工商垂直管理十年記

申小偉

“條”與“塊”，作為垂直管理兩端的“利益攸關者”，應設身處地進行換位思考和換位體驗，以法治化為取向，以公開化為保障，將二元管理體制統一于公共服務。

1999年1月1日，省以下垂直管理——一個新的詞組、更是一種全新的行政管理體制，正式登臺亮相。工商行政管理系統作為首批“試水者”之一，省以下機關的人財物管理，實現了從地方政府的“塊塊管”到上級主管機關“條條管”的轉換。

這一天，或許對于中國行政管理體制來說，也具有不同往常的“分水嶺”意義，因為：在此之前，海關、商檢、國稅、煙草專賣、金融等系統，實行的都是中央垂直管理體制；在此之后，質檢、藥監、國土等系統，實行的都是省以下垂直管理體制。

10年前，省以下垂直管理在爭議中啟動運轉；10年中，其在“條”與“塊”的摩擦中走著磨合之路；10年后，當更加理性地前行。

中國式的治理取向

從20世紀80年代中期開始，伴隨著經濟體制改革的快速推進，中央政府首先通過向地方大幅度下放經濟管理權限的方式，來昭示集權式管理體制的松動，地方政府逐步擁有了更多的與經濟發展需要相匹配的管理權限。正是基于對“放權搞活”、“放權讓利”趨勢的認識和把握，當改革開放20年之際的1998年底，中央政府推出“省以下垂直管理體制”來上收機構管理權時，立即招致了各方的不解和對緣由的追問。

當初，最堂皇的理由見于官方文本的公開表述，即：實行省以下工商行政管理機關垂直管理，對于建立健全與社會主義市場經濟相適應的工商行政管理體制，進一步加強市場監管和行政執法，維護良好的市場秩序，促進國民經濟健康發展，具有十分重要的意義。

但同時，在民間有一則流傳的“傳聞”：即當時的國家工商行政管理局，曾在全國范圍內作過一次非正式調查統計，發現因“嚴格執法”而遭“調整”的地方工商局長中，沒有省級局長；有地市級局長、但不多；而縣、區級局長，則相對較多。而這是否就是選擇“省以下垂直管理”體制的“隱情”呢?

我們不必對官方表述作反向思考，也無需對“傳聞”加以求證。因為中國有幾千年集權管理的傳統，加上與計劃經濟體制相吻合的行政管理慣性的延續，因而在建立與市場經濟體制相適應的行政管理體制的過程中，面臨著極其紛繁復雜的矛盾和問題，需要在實踐中探索適合自身國情的國家治理之路：

一方面，是中央編譯局俞可平副局長所認為的，即中央政府通過既定的以“條”為主的垂直管理和以“塊”為主的橫向管理，來實現對國家的有效治理，這也是明顯區別于西方國家治理模式的中國式的治理格局之一。

另一方面，是根據實際的動態和應急、應時之需，對行政管理體制作出的相應調整，主要體現在行政管理的具體選擇上，比如對問題多、事故多、矛盾多、社會反響多的部門(系統)的“加強管理”上，就更能體會到具有明顯的中國式的治理取向：一曰升格，飛機事故多了、央稅收秩序亂了、環境質量差了……則在中政府的層面上，把相應的管理機構進行行政級別上的升格，向全社會釋放“重視”和“加強”之意；二曰垂直管理，市場管理失范了、土地審批無序了、商品質量問題突出了……則把相應系統的管理體制改為垂直管理，其間更多透露出的是中央政府對地方政府管理取向上的“信任危機”。

選擇的困境

從理論上講，工商行政管理機關從以“塊”為主轉換到了以“條”為主的垂直管理體制，有利于破除與建立統一開放大市場相悖的地方保護主義，有利于擺脫對嚴格執法的行政干預。但在工作實務中，由于職能展開、履職評價、工作支撐等都離不開地方的支持，為了避免因管理體制變化而徒增的一點“別扭”，工作部門往往更加主動開展工作，更加審慎地處理與地方政府的關系；對省以下垂管部門來說，他們都“心知肚明”：雖然實現了管理體制的轉換，但地方政府說話行事是“強勢依舊”、“分量不減”。

