預算公開應成為常態

李靜睿

背景：10月23日，廣州市財政局在廣州財政網上公開了114個職能部門的2009年度部門預算，這是中國第一次有市政府部門把全市各部門的預算在網上公開。向廣州市財政局提出預算公開申請的歸國留學生李德濤也曾同時向上海市財政局提出申請，但當時上海市財政局答復稱，上海市2009年度本級部門預算屬“國家機密”，不能公開。

預算沒有理由不公開

記者：怎樣理解上述事件反映出的地方差異?

姜明安(北京市人大代表、北京大學行政法學教授)：根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益和需要社會公眾廣泛知曉或參與的事項，政府都應當主動公開信息。財政預算，決算顯然屬于這條事項，而且第十條將財政預算、決算報告列為縣級以上各級人民政府應作為“重點公開”的政府信息。

雖然財政預算，決算報告不等于財政預算，決算本身(財政預算，決算報告和財政預算、決算是兩個概念，前者只是后者的說明和基本框架，內容介紹)，但財政預算、決算既不屬于《中華人民共和國國家保密法》中明確規定的“國家秘密”，更不可能屬于“商業秘密”和“個人隱私”，因而沒有不公開的法律根據。

那么其不公開的唯一理由，就是《中華人民共和國政府信息公開條例》第八條中所稱的“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全，公共安全，經濟安全和社會穩定”。但是現在廣州市公開了，社會效果很好，沒有發現影響國家安全，公共安全、經濟安全和社會穩定的問題，所以該理由也不成立。

過程公開比結果公開更重要

記者：廣州市財政局表示，今后財政預算都將公開，但是需要“獲得人大通過后”再公開，這是否意味著預算編制過程不能公開?公眾對于預算編制過程不能有知情權?作為人大代表，你怎樣看作為行政行為過程的政府信息公開?

姜明安：最高人民法院發布的《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定(征求意見稿)》規定，“尚處于討論，研究或者審查過程中的政府信息，公開可能影響正常行政管理活動和行政目的實現的”信息，屬于不公開的范圍。這可能讓人們產生一種誤解，認為所有作為行政行為過程的政府信息都不公開。

但是過程信息不公開是有條件的，即“可能影響正常行政管理活動和行政目的實現的”。如果不影響正常行政管理活動和行政目的實現，過程公開比結果公開更重要。因為只有過程公開，公眾才能參與行政決定，特別是行政決策的制定，避免行政決定，行政決策可能的錯誤。如果一定要等到有了結果才公開，“生米已做成了熟飯”，錯誤和損失就可能難以挽回了。

記者：哪些信息是不適合在過程中公開的?

姜明安：如涉及國家安全，外匯匯率，貨幣政策，利率確定等行政行為的過程信息，尚處于討論、研究或者審查過程中，如果公開，確實可能影響正常行政管理活動和行政目標的實現。

具體到預算的編制過程，則需要具體分析，如預算編制過程確定資金重點投向的方向、領域，工程，教科，文、衛，體等事業投入占整個預算的比例，等等，是可以而且應該事先公開，讓公眾參與討論和聽取各方面的意見的。

從國外經驗看，預算監督主要靠議會

記者：廣州市財政預算公開后，有不少市民反映“看不懂”，這應該怎樣解決?

姜明安：財政預算是非常專業、非常復雜的事情，一個省、一個市的預算涉及幾十個領域，上百個部門，上千個項目，打印出來有好幾百頁，沒有專門的財會知識，不一定都能看懂和發現問題。

從國外經驗來看，預算監督主要不是靠普通公眾，而是靠議會專門機構，比如議員中的預算，財經專家和律師，當然，反對黨，民間社團、媒體在預算監督中也起到重要作用。

記者：我們國家應該怎么進行改革?

姜明安：我國要加強對預算的有效監督，主要也應依靠人大的預算專門委員會，財經專門委員會，這些委員會主要應由人大代表中的預算，財經專家組成，因此，要提高人大代表特別是專門委員會委員的專職化比例。

我認為，今后人大代表中應有10％以上的專職，人大常委會應有80％以上的專職，預算專門委員會應為100％的專職，這樣，人大的立法和監督職能特別是對預算的監督職能，才能有效地行使。

此外，預算監督也應發揮各種NGO(非政府組織)和媒體的作用，由社會對其進行外部監督。

預算法要明確不公開的確認程序

記者：廣州市財政局將預算公開后，公眾普遍質疑“三公消費”沒有單列出來。財政部門回應，這些是跟著具體項目走的，比如公款出國的費用，在外經貿部門有招商引資項目經費，出國的費用往往包含在里面。這個解釋是否成立?

姜明安：這種答復雖然是事實，但難以讓公眾滿意。今后政府在作預算執行情況報告時可否將“三公消費”單列出來呢?我想是可能實現的。

政府在預算方面的自我改革，應從滿足公眾知情權的需要出發，改進預算的編制和細化預算項目，滿足公眾對監督的需求。

記者：預算法的修訂遲遲未能完成，從立法角度來看，你對其中涉及預算公開的內容有何建議?

姜明安：預算法應該修訂，這是各界的共識。

從我個人專業的角度，我想預算法修改首先必須確定預算公開的原則，預算法應明確規定：預算公開是原則，不公開是例外。

此外，預算法對不公開的例外應加以具體列舉規定，明確不公開與公開的界限，防止今后一些地方，一些部門利用灰色地帶拒絕公開。

最后，預算法還要明確不公開的確認程序，比如公民對不公開的內容有異議，是否應經過人大預算專門委員會認定，或者經過一定級別的保密部門的認定。只有這樣，才能切實保障預算信息的公開，切實保障公民對政府預算的知情權。