社會養老保障制度構建的國際經驗與借鑒

張士斌

摘要：社會養老保障工業化、城鎮化過程中，在政治、經濟和社會變革背景下，政府、雇主和雇員多方博弈的結果，它經歷了社會養老保險階段、現收現付的社會養老保障階段和多元化的社會養老保障階段。論文分析了國外社會養老保障制度構建過程中的經驗與教訓，探討了我國養老保障制度的顯著及存在的問題，提出了建立多層次的社會養老保障制度，擴大養老保障的覆蓋面，并實行集中經營的養老保險金管理和投資模式。

關鍵詞：社會養老保障制度；國際比較與借鑒；多層次；養老保險

中圖分類號：c913.7

文獻標識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)06—0135—06

一、世界養老保障制度創建與演變

現代社會養老保障制度的創始國德國于1899年頒布了《養老殘疾保險法》，取消原有對被救濟者的家計調查，關閉濟貧院，創立了一套覆蓋廣泛的強制性繳費的社會養老保險制度。與此同步，丹麥建立了另外一種社會養老體系——老年援助計劃，該計劃使老年人脫離了一般社會保險范圍，凡屬60歲以上符合規定的貧困人口，都可以申請領取養老援助，新西蘭(1898)、澳大利亞(1908)和瑞典(1913)也先后建立了類似的養老計劃，逐漸形成一種非繳費式的社會養老保障制度。拉丁美洲也是較早建立社會養老保障制度的地區，智利于1924年在該地區建立了第一個規養老保障制度，烏拉圭、巴西、厄瓜多爾和秘魯先后在30年代建立養老保障制度，由于拉美國家獨立以前多屬西班牙、葡萄牙、英法等國的殖民地，他們沿用了歐洲國家的養老保障制度模式。

二戰之后，社會養老保障體系逐漸在世界范圍內廣泛建立起來。1949年，有44個國家建立了社會養老保障制度，到1977年，擁有社會養老保障體系的國家超過140個，到1999年，這個數目達到了166個，這表明世界上絕大多數國家都建立了養老保障體系。國外社會養老保障模式大致經歷了三個階段。第一階段(創建初期到二戰之前)，不同類型的社會養老保障制度開始萌芽，以社會養老保險為主。第二個階段是二戰之后到70年代中期，發達國家逐漸從社會養老保險過渡到社會養老保障，建立了普遍性、廣覆蓋、國家承擔大量責任的社會養老保障制度。第三個階段，世界各國養老保障模式不斷改革與調整。

首先，單一的養老保障體制逐漸演變為多支柱的養老保障體系。為應對養老金支出的壓力和老齡化的巨大風險，OECD國家逐漸形成了多層次的養老保障體系：第一層次專為最低收入或無收入的老年人設計，資金來源于稅收，第二層次是現收現付制的養老保險金計劃，第三層次是強制性個人賬戶制，第四個層次是自愿退休儲蓄和非年金收入。世界銀行也在發展中國家大力推廣五支柱的養老金體系：零支柱是以消除貧困為明確目的的基本支柱，無需繳費，任何貧困老年人都可以申請；第一支柱是強制性、非積累制的，由政府管理的待遇確定型制度；第二支柱是由私人機構管理的，強制性的，積累制的繳費確定型制度；第三支柱是自愿型養老儲蓄制度；第四支柱是非經濟支柱，包括家庭贍養，醫療服務和住房政策等。

其次，從現收現付制向預先積累制的演變。現收現付制難以解決人口老齡化帶來的養老財政問題，70年代后，發達國家普遍改革單一的現收現付制，強調養老金積累賬戶的作用。發展中國家(以拉美國家為代表)也展開了個人賬戶積累制的改革。智利、玻利維亞、墨西哥等發展中國選擇了替代模式，停止改革前的現收現付體制，新就業人員都要加入私營的積累制養老金計劃；秘魯和哥倫比業實行了并行模式，在縮小現行現付制的同時，引進私營管理的積累制養老金計劃；阿根廷、烏拉圭以及一些東歐國家實行混合制模式，將現收現付制轉變為養老金計劃的第一支柱，同時建立一個強制性私營管理的積累制作為第二支柱。

