深化改革的深圳式“搖擺”

邢少文

如果說深圳80年代的改革坐標是對計劃經濟管理部門的精減，90年代的改革坐標是理順政企關系，那么在新世紀初這場突如其來的經濟危機中，改革的坐標應該定在哪兒?

2008年，深圳地方財政一般預算收入突破800億元，比2007年增收了142億元，在全球金融危機的陰影之下，經濟再創靚眼成績。

然而，“如何看待這800億的財政收入?另一方面卻是有很多的企業倒閉、農民工失業，產業結構轉型不利，有大量積壓的社會問題。2009年在經濟危機有可能進一步惡化的情況下，經濟體制改革的空間還有多大?往后更長的時間內，又該怎么辦?”深圳太學管理學院教授馬敬仁對本刊記者說。

作為經濟特區，深圳20多年來所取得的成績，得益于其領先一步的經濟體制改革，但隨著特區效應的逐漸喪失，如何在體制上謀求進一步的創新與示范，是深圳以及廣東地方官員正在思考的一個問題。

與又一份“靚麗”的政府財政收入報告相比，卻是近年來深圳在政治體制改革中的踟躕、徘徊與搖擺。2008年，深圳又拋出了一份備受國內外關注的政改方案，但至目前，其是否會像過往的一些具有“試驗性”意義的改革舉措一樣最后落空，仍然是個未知數。

與此前分析人士認為中國需要在政治領域深化改革以應對經濟危機的判斷不同，深圳當地有聲音認為，經濟形勢不好的時候，并非推動政改的合適時機，經濟指標和社會穩定才是官員確保政績的硬任務。

進退之間

2008年12月12日，廣東省委、省政府發布了《關于經濟特區和沿海開放城市繼續深化改革開放率先實現科學發展的決定》(下稱《決定》)文件，在這份綜合的深化改革文件中，社會主義民主與法制的改革被列于第六位，提出了要堅持科學立法和民主立法、擴大人民民主、完善社會監督機制和深化司法工作機制改革等內容。

但這份被認為是在改革開放30周年的節點上頒布的重要綱領性文件，在多位深圳政情常年的觀察者眼中，卻蘊涵著某些“不確定性”，的變化。

“按照這份《決定》，對于深圳而言，創新的地方并沒有很多。”1月5日，一位觀察者對記者說。而深圳大學當代中國政治研究所所長黃衛平則認為，與半年多前深圳推出的“綜合改革”方案相比，《決定》中關于政改的陳述變化明顯。

2008年5月間，兩份文件的出臺將深圳作為“特區”的身份再一次拉回人們的視野。這兩份文件，分別是《關于堅持改革開放推動科學發展努力建設中國特色社會主義示范市的若干意見》(下稱《若干意見》)和《深圳市近期改革綱要》，這兩份文件都對外進行了公示和征求意見。

在這兩份關于深化改革的文件中，政治體制改革被提到了首要位置，并且是將目前制度允許范圍內的政改舉措“打包”，其中包括：全面實施區級黨代表大會常任制，探索試行黨代表大會代表任期制度，逐步擴大基層黨組織領導班子直選范圍，完善市、區兩級黨委差額選舉制度，并適當擴大差額數量，允許參選人在一定范圍內開展競選活動；在區政府換屆中試行區長差額選舉，擴大副區長選舉的差額數量；在區級人大換屆或代表補選中，開展部分區人大代表的直接競選。此外，還包括深化司法體制改革，借鑒香港廉政公署模式遏制腐敗等等。

“從黨內民主到基層民主，都提出了路線圖和時間表，這是很少見的。”黃衛平對記者說。

而這兩份文件的提出，起源于2007年12月25日的廣東省委十屆二次全會，在這次會議上，到任僅一個月的省委書記汪洋提出“以新一輪思想大解放推動新一輪大發展”。深圳兩份改革性文件的出臺，被理解為是一場“自上而下”推動的“創新”。這兩份文件的出臺，被深圳當成了“新一輪思想解放”的“重大成果”。

“應該說，文件出臺前的意見征求過程是比較完善的，不止一輪的征求人大的意見，在報紙上和網上進行公示和意見征求，按系統進行了多輪的座談，還組織了民間人士參加座談會。這足見此次對于政改的重視和決心。”深圳市委黨校教授傅小隨對本刊記者說。

但隨著兩份文件公布征求意見之后所引起的國內外輿論關注，事情卻在悄悄地發生變化，“《若干意見》的正式文本出來后，變化比較大，對人大系統改革創新和基層競選的內容已經沒有了。《決定》中，也沒有提及‘路線圖，民主與法制的改革也被列到綜合改革中的第六位，位于行政體制、經濟領域、社會領域的改革之后，恢復到常規套路。”一位受訪者說。

據悉，早在2008年5月份由深圳市政府組織的一個多方座談會上，“相當部分人士對政改實踐創新的可操作性就持有懷疑態度。”上述人士表示，至目前，相關的配套文件還沒有下文，“風向好像又變了”。

在馬敬仁看來，目前還不能算“退縮”，只能算是“擱置”，“去年的突發事件很多，加上奧運，政府部門很大的精力都放在那上面了。”而在付小隨看來，經濟形勢不好的時候，并不是推動政改的合適時機，經濟指標和社會穩定，是官員政績的首要著眼之處。

“有關方面關于民主與法制的相關研究課題也正在進行當中，可視為將來落實文件的一個步驟。”傅說。

行政體制改革優先?

