用“參與”消解基層“選擇性治理”

吳理財

沒有內在和外在力量的促動，農村基層政府是否能夠自動地轉變自身職能，而成為一個以鄉村人民利益為旨歸、以鄉村人民需求為導向的服務型政府?經濟危機是否能成為促進農村基層政府轉變的壓力?

農村稅費改革之后，人們期望農村基層政府職能能夠從過往的汲取式管治轉變到供給式服務上來，成為一個為農服務的基層政府組織，但從實際的工作表現來看，在絕大部分農村地區，基層政府并未及時轉變為這樣一個服務“三農”的行動主體，不免令人大失所望。可是，在某些跟自身利益緊密相關的工作上，譬如招商引資或者被上級定為一票否決性的工作任務，農村基層政府卻保持著超乎尋常的行動能力。

這是一種比較典型的選擇性治理。就是，以農村基層政府為本位，對那些于已有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農村基層政府進行選擇性治理，完全是基于自身利益有選擇性地展開行政作為，而不是以鄉村人民的利益為圭臬。

——這就是中國廣大鄉村自2006年取消農業稅以來，直至2008年突如其來的全球經濟危機來臨時，所呈現的一幅農村政治生態圖。而今，經濟危機的挑戰，正隨著回鄉民工潮一波一波壓向農村基層政府。

30年改革至今，農村社會發生了許多物是人非的變化。而經濟危機之后，在許多東部省份務工的農民工回到農村，在農民群體整體增收依舊乏力，以及近年的土地改革加快的背景下，大變革期的農村轉型問題將相對集中地暴露。當前中央執政者已經表達了要各級政府服務于返鄉農民工再就業和自主創業的要求，以及加大農村市場的投入建設等想法。然而，基層政府工作和政府、農民的關系，仍是所有穩定農村工作的核心。

那么，既有的基層體制在危機考驗下，能否實現穩定農村、發展農村的目標呢?此時審視基層社會的選擇性治理問題，以及尋求構建“和諧”基層關系的可能方向，對國家整體實現穩定和發展目標，十分有必要。

基層治理因何選擇

首先，農村基層政府為什么要選擇性治理呢?包括農村基層干部在內的一些人或許會說，這是因為農村基層政府財力不足所致，“我們也想為老百姓辦實事、辦好事，可是我們就是沒有錢，巧婦難為無米之炊呀”!

“財力不足”的確是一個現實原因，尤其是在那些過去完全依賴農業稅費收入的農村地區，取消農業稅費以后，基層政府的財政收入只能仰賴有限的轉移支付維持自身的日常運轉，幾乎沒有更多的財力用于為民服務了。

然而，問題卻是：這些基層政府即便具有充足的財力，是否會自愿地轉變成為一個公共服務者呢?我們在許多農村地區調查同時也發現：一些財力很強的農村基層政府，也沒有把心思放在公共服務上，而是放在那些最能展現其政績的地方，以實現自身利益的最大化，而不是老百姓利益的最大化，其行動依然是沿著選擇性治理邏輯展開。

因此，我們有理由懷疑，沒有內在和外在的力量的促動，農村基層政府是否能夠自動地轉變自身職能，而成為一個以鄉村人民利益為旨歸、以鄉村人民需求為導向的服務型政府。當下農村基層政府之所以進行選擇性治理，其原因主要不是所謂的財力不足或農村基層財政“空殼化”，而是既有體制安排導致的內在激勵不足和外在壓力不強；而外在壓力不強，從宏觀制度背景上而言又是源于不合理的體制安排，即沒有建立比較健全的民意表達機制和民眾能夠實際有效地參與基層治理的體制。

現有的壓力型體制只能產生一種向上問責的而不是向下問責的內在激勵。所謂向上問責就是以完成上級分配的工作任務為目的，上級也只是以下級完成分配的工作任務的績效為政績考評的依據。所謂向下問責就是以滿足鄉村人民的需求為目的，以鄉村人民的利益為旨歸。簡言之，在這種體制下，基層政府主要生產“考評性”產品，而不是生產服務性公共產品。所以，既有體制安排不僅導致公共服務的內在激勵不足，甚至導致逆向激勵的問題，背離鄉村人民的利益要求。

農村基層政府不是出于公共利益而行動，而是基于自身的利益需要進行選擇性治理，就是這種逆向激勵的典型表現。從制度文本上而言，農村基層政府的權力直接來源于鄉村人民，它與鄉村人民之間形成一種“代理一委托”的關系；與此同時，農村基層政府在現實中的存在，其合法性也主要建基于為農服務。因此，它理應向鄉村人民問責，回應鄉村人民的需求，只有這樣，它才有可能建構為一個以鄉村人民需求為導向的公共服務型政府。然而，在實際的運行中，農村基層政府大體上卻不是問責于鄉村人民，而是它的上級；不是回應鄉村人民的需求，而是它的上級的要求。這是因為在壓力型體制下評價它的政績的是上級政府，誠如中央編譯局楊雪冬所言，上級命令直接并從根本上決定著官員的行為方式和行動目標。

國研中心趙樹凱在安徽、河北、山西等10個省(區)20個鄉鎮的實地調查發現，鄉鎮政府對上要接受上級考核，對內要考核工作人員，對下也要考核村莊干部，從而建立了一個自上而下的以檢查考核為核心的問責體系。檢查考核幾乎全部是定量化和分數制的。這種問責體系運行的結果是為考核而工作，以致鄉鎮政府的工作只與考核相關，而與鄉村發展的實質進程無關。基層政府的職能原本是提供公共產品，現在卻要面向上級政府提供這些考核性產品。