再次，從待遇確定制向繳費確定制的轉變。與現收現付向預先積累制的轉變同步，多數國家的養老金從待遇確定型逐漸轉變為繳費確定型。在現收現付制下，個人按照政府預先計算的替代率公式，定期繳納養老保險費，在退休時定期領取定額養老金，繳費和待遇都是確定的。但預先積累制難以采用待遇確定制的方式，因為預先積累制更多與個人的貢獻和繳費相聯系，個人未來的收入是不確定的，因而其繳費水平不確定。待遇確定制使得政府、企業和個人共同承擔了社會養老保險的財務風險，有效促進了社會養老保障制度的可持續發展。

二、我國社會養老保障制度的現狀與問題

改革開放以來，我國已經逐漸形成了城鄉二元的社會養老保障制度模式，城鎮建立了多層次的社會養老保障制度，農村建立了以新型農村養老保險為基礎，農村五保工作制度為輔的農村社會養老保障制度。

1、城鎮社會養老保障制度的發展。

1993年，黨的十四屆三中全會提出我國要建立多層次的養老保障體系，發展商業性保險業作為補充；城鎮職工養老金實行社會統籌和個人賬戶相結合；建立統一的養老保障管理機構，養老保障行政管理和社會保險基金分開經營。1997年，國務院提出要在全國范圍內實行統一的養老保險制度。2003年，黨的十六屆三中全會提出，完善企業職工基本養老保險制度，堅持社會統籌與個人賬戶相結合，逐步做實個人賬戶；將城鎮從業人員納入基本養老保險；建立健全省級養老保險調劑基金，在完善市級統籌基礎上，逐步實行省級統籌，條件具備時實行基本養老金的基礎部分全國統籌；鼓勵有條件的企業建立補充保險，積極發展商業養老、醫療保險。2005年，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，對城鎮職工的養老金發放標準、籌資機制等做了要求，特別規定將基本養老保險的覆蓋面從城鎮職工擴大到私營個體戶和靈活就業人員，其繳費標準相當于當地平均工資的20％。2008年，五省開展事業單位養老保險改革的試點，事業養老保險采取與企業養老保險的主要內容相同的政策框架，事業單位和個人共享承擔繳費責任，養老金水平與個人繳費掛鉤，逐步實行省級統籌，建立“職業年金”制度，由符合資質條件的投資管理人進行管理。經過不斷地改革與試驗，我國城鎮養老保障取得了長足進步。

2008年末，全國參加城鎮基本養老保險人數為21890萬人，其中參保職工16597萬人，參保離退休人員5293萬人，離退休人員的平均退休金水平達到1200元(2009年)；城鎮養老保險基金年年結余，到2008年，基金累積結余9000多億元。截至2007年，企業年金已經積累了大約1300億元企業年金，1000多萬城鎮職工參加了企業年金計劃，而且，企業年金已經基本讓渡給符合資質的投資管理人和資產托管人進行管理。在統籌層次上，到2008年，大多數省份的城鎮養老都實現了制度上的省級統籌，按照規劃，將于2009年底在全國實現養老保險的省

級統籌。同時考慮到養老保險待遇可攜帶性太低，造成大量參保者退保，各級政府紛紛制定政策，首先實現了養老保險的省級區域內的可移動性，中央政府也計劃盡快實現養老保險在全國范圍內的轉移接續。在做實個人賬戶方面，1998年，國家開始在東北三省開展做實個人賬戶的試點工作，截止到2008年底，試點工作擴大到全國17個省(區、市)，并實施了“動態做實”方案，允許各省市根據本地工資水平確定做實個人賬戶的規模，即各省市可以根據工資增長情況自行決定增加做實個人賬戶的規模，中央政府和地方政府根據做實的比例提供相同的補貼。