因此，在談到關于垂直管理10年的感受時，一位業內人士“實話實說”：垂直管理后，面臨的是“塊上之事不見減少，條上之事明顯增加”的現實，但我們不怕事多，也不怕做事，怕的是“條”、“塊”事多了以后發生矛盾或不一致時的尷尬，或因找不到“平衡點”、“結合點”而成為“風箱里的老鼠——兩頭受氣”，陷入“選擇的困境”之中。

其一，“上車”與“買票”之孰先孰后?所謂“上車”與“買票”，是市場主體準入中對“入市”與“規范”的形象比喻，就如環保工作中之“發展”與“治理”的關系。地方政府往往從“放水養魚”的角度，強調降低門檻，讓更多的市場主體能快速、便捷地“入市”經營，即使有疏漏可留待后補(規范)，這與工商部門進行市場準入的依法審核沖突，形成“上車”與“買票”的先后之爭，這種情況在地方政府招商引資項目上體現的尤其明顯。

考察所有經營性的交通工具，一般都是秩序化的“先買票后上車”，只有城市公交車是“先上車后買票”，但相應的乘車(車上、車下)秩序的維護難度較大；另外，長途客車的中途帶客是“先上車后買票”，但增加了不確定的因素，如超載、侵犯他人權利、收錢不給票以及其它的不可控情況。顯然，在不影響運力和效率的情況下，“先買票后上車”的規范性、安全性程度更高。同理，如果“入市”的市場主體是規范的、健康的、誠信的，社會就不必支付“矯正”成本，其帶來的其它后續社會管理成本也能相應降低。

其二，管理與服務之孰主孰從?管理為主，還是服務為主；寓管理于服務之中，還是寓服務于管理之中；是管理與服務并重，還是服務與管理并重……如何處理管理與服務的關系，對具有行政執法職能的垂直部門來講，既是一個“泛命題”，也是一個“偽命題”，更是一個非常棘手的現實問題。地方政府和條線部門都要求妥善處理好兩者關系，但在取向上是相悖的(在個案上會有一致之處)。工商行政管理機關作為承擔市場監管和行政執法的職能部門，通過加強管理來維護市場經濟秩序、當好“經濟衛士”是職責所在，也是區別于其他部門的職能差異所在。但是，為了規避地方和條線對管理與服務關系的不同取向，就把承擔的職能人為地劃分成管理職能和服務職能，并在實踐中采取了“實用主義”的態度進行“取舍”和“應用”，即向條線匯報工作，突出管理取向，淡化服務；向地方報告工作，突出服務取向，淡化管理。而個中“不得已而為之”的苦衷只有當事人“心中有數”。

國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利教授，在談到“管理與服務”的關系時認為：管理與服務是兩個不同的概念，有不同的工作要求，兩者不能取代，也不能兼容，但在具體的操作實踐中可以與“公共性”掛鉤，統一于服務型政府建設之中，即公共管理是過程，公共服務是結果，公共管理是手段，公共服務是目的。這或許對我們正確處理管理與

服務的關系、正確履行管理與服務的職能會有一點啟示。

其三，專業評價與社會評價之孰優孰次?對任何一個政府工作部門來說，都會有專業評價和社會評價，這是常理。對工商部門工作進行客觀評價，從專業角度看，應當依照其承擔的職能，看是否依法、規范履行了職能。而社會評價，由于評議主體構成的復雜性、評議人員素質的差異性、對評議對象了解程度的不確定性等因素的存在，評議結果往往會出現偏差。

由于專業評價技術性強、專業化程度高的局限性，其更多適用于業內，但免不了還有“黃婆賣瓜”之嫌；而社會評價由于其公眾性、廣泛性的特征，屬于“人民的評價”，因而其結果更為社會所看重，更具有社會影響力。于是，往往會出現專業評價與社會評價的“兩律背反”：專業評價好的，社會評價不一定好；反之亦然。由于通過社會評議能將一些協調性的問題歸結為體制性的因素，因此，垂管部門通過所謂的“價值權衡”后，往往在遇有社會評議時會放棄專業的要求，更多地迎合社會評價的需要，其后果是造成職能行使的趨同化，如不管部門職能配置的差異，大家都一味“強調服務、突出服務”，甚至是“只有服務”，定位及履職出現不應有的偏差。法治化與公開化