作為特區，多年以來深圳在政改的道路上屢次創新，卻也屢次夭折，這似乎正印證著中國沒有“政治特區”這一說法。

而民眾對民主政治的需求，并不以經濟發達與否來衡量，這正是為何基層民主在全國許多鄉鎮已經展開試點，而深圳在這方面卻乏善可陳。“經濟發達地區，并沒有政治改革的內在動力和壓力，遇上社會矛盾，官員可以花錢買太平，而且，在經濟發達地區，已經形成既得利益集團的格局，若要深化改革，就是要打破他們自己的利益，阻力就會更加大。”黃衛平認為。

深圳的歷史上，不斷出現政治改革的沖動，但最后又都無疾而終，其中曾引起轟動的包括1983年的蛇口工業區管委會民主直選改革，i988年提出的“行政主導+立法委員會”的政改構思，還有2003年提出的“行政三分”的行政管理體制改革。

“這些改革要么面臨著上位約束，要么有著‘人走政息的特點，缺乏系統性的整體設計和安排。”馬敬仁說。

1998年至、1999年底深圳大鵬鎮曾進行“兩推一選”的鎮長選舉改革，但好景不長，在2001年底至2002年初的鄉鎮長換屆選舉中，大鵬鎮的選舉改革在一片褒揚聲中又悄無聲息地退回到改革前的初始狀態。

2003年，深圳曾經出現人大代表自薦參選，雖曾推動《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的修正，但因有關部門的“意思”，時至今日，“自薦參選”的現實推廣并未出現。其中的原因，黃衛平分析，可能還是因為有關方面存在對人大代表競選會對現有的體制進行“倒逼”的擔心。

“目前，深圳實踐的‘公推直選開展的也并不多，還遠遠沒有四川和江蘇等地區開展的多。”馬敬仁說。

在人大系統的改革方面，幾年之前，深圳亦曾提出過人大常委的專職化制度，但還沒有落實，“原因之一是局級的年輕干部都不愿意做專職，那樣會限制自己的政治前途。”傅小隨說。而原本計劃在2008年全面推廣的人大代表工作站制度，目前也并沒有完成。

“這些年中，政改的構思也不少，但有一個問題我們一直比較模糊，如果說深圳80年代的改革坐標是對計劃經濟管理部門的精減，90年代的改革坐標是理順政企關系，那么到了新世紀初，改革的坐標應該定在哪兒?是優先改革政府與社會的關系，還是優先改革政府與公民的關系?這里面有時機和選擇的問題，目前我認為應該先改革政府與社會的關系，要推動和完善民間自治組織，加強社會參與管理，減少行政干預。這屬于行政體制改革的范疇，而并非政改。”傅小隨認為。

行政改善的漸進式

在深圳近些年來所推動的一系列重大改革舉措中，除了政改無法享受到“示范區”的特權，在行政管理體制上的深化改革，也凸現出既成利益格局的難以打破。其中，“行政三分”的改革至今仍然是當初諸多方案設計者和參與者心頭的一份唏噓。

在2008年中央提出的深化體制改革意見中，提出要“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求”，探索大部制改革。而在2003年，深圳就開始提出了“行政三分”的改革方案，但并未獲中央通過。

時至目前，深圳也僅有規劃局、國土局、交通局三個單位名義上實施了“行政三分”，但在實際操作中，與改革設計者當初的設想卻已相去甚遠。

“規劃和國土是否合并長期就一直有爭議，合并是為了精簡機構，而分開又是為了防止腐敗，但缺乏獨立的監督機制，合與分，都有問題。”傅小隨認為。

深圳交通局實行了決策局和執行局的分開，但交通局只是簡單地將市局更改為決策局，原先各區分局則更改為執行局，街道辦、鎮則更名為服務機構。“人員沒變、機制沒變，效果不好。”馬敬仁說。

“決策局和執行局要分開必須是大分開，而不是隸屬的關系，才能夠起到相互協調和約束的作用。”傅小隨則認為。

真正意義上的“行政三分開”意味著要對現有的行政體制進行切割，“局級干部要分下去，不是在市政府，而應該到執行局。而將執行局設在區里，則各區原先重疊的執行部門就要進行整合撤并，一整合很多處級崗位就沒有了，很難推。”馬敬仁說。

總結“行政三分”遲遲不能推動的最主要原因，馬敬仁歸結為“決策局和執行局的合同契約關系需要政策硬性或者法律的認可，但報上去之后沒有批準。改革沒有辦法突破上位的制約，上面要你改革，但又不放權”。

“按照真正的行政分開，以英國為例，執行局就不再受公務員法的約束，給予競爭和自主權，是企業化運作，面對全社會公開招聘執行局負責人，并與決策局簽定契約合同，由決策局進行績效考核，這勢必會引發現有格局的強烈反彈。英國的改革就曾導致公務員罷工。”傅小隨認為。

“即使是行政管理體制的改革，改到深處，既得利益群體的阻力又將改革打回原形。”黃衛平說。

不過，馬敬仁對改革的前景仍表示樂觀，“特區工作會議12年后重新召開，省政府的《決定》提出來的進行大部制改革，打造服務型政府等一系列的深化改革措施，這都表明了領導者的改革決心，行政管理體制將會得到逐步的改善。”