2、農村社會養老保障制度的發展。

改革前的計劃經濟時代，農村養老保障是一種低水平的集體保障形式。1956年，政府建立了農村“五?！惫B制度，1958年在人民公社建立了敬老院，但農村絕大多數農民基本處于國家整體的養老保障體系之外，農民仍然主要依靠家庭和土地等途徑養老。改革開放后，隨著城鎮化和工業化的推進，農村社會養老需求日益增加。順應新的形勢，各級政府開始農村社會養老保障改革的探索。1986年，民政部召開全國農村基層養老保障工作座談會，提出探索農村基層養老保障雛形，其中包括發展社區型的養老保障制度。1992年，民政部制定《縣級農村社會養老保險基本方案》(試行)，首次正式提出在全國范圍內建立農村社會養老保險，設計思路是農民繳費、集體扶持，政府給予優惠，農村社會保險實行縣級統籌，采取分段繳費的方式。但這種社會養老保險方式帶有叫顯的商業性質，加上養老金管理缺乏效率，農民的參保積極性并不高，效果不甚理想。到2008年，參保人數不足7000萬，領取養老金的人數也僅為400多萬，且許多繳費較少的農民養老金水平非常低。

2009年，國務院研究決定在全國開展新型農村社會養老保險試點工作，2009年試點范圍為全國10％的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，到2020年前基本實現全覆蓋。新型農村社會養老保險制度采取社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，強調農村社會保險中個人、集體和國家的三方責任，將農村年滿16～60周歲的農民都納入農村社會養老保險的參保范圍。新型農村社會養老保險試點的主要內容，一是實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的養老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎養老金；二是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，地方財政對農民繳費實行補貼。中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對東部地區補助50％，確保同一地區參保農民將來領取的基礎養老金水平相同，從而體現新農保制度的基本性、公平性和普惠性。

3、我國社會養老保障制度存在的突出問題。

(1)養老保障城鄉二元分割，缺乏銜接。我國養老保障制度建設存在嚴重的城鄉失衡。城鎮養老保險以城鎮職工為參保對象，農村社會養老保險則以農村居民為參保對象，這樣，以戶籍為標準，養老保障被分割成城鄉二元體系，城鎮養老保險的保障水平遠高于農村，農村人口則難以進入城鎮社會養老保障體系。到目前為止，城鎮基本上建立了國家養老保障模式，有資金來源多渠道、保障方式多層次、權利義務相對應、管理服務社會化這樣一些特色，而農村實際上還是一種家庭保障為主的模式，農民應對生存風險的基本方式，是家庭成員之間的互助，制度化的養老保障和養老、醫療保障以及社會捐助，只覆蓋極少一部分農村人口。2008年，城鎮領取退休金的人口5300萬人，而領取養老金的農民僅為400多萬；城鎮職離退休人員人均退休費超過1100元，農村參保老人的人均養老金僅為80余元，城鎮退休金水平是農村養老金水平的14倍。

(2)城鎮養老保險可攜帶性差。目前，我國只有部分省份內部實現了養老保障賬戶的轉移接續，養老保險賬戶只有在各統籌單位內才能實現轉移。而且，職工跨地區流動時只轉移養老保險個人賬戶，不轉移社會統籌資金。而農民工的社保關系轉移則更為困難，一旦農民工出現省際流動，其往往只能退保，退保時又只能獲得個人賬戶資金。2009年，人保部制定《城鎮職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，規定參保人員跨省流動就業的，其養老保險關系應隨同轉移到就業所在地。參保人員在轉移養老保險關系和資金后，其流動前后的繳費年限(含視同繳費年限)合并計算，個人賬戶儲存額累計計算。但是，由于養老保障的長期統籌層次低，且我國經濟社會發展的地區差異大，社會養老保險的省際轉移接續在實際操作中，難度仍然相當大：不同地區都有特有的參保要求和支付方式，難以在近期內實現統籌；同時，社保關系的跨地區轉移會影響地區的局部利益，而在長期“分灶吃飯”的財政體制下，各地財政各自為政，養老保險跨地區的轉移意味著東部沿海地區大量的養老保險收入可能流出本地區，東部沿海地區可能成為養老保險省際轉移接續的阻力。

