上海居住證３．０版

傅學里

關注社會改革

2004年初，在梳理新領導集體執政一年的作為后，本刊曾提出，2003年是社會問題最為突出、社會效應空前放大的一年，謂之“社改元年”，并提出了從經濟建設為中心轉向制度建設、社會良性變革的第二次轉型的概念。

其間經過無數爭論、反復、博弈，2009年之初，我們看到；社會改革正全面推進。無論教育、醫療、社保，還是戶籍制度，舊的樊籬在瓦解，而新的模式遠未成型。社改與每一個人的利益關系更密切，誰不關心子女會接受什么樣的教育?誰不關心戶口問題?

更重要的是，與政改的步履惟艱相比，社會改革是民眾參與公共事務、改變黨政主導一切的可行領域。在這方面，孫中山關于政治的定義——政，就是眾人之事，治，就是管理——再合適不過了。眾人之事，自然需要眾人一起參與管理。

從某種意義上說，此輪社會改革將決定中國人的未來。

對現有的上海居住證版本——準戶口標準的2.0版本，上海市委書記俞正聲發出修正令，正待升級為3.0版本，居住證與戶籍銜接的原則已經敲定，升級條件則正在制定中，“基本思路就是把指標管理改為條件管理，把入戶的門開大點，達到條件就轉為上海戶口”。而市長韓正透露，2月份將會有相關文件出臺。

居住證是上海這個特大移民城市轉型期的產物，在不觸及老上海人既得利益的情況下，部分犧牲新上海人的社會福利為代價換取發展效率，號稱“戶口不遷、編制不轉、智力流動、來去自由”，意在引來一個知識階層打造人才高地，以提升城市綜合競爭力。

然而實施效果大打折扣，甚至“上海想要的人才”亦被這個制度繁瑣的申請程序與不完整的市民待遇潑冷水，有的扭身就走，有的半途離去。2008年1月，來滬不到3個月的俞正聲在上海兩會上坦言，上海的人才政策、人口政策要調整，要海納百川，“心態要更加開放”。

不久，俞正聲更是說了一番令新上海人為之動容的話：“人才不只是博士碩士海歸，包括我們工人也算是人才，包起帆(現任上海國際港務(集團)股份有限公司副總裁)就是工人啊。包括我們農民工中間，也有人才上海工人階級總要補充啊?！?/p>

在上海灘，久撼不動的戶籍制度改革之門開始傳來開啟的“咿呀”聲。

尷尬新上海人

2008年底上海市人大公布消息稱，截至2007年底上海常住人口總量為1858萬人，截至2008年上半年累計發放居住證600余萬張。另一個事實是，上海戶籍人口從1993年起持續負增長至今。也就是說，600多萬上海新移民基本上拿的是居住證。

這是一個超級龐大的群體，他們忍受著“準上海人”身份在工作、生活中的種種不便，為這座移民城市揮汗如雨，然而由于舊移民或多或少有著不希望后來者分享上海發展成果的“圍城觀”，這座城市拒絕在子女教育、國民福利、辦理護照、辦理婚姻登記手續等諸多方面給予“準上海人”全部市民待遇。

這是一種制度性的“整體排斥”，而非對新移民設置先來后到的分級分段共享門檻。誠然，比起暫住證，居住證是一個進步，上海創造性地將部分社會福利與居住證掛鉤，比如通過居住證賬號繳納“三金”，即養老保險、醫療保險、住房公積金。但與戶籍人口市民待遇有著質的差別，因為居住證持有者年滿60歲后必須回到戶籍屬地享受養老保險和醫療保險，即使他在上海擁有住房。

“沒有拿到戶口的將來退休只能同原籍，對于這些人我們現在只能含糊其辭，安慰他們說將來戶口制度是會取消的。”上海一位大學校長如是說。這所大學每年新進教師50到60人，其中有30人左右具有正高職稱，不到10人能拿到戶口，大多數申領上海居住證。

這是《上海市居住證制度暫行規定》最遭人詬病的一點。事實上，這是把新移民當作這座城市發展的“人才工具”，帶有較強的功利特征，夢想新移民擁有“蠟炬成灰淚始干”的奉獻精神，一旦失去使用價值即拋棄之。事實上，當初居住證持有者被納入社會保障體制，原因是這能擴大上海社保資金來源、解決社?；鸩蛔愕睦щy局面。

不過，推行居住證不全是功利主義，為持證者提供社會福利和公共服務的理念亦部分被執行。譬如一開始，發證機關上海市公安局還為居住證持有者辦理護照。遺憾的是，不久這項公共服務就被取消了，原因是目前護照一般都由戶口所在地辦理，上海市公安局必須致函戶口所在地派出所核實相關信息，工作量因而增加，耗資耗時耗力，終于停辦了。

