無錫，探索公共治理之路

徐　瑗　陳統奎

太湖真正的大規模的污染也就是20～30年的時間，始于大規模的工業化，所以我們的治理時間可以縮短到15年左右。但太湖流域占地3.9萬平方公里，無錫只占4700平方公里，靠一個城市來治理，白花錢、白費功夫。

2004年，楊衛澤從蘇州市市長調任無錫市委書記。2005年，他在無錫教育系統首推“管辦分離”改革，對涉及基本公共服務提供的六大政府部門進行了“自我革命”；2006年，無錫啟動街道和社區“參與式預算”改革，讓民眾對公共預算有發言權和決定權；2007年，太湖藍藻爆發，楊在倡導科學治理太湖和環境問題的同時，強調調整經濟發展模式，力推產業、城市轉型。

日前，楊衛澤接受了本刊記者的獨家專訪。

改革遇到阻力很正常

《南風窗》：為什么要進行“管辦分離”?

楊衛澤：因為黨中央、國務院已經有很多文件指出政企分開、政事分開、政府與中介組織分開，只是有的地方沒怎么實施而已。我的觀點，改革允許試，但不能走回頭路，而要不走回頭路方向就必須正確。所以當時我們在教育、衛生、文化和體育等四大領域推行改革的時候，都向上級主管部門、省里面做了匯報，因為黨中央、國務院已有很多文件做出了指示，他們可能不贊成，但不會說出反對的話。所有人都支持是不可能的，當然體育系統是完全支持的，也有些態度是很曖昧的。

《南風窗》：2005年，您在無錫教育系統首推“管辦分離”改革。當時，教育局長能理解嗎?

楊衛澤：我想他應該是似懂非懂，似乎理解又似乎不理解吧。說他理解也是假話，說他不理解也太過分了點，我想他是半真半假地理解了。一個人過去習慣的事情要改變是很難的，要改變慣例也是很難的。

《南風窗》：這種似懂非懂的態度對您推進改革產生了怎樣的影響?

楊衛澤：從這件事情開始我就認識到，做一件事情，推進一項改革，你要讓所有的人一開始理解是不可能的。我非常理解他們的態度，包括后來推進“管辦分離”中的一些摩擦，我也曾經講過，你們習慣了幾十年或幾年的事情要在短期之內改變是不現實的，是天方夜譚。沒有摩擦是不正常的，沒有摩擦說明這改革不是真正的改革，只是借改革的名義而已。

《南風窗》：無錫已經對教育局、衛生局、文化局、體育局施行“管辦分離”，我們了解到的最新進展是無錫園林系統也在推“管辦分離”。那么，無錫率先進行這場公共服務均等化改革的動力是什么?

楊衛澤：因為過去太不公平了，我們旨在通過這種改革促進公平。我原來當蘇州市市長，蘇州雖然沒有推行“管辦分離”，但是比無錫要公平。無錫幾乎有90％的部門偏袒自己的直屬單位，完全不顧面廣量大的社會層面，即公共服務這塊。所以，只能采取“管辦分離”的方式促進公平。就好像家里有個孩子，再抱一個孩子，如果對抱來的孩子歧視，最好的辦法就是分離。歧視并虐待這個抱來的孩子，就會喪失撫養這個孩子的權利。而另外一個家庭，對抱養的孩子基本公平，至少從表面上看是公平的，那就沒有必要分離。

《南風窗》：也就是說，從當初的太不公平到現在的基本公平，這項改革是成功的?

楊衛澤：應該說是基本公平、逐步公平。或者說比原來要公平得多。

公共預算如何改革

《南風窗》：無錫探索“參與式預算”已有兩年，它的作用如何?