(3)缺乏基本的養老保障法律規定，且立法爭淪較大。我國現行城鄉養老保障主要是依靠政府政策、文件引導，還沒有一部養老保障的正式法律制度。在無養老保障法律的情況下，各地政府的養老保障政策不具備法律效力，執行存在一定困難，而且民眾也缺乏維護自身基本養老保障權利的法律武器。

但我國養老保障的復雜性導致養老保障立法面臨種種困難，《養老保障法》(草稿)在征求社會意見時，在養老保險覆蓋面、享受養老金的條件、待遇支付、費率等細節上都存在較大分歧，難以達成共識，原定于2009年審定第三稿的計劃也可能被迫推遲。如在繳費年限上，一些人認為年齡較大的勞動者即便現在參保，到退休時也難以達到15年的繳費年限，故而應該縮短年限，如縮短為10年；而有些專家則從養老保障制度的正常收支出發，認為應該延長到20年甚至30年。在養老保險的費率上，目前養老統籌層次較低，多在市縣一級，各地均按照當地的以支定收的方式確定，各地對于養老保險繳費率的意見也各不一樣。而且，社會保險法立法不僅涉及參保人重大權益的調整，更是對不同地區利益、不同群體既有利益的一次重新分配，各地方政府對于養老保險的統籌問題的態度也存在明顯差異。雖然中央政府提出了全國統籌的長遠目標，但尚未形成明確時間表，各地的養老金實際上還是屬于地方政府自我管理。由于中國存在顯著的地區差異，尤其是東部地區與西部地區差異較大，富裕地區的反對改革的一大阻力。由于上述種種原因，養老保障的立法工作遇到的阻力非常之大，恐怕在短期內難以形成統一意見。

(4)農民工和失地農民養老保障問題突出。目前我國進城務工的農民工總數已經達到1.4億。由于農民工的收入水平較低，他們很難承擔現行養老保障制度規定的繳費額，而其雇主從勞動成本的角度也往往缺乏能力為其提供足額的社會保險金，高

的繳費率和過低的收入水平形成強烈反差，使得他們難以獲得養老保障。以一個代表性農民工來說，養老保險繳費基數一股為地平均工資的60％左右，2004年廣東外來農民工的平均收入為750元，僅為廣東社會平均工資1852元的40％左右，其按照現行標準全面參會與社會保險繳費的難度很大。農民工多處于非正規就業部分，失業的風險較大，他們往往難以滿足最低15年的最低繳費年限的要求，城市農民工基本處在城市的養老保障網絡之外。

隨著經濟發展和城市化的不斷推進，農村土地大量被征刷，失地農民養老保障問題日益突出：農民土地被征用之后，如何合理妥善地安置失地農民，如何解決和處理失地農民的養老保障問題，成為社會焦點問題，也是一個影響社會穩定的大問題。失地農民之所以成為問題，其實質就是在土地被征用過程中農民利益沒能得到合理的維護。目前的土地產權制度中，集體土地所有權主體界定不清，加上土地征用過程不規范、補償標準不合理，都嚴重侵害了失地農民的經濟與社會權益。另外，城鄉養老保障標準和水平的巨大差異也是失地農民缺乏養老保障的重要原因。