上海市公安局省事了，新上海人出國公務或旅游卻麻煩了，必須親自趕回戶口所在地辦理。媒體上時有披露誰誰又錯失去美國培訓的機會了，這說明，“人才服務上?！迸c“上海服務人才”之間不盡對稱。俞正聲到上海后，他嚴肅地對上海官員說，“我們戶口政策要調整，但人才政策不光是戶籍政策，還應該關心人，尊重人?！?/p>

否則，上海付出的代價是人才的流失。

上海市委組織部主辦的《組織人事報》曾刊登一則消息，報道滬上某科研院所持居住證的欒先生，為孩子的前途著想，終止了與該研究所的聘任關系，“挈婦將雛”返回東北。原因是，持上海居住證的應屆高中生，只能報考上海本市大學。也就是說，欒先生的孩子再優秀，都與清華北大等名校無緣，欒先生不得不棄上海而去。

事實上，自2002年出臺，2004年升級為2 0版的上海居住證制度，已具備“準市民待遇”水平，但居住證2.0版本種種弊端已令像欒先生這樣的人才即使已經待了數年，亦不得不離開。上海有媒體將這種現象稱為“留才短期效應”。

上海居住證是在新上海人對老上海人貴族化的就業觀念和實際的就業崗位不斷造成沖擊的背景下誕生的，由于擔憂生活質量被挑戰，老上海人傾向于維持人口現狀，居住證明里說是“引智工程”，暗里它則有“防洪工程”的作用，替老上海人擋住新移民一步到位分享上海的發展成果。

事實上，新上海人在申請辦理居住證的過程便可充分領略這種保守觀念。這一點，已經讓很多人才不愿意來上海，而來者第一關就是要直面被排斥的尷尬。除了滿足本科以上學歷，在滬固定住所，供職公司注冊超100萬等條件外，新上海人還發現人才服務中心服務差強人意，不少人領取的是一年期居住證，10個月后得重新提交續辦材料，但連年遭遇新規，又得準備新材料，不勝其煩。

申辦過程的繁瑣與麻煩就像這個制度的表情，反映的是居住證2.0版本下的上海人才環境，其別名“上海綠卡”名不副實。像美國綠卡，可以升級為美國國籍，通道暢通，但上海居住證制度誕生之時卻沒有架設與上海戶籍的通道。

千呼萬喚始出來，2008年底，上海終于鄭重宣布，上海居住證與戶籍的銜接辦法原則已定，改革開放之窗浦東將第一個試水升級居住證為3.0版本。

3.0版本有限進步

一旦通道打通，居住證將成為戶籍制度的一部分，成為真正的“上海綠卡”。

來自上海官方的信息，這次革新主要包含三個方面的內容，除了打通居住證和戶籍的通道，還將簡化居住證申辦程序，更重要的是改變上海戶籍管理模式，變指標管理為條件管理。這是革命性的，從此微觀調控人口規模將變成宏觀調控。

多年來上海把持戶籍門檻之嚴格，為古今中外之傳奇。上海媒體曾自豪地報道說，首批獲得《上海市居住證》者，既有正當壯年的美籍華人、上海證交所副總裁劉嘯東，也有年過六旬的中國工程院院士、上海大學計算機工程與科學學院院長李三立。也就是說，居住證制度起到了分洪作用，連院士也居尊準市民。其實，上海仍保留少量戶籍指標引進人才的政策，但重點面向13大類上海經濟和社會發展的緊缺人才，比如金融人才、軟件設計人才等，但每年約1.5萬個指標發放后上海戶籍人口依然負增長，管控之嚴可見一斑。

上海市人事局局長肖貴玉曾向記者談及居住證對新上海人的困擾。比如，一個博士生從大學畢業，進到上海拿的是居住證，在上海工作三五年之后，很多需求就出來了，比如談婚論嫁，在傳統觀念里面，大家認為只有拿了上海戶籍才是真正的上海人，他就處在一種不穩定的狀態，心理造成一定的壓力和不便。

上海市政協委員、華東師范大學教授吳瑞君曾建議，持有10年居住證后可轉為滬籍，這是破解新上海人沒有歸屬感的良策。此外，他還建議，轉為戶籍之前，出入境和婚姻登記等可實施第三方登記和服務制度，為居住證持有者提供必要的公共服務。政府正在閉門研究討論中的居住證3.0版本會采納這些意見嗎?

