口,已不再像上世紀50至70年代那樣是被動的、為生存而四處流浪逃荒的“盲流”,而是適應我國改革開放和工業化、城鎮化進程涌現出的一支新型的勞動大軍。他們為事業而奮斗,為生活的美好和個性發展而自主選擇新的工作地域或部門,其目的是實現自身的人生價值,故被冠予了新的稱號——“農民工”。造成大量農民再次流人城市形成民工潮的原因,主要有以下幾方面:

一是長期以來中國經濟社會結構的二元化格局,使得城市發展水平較高,農村較為落后,城鄉差距大,發展極不平衡,工農業產品的價格剪刀差的長期存在,使得農業比較效益下降,城鄉居民收入差距不斷拉大,這與農民強烈要求致富的愿望極不適應。在溫飽問題得到基本解決和對土地的依賴相對減弱的情況下,農村大量剩余的勞動力希望走出深山僻村,到就業機會多、收入水平高、生活條件好的城市務工致富。

二是傳統的城市人口管理體制松動,一系列體制藩籬的打破,為人口流動和勞動力資源的重新配置提供了現實的可能性。在傳統的計劃經濟模式下,由于嚴格的戶籍制度的限制,城鄉界限分明,農民進城受到嚴格限制,外出更需鄉政府以上證明,農民根本沒有機會長期工作生活在城市中,只能在“高就業、低效益”的怪圈中磨洋工。在改革開放和受市場經濟沖擊的新形勢下,人為的城鄉隔絕局面被打破,使得城鄉間經濟社會聯系日益密切。同時,一方面,家庭聯產承包責任制的確立,也極大地解放了農民,取消了過去強加在農民身上不準離開土地的行政性限制,使農民獲得了對自身勞動力的支配權;另一方面,城市勞動用工制度的改革,也突破了勞動力配置城鄉封閉的模式,企業用工的大門得以合法地向農村勞動者開啟,于是那些勤勞肯干、吃苦耐勞的廉價農村勞動力就成了某些工種的首選目標。新的形勢,不斷地改變著農民傳統的價值觀念,“三十畝地一頭牛,老婆孩子熱炕頭”的舊觀念逐漸被致富奔小康、闖天下長見識的新觀念所取代。他們中先行流動進城農民的成功,在周圍農村中引起了強烈鏈式效應,帶動了更多的農村剩余勞動力涌向城市、集鎮、經濟開發區、大型廠礦企業、養殖場、居民區和旅游觀光區等。

三是我國雖然人口眾多,但分布極不均衡,區域經濟發展水平存在巨大差異。東部地區經濟迅速崛起,第三產業蓬勃發展,鄉鎮企業也如雨后春筍紛紛建立和壯大,就業機會增多,生活水平和收入也相應顯著提高,而西部地區發展相對緩慢,經濟杠桿對人口的流動產生了空前的影響,因此大量人口向東南沿海流動,且“孔雀東南飛”的趨勢亦愈來愈強。

農村和城市經濟體制改革和政治體制改革的宏觀背景下,由于禁錮社會人口流動的戶籍制度、商品糧制度、勞動用工制度、人事制度、農民進城居住制度、個體和私營企業政策等的調整,最終促成了社會人口大流動。這雖然極大地解放了農村剩余勞動力,但從信息的獲取上看,這些已不再被稱為“盲流”的農民工,由于在獲取外出就業信息上更多地依賴以地緣、血緣、姻親關系而不是依靠政府或由政府批準的職業介紹機構,因而在決定是否外出,外出到什么地方,從事什么職業,以及如何解決異地就業生活等問題上,仍帶有很大程度的“盲目性”。他們到達目的地后,找不到工作或找不到合適工作的情況經常發生,于是有的在城市里不斷變換著工作崗位靠打零工或鄉友接濟維持暫時的生計,有的甚至被迫返回故鄉,不但沒有賺錢致富,反而因路費和吃住等的耗費使得家庭生活更加困難。同時,在以戶籍制度為核心的管理體系沒有徹底改革的情況下,以農民為主的大量流動人口進城,也使得城鄉大變革大融合的過程更加復雜困難,出現了許多新的情況和新的問題。

首先,我國長期存在的二元社會體制,使得市民往往會享有一種特權思想和具有高貴身份的心理,對農業流動人口存在心理排斥和認識上的偏見,以及行為和態度上的歧視與輕蔑。在媒體和大眾化的用語中,農業流動人口往往都被認為是“低素質”的群體,甚至有的至今仍被視為“盲流”。而對于大多數農業流動人口來說,由于市場渠道不暢和轉軌時期產生的求職制度的缺位,加上情感上、心理上與城市居民的隔閡,使得他們在進城后選擇了與自己身份比較相同的人員交往并形成了自己的社會網絡和文化圈,這必然阻礙他們與市民之間的相互交往和感情溝通,不利于他們融人城市社會。

其次,城市政府、社會單位、居民委員會等社會組織在現實中都存在著一定程度的對農業流動人口的有意忽視或漠視,這些組織在分配包括教育、就業、住房、醫療福利、公共服務和社會保障等的社會資源時,幾乎不涵蓋任何農業流動人口。而正是這些農業流動人口,在默默地為城市的發展做著貢獻。待遇上的不平等,社會制度導致的城鄉居民身份地位的不平等,使得城市農業流動人口成為缺乏保護缺乏約束的社會邊緣化人口群,不利于城鄉差別的縮小,不利于和諧社會的建設。

第三,農業流動人口客觀上對城市土地資源、環境保護、城市基礎設施承載能力提出挑戰,對就業、治安、城市管理和公共服務等也造成了很大壓力。

第四,農業流動人口就業基本處在勞動力市場的低端職業領域,發端起點低,職業升遷受限,加上工資收入低,勞動時間長,勞動強度大,使他們很難有時間、精力和財力去實現自身的提高與發展,從而不利于增強其城市市民的責任感,阻滯城市化的進程。

第五,農業流動人口進城后難以迅速適應社會環境的變化,長期生活在農村形成的傳統觀念和文化習俗、行為方式,如小農意識、散漫、缺乏時間觀念、安于現狀缺乏競爭意識等,深深植根于他們的頭腦中,也同樣不利于中國城市化的進程和社會的融合。

在未來中國城市化的進程中,大量農業流動人口進入城市,從現代化、城市化的歷史進程來看,是經濟發展和社會發展的必然結果。盡管仍存在著上述問題,但它畢竟是伴隨現代社會發展進程出現的新問題,因此還必須用發展的方法來解決。只要各級管理部門切實轉變職能,強化服務意識,充分利用信息化手段,搭建起以促進經濟發展和社會穩定為目的的服務平臺,建立起符合當地實際、統籌規劃、運轉協調、銜接順暢、管理科學、服務高效的流動人口服務管理機制,加大與農業流動人口輸出地的對接工作,并根據本區域對流動農業人口的需求情況,與農業流動人口輸出省、市、縣建立穩定的培訓接受機制,有計劃、有步驟、有針對性地開展對農業流動人口的培訓和接受工作,準確提供用工信息,減少農業流動人口的盲目性,同時堅持“以人為本”的執政理念,進一步深化戶籍制度的改革,廢止城鄉分離的“二元制”戶籍管理制度,實現從戶籍制度到公民身份制的轉變,實行實際居住地的戶口登記制度,使公民一張身份證走天下,充分享有憲法賦予的依法遷徙的自由,“農民工”一詞也終將和“盲流”一詞一樣,會隨著經濟社會的發展和城市化進程的加快,化作歷史的記憶符號。