三、國外社會養老保障的經驗和借鑒

1、養老保障制度必須具有可持續性。

養老保障制度的剛性較強。在許多發達國家，養老保障政策作為政治高壓線，消減養老保障支付的政策面臨巨大的政治風險，西方國家養老保障制度的改革舉步維艱。二戰以來，福利國家為了維持高標準的福利水平，逐步建立起一個龐大的公共開支體系。歐美各國在1960—1980年間的社會保障支出增長率普遍要高于經濟增長率，社會保障支出在政府總財政支出和GDP中的比重越來越高，1960—1992年間，OECD國家的養老保障支出從占GDP的比重從4～5％上升到10～12％，而一些北歐福利國家的養老保障支出則接近GDP的20％。這導致政府財政負擔過重，出現財政赤字，1970年代后期以來，西歐主要國家的財政赤字多數大幅增長，美國社會保險費在1983～1989年的缺口則達1500—2000億美元；。

發達國家慷慨的養老金支付水平建立在經濟持續發展、人口撫養比沒有較大變動的基礎上。在經濟快速增長階段，龐大的財政開支尚能得到支撐，一旦受到經濟衰退和人口老齡化加劇的沖擊，政府有限的財政收入難以滿足日益增長的社會保障需求，社會福利支出又具有較強剛性，政府不得不實行赤字財政，通過發行巨額公債來彌補日益擴張的養老保障支出，導致養老保障制度非常脆弱。這就要求政府在制定和執行養老保障繳費標準和支付水平上，在領取資格和支付項目上，在普享制與家計調查之間，在長期與短期之間尋找一種平衡。

2、有關養老保障模式的選擇。

從世界各國的養老金改革與運行實踐來看，現收現付制和基金積累制的養老金制度都存在各自的優缺點，現收現付制的優點相對構成基金制的缺點，而現收現付制的缺點往往是基金制的優點。現收現付制的優勢在于可以迅速建立全額的養老金領取權，并使處于支付階段的養老金免受通貨膨脹的影響，還可以根據經濟增長情況來改變養老金的實際價值。但現收現付制易受勞動者與領取養老金者的相對比例減少(人口年齡結構變化)的影響，即所謂的贍養率(dependeney ratio)的影響，它還使得養老金領取者依賴于未來的勞動力。我們可能需要對基金制究竟對于中國迎接未來挑戰的過程中能夠起到何種作用，以及它對于現收現付制的優勢問題做出更深入的研究和探討，并不能簡單做出基金制優于現收現付制的結論。

同時，在選擇養老金計劃的模式時，我們必須考慮到不同國家的變量和參數的差異性問題。如果一國初期的收入水平較低，且收入差距較大，采用完全積累制的養老金計劃便會導致大量國民無法參與社會保險，以及參與社會保險的國民間收入也存在巨大差異的問題，老無所依似乎是必然的結局，拉美國家最近的新一輪養老金改革就是試圖糾正該問題。中國可能更好的選擇是建立混合制的養老金計劃，而且該計劃必須是能與中國經濟發展，人口與勞動力市場的變化動態結合。

3、發展中國家必須擴大養老保障覆蓋面。

當前發展中國家養老保障中面臨的最大問題就是覆蓋率較低。拉美國家在實行養老金制度改革之后，繳費人口都呈現下降的趨勢且一些國家的下降速度異常迅速：拉美國家的非正規部門社會保障的參與率從1980年的2／3降到2002年的1／3，在正規部門役蓋面保持穩定的狀態下，巴西的社會保障覆蓋而從1990年的76％下降到2004年的60％；智利養老保險覆蓋面則經歷了從增加到減少的過程。1960年到1975年，社會養老保險參保率呈上升趨勢，但從1976年開始，到1980年，養老保險參保率逐漸下降。“智利養老金改革總統咨詢委員會”認為，智利模式存在參保范圍低，養老金繳費密度低，將大量自雇人口排除在外等等問題，同時私有化本身也存在性別不平等、分配差距拉大、運作成本高以及市場壟斷等問題。2006年開始，智利政府開始了養老保障制度的新一輪改革，在私營養老金制度基礎上，成立一個由政府出資的養老儲蓄基金，從而引人一個“普享型”的養老金支柱。2001年經濟危機后，阿根廷政府建立一個費繳費的救助制度，通過國家財政建立相關基金，進行社會救濟，并重新設計了多支柱模式。拉美國家的社會保障制度改革說明，個人積累賬戶計劃很難解決靈活就業人員的低覆蓋面問題，還可能擴大退休者的收入差距。我國人口眾多，1％的人口不能享受養老保險都意味著數以千萬計的人口可能老無所依，這對社會保障的可持續發展不利，對經濟發展和社會和諧不利。如何在建立多支柱養老金制度的同時，提高個人賬戶的覆蓋率，避免退休者收入差距擴大是問題的關鍵所在。