具體劃定居住證3.0版本銜接戶籍的年限，其實是給上海時間來打開大門。另一方面，在大門仍然緊閉的數年里，為居住證持有者提供必要的公共服務尤為關鍵。為了明天轉為戶籍，居住證持有者真的會忍受數年缺乏公共服務的口子?如果居住證3 0版本只解決“明日”問題，對“今日”問題置之不理，那是最大的遺憾。稀缺的公共資源如何讓大家利益均沾又能體現“工齡優勢”，得有一套分享規則。然而，上海媒體卻報道說，居住證的功能經過多次技術性調整，已經是“準市民待遇”，居住證本身的功能擴展已難有更大的突破。

換言之，居住證功能再突破，就是“市民待遇”了，那就觸及戶籍人口既得利益，“對于生活質量的擔憂會使上海本地人傾向于維持人口現狀，不太愿意與其他人分享上海的發展成果”。隨著大量較高素質的新上海人的流入，一部分本地土生土長的老上海人已經在市場化的過程中逐漸成為新的弱勢群體，這個現實正在左右人們對人口問題的看法。

事實上，居住證升級換代問題就是在動戶籍制度的奶酪。種種跡象表明，保持既定的人口控制目標以保持戶籍人口的既得利益的傳統思路正在變化，上海已表露出愿意承擔短時期內人口規模的適度擴張作為上海綜合競爭能力提高和社會經濟可持續發展的必要代價。15年來戶籍人口持續負增長，但2009年居住證與戶籍的銜接改革后就可能會止跌為升。

華東師范大學人口研究所的桂世勛教授受托主持了上海市2001－2050年戶籍人口發展趨勢的多方案預測，他認為切實可行的方案是，上海戶籍人口2010年為1400萬左右，2020年為1500萬左右。未來數年上海戶籍人口基本盤不會離這個基數太遠。而目前，上海戶籍人口已在1379萬上下。

可以肯定地說，新上海人有奶酪吃了，但眼下數量有限。

仍是功利政策?

2009年伊始，溫家寶總理宣布七大搶救失業措施，其中有一條涉及戶籍制度，要求4個直轄市以外的次級城市，取消大學生落戶限制。盡管國務院沒有要求，但第二天上海立即表態，“本市高校的非上海生源畢業生在滬創業并吸納本市勞動者就業的，在申請戶籍時予以政策傾斜”。

檢視上海戶籍改革軌跡，人們不無遺憾地發現，這類權宜之計或功利主義貫穿其中。加上這次居住證升級換代與戶籍銜接的探索，上海戶籍制度已經經歷三次大變革。此次變革離不開俞正聲的親民施政，但就改革動力而言，起因是“人才饑渴癥”。

復旦大學人口研究所所長彭希哲教授被稱為滬上最權威的人口學者，他預測說，如果不實施更為積極的人口政策，未來上海將遭遇危機：一是，人口的極端老齡化以及由此產生的相關的社會保障體系的危機和老年人口生活水平的下降；二是，勞動力素質和價格優勢的消退，上海整體綜合競爭能力降低，中心城市地位喪失。

1月13日，上海市十三屆人大二次會議浦東新區代表團審議《政府工作報告》，俞正聲介紹：“上海民生第一大問題就是社保的可持續。”上海社?，F在的城鎮參保人口要少于總人口，2008年，上海市本級財政用于填補社保“窟窿”的資金就達到100多億元之多。其背后的原因就是參加上海社保的年輕人越來越少，而上海的老年人口比重又高，社會保障的負擔重，造成目前財政很大一塊要被用于補貼社?；鸬牟蛔?。

比起第一個危機，第二個危機最讓上海執政者緊張。

記者了解到，與上海僅有30分鐘動車組距離的蘇州2007年就向國務院申請建成特大城市的發展規劃，并提出了趕超上海的目標。而浙江杭州、寧波等城市省域內放開戶籍制度呼之欲出，溫州不久更會成為全國第一個自由遷移城市。上海面臨著與周邊城市對高素質人才的激烈爭奪。數字顯示，上海戶籍適齡人口中，每一萬人擁有大學生1210人，與香港、新加坡、東京、紐約、倫敦等國際大都市相比，差距非常明顯。然而，越是高素質人才對公共服務越敏感。

然而，如果戶籍大門只對知識階層打開，依然是以犧牲社會公平為代價、追求發展效率。正如俞正聲到上海后提問上海官員的那樣：“上海人連工人農民都不愿意做了，外地人愿意來做工人，為什么不能把他們變成上海的市民啊?”俞正聲自己的答案是，“總要有選擇地吸納一部分”。

人們知道，居住證是取代上海藍印戶口制度而誕生的。1994年起實施的藍印戶口制度至2002年壽終正寢，它的目的是“引財”，對象是在上海市投資、購買商品住宅或者被上海市單位聘用的外省市來滬人員。一個涉及千家萬戶、社會公平的戶籍制度，及其上海的公共資源，就這樣被當作政策工具，向資本階層傾斜，一時間上海各優質公辦中小學擠滿富家子弟。

2002年居住證出臺，上海轉向“引才”，“把急需的、有用的優秀人才引進上?！?。但吸取藍印戶口制度的教訓，居住證制度享受的待遇僅為“準戶口”標準，一點電沒有藍印戶口的耀眼光環。如今，居住證要升級為3.0版本，意味著擁有更多市民待遇，這會否重演藍印戶口制度的尷尬，再次淪為政策工具呢?人們拭目以待。