楊衛澤：非常大的作用，主要體現在兩方面：第一，無錫“參與式預算”選擇在街道、社區進行，那是沒有人大的地方，但街道恰恰是最接近老百姓的，它彌補了人大、政協民主參與不到位的缺失。2007年，“參與式預算”由最初的2個區2個街道3個項目擴大到5個區16個街道32個項目。第二，社區的老百姓參與預算可以符合大多數老百姓的利益。

《南風窗》：公共預算改革涉及的權力分配更明顯，更大的權力分配會面臨更大的改革風險，這是否您沒有在更大范圍推進這項改革的原因?

楊衛澤：財政預算是政治體制架構中的組成部分。財權、事權和政權是一體的。所以不能就一件事情，而是要就整體系統來考慮問題。所有的事情都需要一定的條件，矛盾要集聚到一定程度，現在的審查方式有它的合理性，也有它的不合理性。但是總的來說，合理性大于不合理性，可行性大于不可行性。所以我認為在現有的大的框架下完善是一種最主要的方式。這種完善就是像通過與老百姓實事相關的項目民眾參與和基層的預算參與來體現。為未來改革創造一種基礎和條件。這并不是說改革就到頭了或者沒有什么可改的地方。

《南風窗》：這樣一來，人們會不會說，您只敢革屬下的命，自己卻不敢改革?

楊衛澤：不存在這個問題，人大的預算審查也是一種“參與式預算”的途徑，百姓也有參與的途徑，但太粗，太原則，還可以更細一點，更實一點，更具體一點。

《南風窗》：在您眼中，未來公共預算改革的路徑是怎樣的?

楊衛澤：要建立公共財政體制，公共財政體制是公共服務型政府的基礎和組成部分。公共服務型政府要體現公共利益，而公共利益不是空想出來的，是從群眾中來，到群眾中去的，最廣泛地聽取老百姓的意見，最廣泛地反映群眾的意見，最廣泛地實現群眾的愿望，最終實現公共利益。成立獨立的太湖研究院

《南風窗》：經由藍藻事件，太湖治理廣為世人關注。有人認為，太湖問題積重難返，治理起來恐怕是一個漫長的過程。您怎么看待?

楊衛澤：這個話可以從兩個方面來理解：首先，一個水域的污染時間是很漫長的。污染的時間有多長，治理的時間就有多長，生態的恢復是很漫長的過程，所以我們不能走先污染后治理的路；其次并不是說太湖問題積重難返，還是有辦法來治理。

《南風窗》：藍藻在40多年前就有了，那是否意味著治理也需要花這么長的時間?

楊衛澤：按照國際的經驗，差不多就應該需要這么長時間，40～50年的時間，但我們所具有的集中力量辦大事的優越性可以縮短治理時間。太湖真正的大規模的污染也就是20～30年的時間，始于大規模的工業化，所以我們的治理時間可以縮短到15年左右。但太湖流域占地3.9萬平方公里，無錫只占1/3的水面，而且靠一個城市來治理，白花錢、白費功夫。

《南風窗》：確實，太湖沿岸分布有上海、江浙兩省的7個城市以及30個縣，那么目前在治理太湖問題上江、浙、滬有沒有達成相關的聯手治理或者聯動機制?

楊衛澤：黨中央、國務院非常重視，專門制定了一個太湖綜合治理的方案，這個方案就包括了兩省一市的統一協調，同時有國務院、發改委牽頭的一個治理小組，把各個部門、各個省市聯合起來一起治理，長三角地區的各個城市本身也有一些協調機制。從去年以來，這個機制運行得還是比較好的，第一是有了總體方案；第二形成了上下左右協

調的機制；第三一些治理的工程在按計劃實施。

《南風窗》：我們在民間也聽到這樣的聲音：一些技術不錯且花費不多的治理方案沒有被無錫市政府所采納，現在所采用的治理方案耗費巨大。

楊衛澤：會有幾種情況：一種是他認為很有成效的方案，但實際并不可行。比如說，用化學的方法把藍藻殺掉，但很有可能今年殺掉明年還要殺，同時把生態破壞掉了。還有一種可能是他所推薦的方案并不適宜在太湖用，比如說滿太湖種上水葫蘆。當然也不排除方案的選擇中存在一些不合理性。

《南風窗》：您覺得太湖治理還面臨哪些難題需要破解?是在技術層面上還是在制度上?