4、養老金管理與投資的高成本問題。

多數拉美國家大多采用了私營養老金計劃。私營養老金基金投資獲得了較好收益，如智利1981～2005年25年間的養老基金年投資回報率為10％，阿根廷1994～2002年的年投資回報率也為10％，墨西哥的年投資回報率也達到7％。但養老金私營化帶來了一些問題。例如，拉美國家對養老金企業的市場準入、投資工具與范圍、投資收益率等制定了嚴格的監管措施，導致市場壟斷趨勢加強、養老金公司投資策略上的“羊群效應”以及高額的管理成本。與政府集中管理的公共養老金計劃相比，在私營養老金體制下，養老金計劃的管理成本較高，高額的管理傭金耗用了大量的養老金繳費資源：一方面基金管理公司之間缺乏競爭，沒有降低管理成本的市場壓力；另一方面，養老金基金管理行業獲得了超額利潤，養老基金行業的平均利潤率要高于金融行業的平均水平。如何降低養老金基金運營中的交易成本，也是發展中國家養老金基金管理中面臨的一個突出問題。

四、構建中國特色的多層次養老保障制度體系

1、建立覆蓋城鄉的多層次的社會養老保障制度。

對我國來說，層次單一的養老保障模式難以有效應對未來(快速人口老齡化、收入差距大)的養老風險，我們可以在強調養老保障再分配功能和可持續發展的基礎上，建立一個城鄉分離的多層次(元)的社會養老保障體系，適當降低養老保障制度的剛性和老齡化為中國養老問題帶來的潛在財政壓力。城鎮多層次的養老保障制度的設計如下：第一層次專為最低收入或無收入的老年人設計，資金來源于稅收，無需繳費(最低收入者也沒有能力繳費)，保障對象是經過收入調查后確定的生活水平低于最低貧困線的老年人，使他們達到最低生活標準，第二層次是現行的現收現付制，第三層次是強制性個人賬戶制，第四個層次是自愿退休儲蓄。農村多層次的養老保障制度的設設為：第一層次為主要山政府提供的“農村五保”制度，第二層為個人、集體和國家三方籌資形成的新型農村養老保障制度，第三層次為農民自身參加的商業保險，國家在利率等方面可以提供一定的優惠，第四個層次是土地、家庭和農村合作組織等形成的傳統養老保障形式。

2、將養老保障有效、動態覆蓋到農民工和失地農民。

從我國特定階段的經濟發展水平，收入水平和收入分配狀況來看，我們需要建立以社會養老保險為主體的養老保障制度，其核心是將農民工和失地農民納入社會保障制度體系。我國養老保障的流動性限制即將取消，但由于《社會保險法》和相關規定不能根本改變農民工收入低、工作不安全等基本特征，難以從根本上解決農民工的養老保障問題。我們需要對現行養老保障制度進行改革，結合農民工和失地農民的特點，在繳費基數、繳費率和支付條件上進行變革，幫助大多數農民工和失地農民建立基本的社會養老保險。對于那些正式部門和收入較高人群來說，通過強調企業和個人的共同責任，國家在他們的養老保障中僅起到管理和監督作用，無需功用額外財政支出為其提供特殊補助；國家需要承擔更大的責任，為農民工和失地農民提供一定的社會保險補助，制定靈活的繳費政策，幫助他們建立以公共基本養老保障和社會保險為主的社會養老保障體系；對于少數無法依靠工作維生或失去工作能力的人，國家需要通過社會救助體系給其提供基本的生活補助，逐步建立起以社會保險為主，社會福利與救濟為輔的，廣覆蓋的社會養老保障體系。