在中國，無論是選擇“條管”還是“塊管”，或是相互間要進行轉換，只要高層管理者作出決策，雖然會存在異議、甚至質疑，但服從仍會是最終的共識和選擇。

但是，在具體的實踐中，并不排除“條”與“塊”源自自身利益(責任)的訴求，“阜陽劣質奶粉事件”后，國務院作出了加強食品安全監管的規定，明確地方政府負總責，農林、質檢、工商、衛生、藥監等部門實行環節管理，各負其責。當時就有地方政府認為，涉及到的五個管理部門，三個是垂直管理的，地方政府缺少負責的調控手段。

地方政府這種潛在的人權、事權與責任相一致的訴求，有其合理性，但不可否認，同時也反映了當前干部管理制度中存在的一個突出弊端——“官帽定律”：即“誰”給“官帽”就聽“誰”的話，按“誰”的要求辦事，就會有一個符合“誰”的愿望和利益的結果。從本質上反映出對“權力崇拜”的認知。

而“官帽定律”的“存活”，又折射出管理上存在的突出弊端——“管理失范”：即管理缺少制度化的規范，可以隨心所欲；或雖有規范，但執行無規范，可以因為管理體制的變化、人事關系的變化而變化，甚至可以導致最終結果是顛覆性的。

“官帽定律”與“管理失范”現象的存在，說明我們行政管理的法治化程度還較低，人治還占有相當“市場”，兩者之間一定程度上還形成一種互為因果和互為“借口”的惡性循環。這對于推進社會主義市場經濟體制和機制建設、建立現代行政管理體制等，都會帶來相當大的阻礙。如果一味糾纏于“條”與“塊”管理權的爭奪，或兩種體制誰好誰壞的爭論，就有本末倒置和顯性的“人治傾向”的嫌疑，因此，必須把注意力和著重點放到對“事權”的規范上，其路徑有二。

一是法治化取向。無論是決策者，還是執行者，做工作、抓管理，最為基礎的是要有符合法治化取向的制度規范，其境界是：統一而公平，即不因管理體制的變化而不同，不因執行者的變化而不同，不因地域的不同而有差異，不因對象的不同而存有差異。從法律制度到法律治理，從重結果到重過程，從關注執法者自身的感受，到尊重相對人的人格權利，這不但是權力和利益到責任的轉換，更是法治化進程的提升。因此，不論“條”與“塊”之間的管理體制如何變化，讓法治化成為工作的“平衡點”、“結合點”。要把部門的工作職能、工作要求、工作程序等上升到法律、法規的層面，使依法操作成為穩定的“常態”，進而在法治化推進的過程中，讓全社會確立規則意識，尊重規則，服從規則下產生的結果。

二是公開化保障。法治化取向需要公開化來保障，公開化有利于提升法治化。比如將工商行政管理機關主要涉及的市場準入條件、行政處罰規范、行政性收費依據等，通過政務公開、“陽光操作”來向全社會進行公開化，一方面讓人民群眾一目了然，方便辦事；另一方面也是創造條件讓人民群眾進行監督，因為只有公眾的參與、公眾的監督，才能有效地促進工作、規范、法律制度的落實。而讓人民群眾對“為民辦事”部門的監督，本身就是落實人民群眾民主權利的題中應有之義，就此意義上說，這恐怕也可以成為當前人民群眾監督政府的基本政治訴求的一個切入點。

垂直管理，盡管有爭議、有存疑，但作為中國特色的行政管理體制之一，肯定仍將在不斷完善的實踐中前行。“條”與“塊”，作為垂直管理兩端的“利益攸關者”，彼此之間要充分領悟對垂直管理的認知，“設身處地”地進行換位思考和換位體驗，以法治化為取向，以公開化為保障，將二元管理體制統一于科學發展的一元之中，從“非此即彼”的對立走向“亦此亦彼”的融合，獲得互利共贏的圓滿結局。