他認為，這種逆向問責制是基層政府在許多情況下不作為和亂作為的一個根源。總的來看，這種問責安排既脫離基層社會的需要，又脫離廣大農村民眾參與，成為一個與鄉村發展沒有內在聯系的政府運作過程。所以，要切實推進農村基層政府職能的轉變，建構一個公共服務型政府，必須徹底改革這種壓力型體制，變逆向激勵為“正向激勵”，使農村基層行政沿著公共利益的軌道運行。

在另外一些地方，雖然壓力型體制有所“松動”，但是在農村稅費改革背景下，由于沒有轉變職能，農村基層政府淪為一種“政權維護者”的角色，因為取消了收費征稅的任務而無所事事，只是起到維護社會穩定的作用罷了，成為沒有任何進取心和主動為民服務的社會秩序的“維護者”。因此。在這個時候除了要改革現有的壓力型體制以外，還要增強體制外的民主壓力，促進農村基層政府轉換為能動的“公共服務者”的角色。同時，要改變對上的單向問責為對上和對下的雙向問責，建構以公共服務為指向的行政問責體制。

要想真正地轉換農村基層政府的問責方向，使之切實成為一級為所在轄區內的農民提供公共服務的基層政府，最關鍵的還是使鄉村民眾能夠切實參與鄉村治理事務，表達他們的合理要求；使政府在有關公共服務的決策中，能夠吸納民眾的意見，努力達到公共服務“最佳價值”的要求。

行政壓力流于無效

目前，雖然既有的壓力型體制不能提供公共服務的內在激勵機制，但確也存在

一種自上而下的行政性壓力要求農村基層政府轉變職能。

中央多次在一些涉農的決定和文件中要求農村基層政府轉變政府職能，及時轉化為公共服務型政府。譬如，在《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中就明確提出：“繼續推進農村綜合改革，2012年基本完成鄉鎮機構改革任務，著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能。完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制，實行政務公開，依法保障農民知情權、參與權、表達權、監督權。”

但是，這些自上而下的行政性壓力一般都是非常規性力量，而不是體制性的常規力量，對農村基層政府難以產生內在的激勵和穩定的預期；農村基層政府面對這種行政性壓力，往往采取“弱者的武器”進行回應或者走過場，一旦這種行政性壓力減弱以后又恢復改革前的原狀，這也是歷次農村基層政府改革成效甚微的一個主要原因。

單靠行政性壓力來“倒逼”農村基層政府進行自身改革，使之轉變為“公共服務者”幾乎是不可能的，還必須有體制外的壓力，這種體制外的壓力既來自市場經濟也來自公民社會。來自市場經濟的壓力，一方面要求政府收縮權力不要隨意地干預經濟，另一方面又要求政府從管治者轉換為服務者，提供必要的公共服務——非競爭性和非排他性的公共產品；來自公民社會的壓力，同樣要求政府收縮權力不要恣意地凌駕于社會之上，而是變成服從于社會、服務于人民的公共機構。

一句話，就是要實現政府職能從“管治”轉向“服務”、從“管治”轉向“治理”。

建立參與和表達機制

消除農村基層政府選擇性治理，當下最緊要、最關鍵的工作莫過于建立相應的民眾參與制度和公共需求有效表達機制。中國在基層要建設的服務型政府，實際上是一個有效回應民眾公共需求的政府。建構以民眾需求為導向的服務型政府，必須以建立有效的民眾參與制度和公共需求表達機制為前提；鞏固和加強中共在農村的執政基礎，必須以建構民眾需求為導向的服務型政府為前提。而民眾需求，需要民主的機制來發現和保障。

最近10年內，中國在基層民主選舉方面取得了一些進展，四川、廣東深圳、湖北、江蘇、云南等地都有鄉鎮民主選舉方面的創新。這些選舉創新形式分別被冠以“(公推)公選”、“兩票制”、“三輪兩票制”、“海推”、“兩推一選”、“公推直選”、“直選”等名稱，它們為中國鄉鎮選舉制度改革積累了重要經驗。從選舉方式來看，從初期的“代表提名”，到“公開推薦”(“公推”)、“海推”，再到“直選”，鄉鎮領導人選舉的民主范圍在逐漸擴大，以及“主職”從“等額”到“差額”、“競選”，從“競爭性選拔”到“競爭性選舉”，開放和競爭機制逐步引進到鄉鎮選舉之中。

但是，在這些各種選舉創新中，除了“直選”以外，所有的其它各種選舉形式都具有兩個特點：一是可控性，即民眾的參與都是限制在一定的范圍內，選舉自始至終仍然控制在預定的軌道之中，上級組織雖然把候選人的提名權或多或少地交給了群眾，但是他們仍然是選舉規則的制定者，可以通過規則的制定把不符合其意愿的候選人從參選過程中排除出去。

二是動員性，即便民眾在選舉過程中有一定的參與，但仍然具有較強的動員性，民眾不是作為一個公民權利主體積極主動地要求或實現自身的各種政治權利。而在公共管理和民主監督方面，民眾的參與更加有限。

在舉步維艱的同時，目前的理論界也對中國的基層社會治理和基層政權改革會往哪里去，還有很多分歧，仍然有意見說中國基層不適合民主道路。但是現實和經驗都提醒我們，用制度化的手段擴大政治參與，恰恰是應對基層治理難題、加強中共在基層執政基礎的可行方法，也是在包括經濟危機在內的嚴峻態勢沖擊下維護社會穩定、促進社會和諧的根本手段。

(責編郭凱)