3、提升養老保障制度的財政支出效率。

最近10年，我國社會福利支出的速度明顯高于GDP的增長速度，這一方面是政府以人為本思想的體現，同時也反映出民眾養老保障需求的強烈。但從支出結構來看，雖然撫恤和社會福利支出快速增長，其占財政支出的比例仍然較低。在未來一段時間內，我國將面臨比發達國家更為嚴峻的民眾的養老保障壓力，相應的，政府財政的壓力會更大，養老保障支出的效率問題尤為重要。從1996～2005年北京市失業保險基金的收支情況來看，失業保險基金收入超過90％來自城鎮居民繳納的失業保險金，但在失業保險基金支出中，只有50％左右(有的年份這個比例為30％左右)作為失業保險金發放給個人，這說明失業保險金的支出成本達到了50％左右，遠高于國外10～20％的社會保險支出成本，其他各種社會保險項目也大致如此。

雖然養老保障支出的效率不容樂觀，但較低的養老保障支出比例和較高的GDP增長率掩蓋了制度間的不協調，低效率問題并沒有引起相應的重視。面臨日益加速的人口老齡化，養老保障支出必然將快速增長，并將在財政支出中占據越來越明顯的地位，這就有可能導致我們陷入類似于發達國家的養老保障的財政危機。養老保障支出效率低下，政府養老保障政策目標存在沖突，養老保障制度的不協調的矛盾一旦在不利時機爆發出來，后果將不堪設想。為避免將來快速養老保障支出的增長帶來過大的不利影響，必須建立多種監督機制，實行目標定位，逐步實現按照社會需求來確定養老保障的支出水平，提高養老保障支出的效率。

4、實行集中經營的養老保險金管理和投資模式。

在社會保險金的運營方面，無論是私營養老金，還是政府運營的養老金，都存在著這樣或那樣的問題，總體說來，政府運營的養老金失敗經驗多于成功的經驗。但與政府集中管理的公共養老金計劃相比，在私營養老金體制下，養老金計劃的管理成本較高，高額的管理傭金耗用了大量的養老金繳費資源：一方面基金管理公司之間缺乏競爭，沒有降低管理成本的市場壓力；另一方面，養老金基金管理行業獲得了超額利潤，養老基金行業的平均利潤率要高于金融行業的平均水平。我國的信用體系不甚完善，誠信制度比較薄弱，更好的選擇是采用拉美國家的基金管理公司的養老金運營模式，同時努力完善信用體系，加強政府監管，促進基金管理公司之間的競爭。

目前，可用于投資的養老金主要包括三塊：城鎮職工社會養老保險金，企業年金和新型農村社會養老保險金。這三塊資金各有用途，無法在短時期內集中管理和經營。本文認為，養老金投資的一個基本思路是為這三種養老金分別成立養老金資金管理機構(或委托具有資質的資金管理機構)，采取不同的投資方式和投資策略，以加強養老金基金的有序競爭。另外，在考慮將國有資產劃撥給養老保障基金，以及其他充實社會養老金基金賬戶的政策時，不僅需要考慮到城鎮養老金基金，更需要到考慮農村社會養老金，從而更有效地保證城鄉社會養老保險的平衡性和可持續性，以真正實現城鄉社會養老保障制度的公平和公正。

責任編輯：王駿