楊衛澤：兩方面都有，技術上還存在問題，治理湖泊是一門科學，需要科學的治理方案，不是說一個治理方案或者一個治理公司花了錢就能解決問題的，所以我要大聲地疾呼太湖治理要講科學，治理方案要建立在科學研究的基礎之上；第二個方面就是制度，包括體制、機制、標準、政策等，這樣可以保障解決問題的長效。

科學決策的前提是科研。我一直在呼吁太湖的治理必須要有一個獨立的、超脫的、綜合的研究院。獨立的是指不隸屬于哪個城市，哪個部門，由國家出錢；超脫的是指不受制約的、完全站在科學的角度上提出研究結果；綜合的，包括經濟的、社會的、水利的、環保的綜合研究，研究完后形成決策參考。

《南風窗》：太湖研究院有望成立嗎?

楊衛澤：有望成立，已有人大代表提出，我們也向科技部提出了。正在推進之中，雖然舉步維艱。我們希望它放在無錫，但也不一定。

做“世界的辦公室”

《南風窗》：無錫歷史上創造過三次輝煌：3000年前，泰伯奔吳，開創了江南農耕文明；100年前，無錫成為中國民族工商業的發祥地；30年前，無錫成為鄉鎮工業的搖籃。現在，金融危機席卷全球，無錫乃至蘇南經濟轉型已進入倒逼通道，無錫已然身處轉型的十字路口。下一步無錫將走什么樣的發展之路?

楊衛澤：過去我們走的是傳統的工業化道路。現在我們要走新型工業化道路，也即生態文明的發展道路。就是從勞動密集型、資源密集型的產業為主轉到科技密集型的產業為主，從原來主要依靠以工業、依靠以投資、依靠以資源和環境的消耗來得到的發展，轉變為主要依靠人力資源和科技進步，依靠創新驅動這樣的發展道路。這條道路更多地注重人與自然的和諧，經濟社會、自然環境和人口之間的和諧發展：過去是環境損耗型的，以工業經濟為主；現在是環境發好型的，以服務經濟為主；過去是投資驅動，以后要創新驅動。歸納起來，就是要建設服務經濟型城市、區域性城市、資源節約型城市、環境友好型城市、國家創新型城市、國家歷史文化名城。

《南風窗》：無錫如何在全球產業分工中找到自己的最佳位置?

楊衛澤：在全球產業分工中我們的定位是高端制造業、高新技術產業、高效規模化現代農業。

《南風窗》：如何定位這個高端呢?上海和廣東以及其他很多城市都在提。

楊衛澤：高端主要體現在高附加值和高技術含量上，從目前來講，制造業的高端就是集成電路，而集成電路最高端的就在無錫。當然，高端服務業中像基礎研究就只能在上海、北京，而高端服務業中的軟件服務外包、動漫，無錫排在前5位。無錫會成為國內外服務外包的重要基地，而以此為突破重點的無錫服務業，完全有可能取代制造業成為經濟增長的第一“引擎”。

《南風窗》：您訪問過印度，印度說要做“世界的辦公室”，這對無錫有無啟發?

楊衛澤：無錫是世界的制造技術中心，同時也要成為“世界的辦公室”。2018年，無錫服務外包的總量要達到現在印度的水平。我算過一筆賬，過去8年，無錫進出口增長了690倍，后面8年，我的繼任者們只要保持690倍的增速，就可以遠遠超過印度現在的水平。服務貿易增長應該要比貨物貿易更容易。信心來自于這個。這也是從印度學來的。我最欣賞考察印度班加羅爾時看到的一句話：敢想才能成功，堅持才能發展。