穩定農村大局下的農業保險

鐘岷源

2009年是中國經濟發展特殊的一年，盡快建立健全保障制度，解決農村因病因災致貧、返貧現象，大力發展農業保險尤為重要。

去年底，國家保監會發布了一份《關于加強政策性農業保險各項政策措施落實工作的通知》，要求人保財險等7家保險公司從五個環節入手，強化保險部門對農業保險所擔負的“社會責任”。知情者告訴記者，這份“通知”是對即將出臺的《政策性農業保險條例》起一個過渡的作用，因為“條例”已經上報國務院，并被列入立法計劃。

2008年保監會“重推”農業保險，直接的原因源自年初的南方雪災和年中的汶川地震。據保監會的一位官員透露，雪災的直接經濟損失超過1500億，而保險賠款只有33億左右，賠付不到實際損失的3％；汶川地震所造成的超過5000億元直接經濟損失中，只有5％投了保險，全國保險機構累計賠付1.93億元，不及震災損失的一個零頭。這位官員強調說，“相對于國外巨災后，保險賠款可承擔30％以上的損失補償，發達國家甚至可達60％～70％的情況而言，我國可保險賠付金額尚不足損失總額的1％。”大災過后，農業保險的缺位問題更加袒露，引發關注。

問題的另一面是，我國是一個農村人口占總人數85％的農業大國，也是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。近10年來，全國平均每年約有3億畝農作物受災，2億多農村人口受到災害影響，自然災害每年給我國造成的經濟損失都在1000億元以上。“十年致富奔小康，一場災害全泡湯”，絕對不是一句玩笑。同時，我國農業保險保費收入僅為農業生產總值的0.04％，占全國財產保險保費收入的8.82％，農業保險的險種不足30個。這就是我國農業保險與農業發展和農村經濟建設對保險的需求極不相稱的現狀。

農業保險歷經多年的徘徊和尷尬之后，即將迎來一個發展的高峰。尤其是，2009年中央農村工作會議將“穩糧、增收、強基礎、重民生”確立為今年農業農村工作的主要任務之后，發展農業保險成為穩定農村的重要一環。

死路和活路

我國于1982年起試辦農業保險，然而26,年過去，一路發展緩慢，近年出現萎縮，幾乎走向“死路”。究其原因，與我國長期以商業性保險辦法經營農業保險分不開。

“大多數參與農業保險的保險公司都是虧損的。”永誠保險福建分公司市場開發部總經理陳修建向本刊記者解釋，“在商業運作下農業保險如何制定保、賠標準方面出現了兩難尷尬的狀況：如果按商業化操作的要求制訂保險費率，農民根本保不起；如果按農民可以接受的標準制訂保險費率，則保險公司賠不起。農業保險高賠付導致了農業保險的高保費，而高保費又令更多的收入微薄的農民難以接受，農業保險便走進了日漸萎縮的‘怪圈。”

由于農業高風險的特點造成農業保險費率和經營成本相對城市保險業務要高得很多，據測算，一些地方農作物險種的費率高達9％～10％，即農民要投保1000元的保額，需交100元的保費，而在許多農村地區尤其是貧困地區農民連擴大再生產的基本資金都沒有，就更拿不出這筆錢來了。目前的狀況是，種植業和養殖業農民平均只能承受30％左右的保險費，大約占保費額度的1／3左右，較高的保險費率與農民的承受能力相差甚遠，農民基本上只能“望保興嘆”。

而農業的高風險又決定了農業保險具有“高風險、高賠付”的特性，往往會使保險經營者陷于“不保不賠，少保少賠，多保多賠”的境地，對于以利潤最大化為目標的商業保險公司而言，絕少愿意承保這樣的高風險業務。據業界的規則，70％賠付率是保險業界公認的盈利臨界點，農業險的賠付率遠遠高于臨界點，多數地方的年均賠付率都在120％左右，而且出險之后，保險公司需要出動大量的人力物力進行核賠。所以，行內的說法就是“做得多就虧得多”，商業保險公司對農業保險幾乎“望而卻步”。

比如，前些年尼伯特臺風橫掃海南島，災難過后，中國人民財產保險設在海南省樂東縣的支公司按照公司香蕉保險產品的標準每株0.5元保費，臺風后賠付7元，共賠付了240多萬元。可是因為投保的蕉農很少，當年他們收到的保費僅有20多萬元。這場臺風，讓樂東支公司談“保”色變，不敢再做農險，上級也讓他們停止了該項業務，因為風險賠付太高了。

另外，農業險還普遍存在較多的道德風險問題。首先是逆選擇，比如在投保漁船險時，漁民不愿投保新船，而是投保用了多年的老船、舊船，這樣出險概率自然會提高，保險公司賠付不起；其次是理賠糾紛，比如有的村里只有幾個養雞戶保了養殖險，可一旦出現了雞瘟，村里人就會把全村的死雞放到投保的養雞戶那里，找保險公司索賠。面對這么多死雞，保險公司很難辨認哪些是保過險的，哪些是沒保險的，照單全賠保險難免招架不住。雖然保險公司后來進行了改革，如對一頭牛只保三條腿等，出險后風險由農戶和保險公司共擔。即使這樣，農險理賠的難度和成本仍然高于其他險種，農險推廣的難度也就可想而知。即使最早創辦農業保險的西方市場經濟國家，一些商業性保險公司嘗試開辦農業保險，幾乎也都以失敗告終。

目前，全球約有40多個國家實行了農業保險制度，這些國家大多將農業保險從商業保險中分離出來，轉而以國家為主導建立相應的政策性農業保險經營機構，或者采取對商業保險公司給予資助、補貼等方式鼓勵其發展農業保險業務，從而使農業保險具有了很強的政策性。

專家還同時建議，應建立農業保險的再保險體系，以此提高農業保險經營主體的積極性，引導經營重點、費率厘定，增加手續費收入，增強經營主體的內控制度建設，提高管理水平和人員素質。利用再保險體系支持農業保險，以財政收入補貼農業保險的費用和經營虧損。

福建試驗

與其他種類的保險相比，農業保險的社會公益性決定了其更需要政策扶持。正如全國政協委員、中國人民保險集團公司總裁吳焰所言，“補貼農險保費的方式可以使中央財政投入的資金通過保險機制得到乘數倍放大，這是一種很精巧的制度安排。”

在我國還沒有制定具體的、制度性的農業保險支持政策體系的背景下，福建省龍巖市開創全國先河，所推出的全市農民房屋統一保險、農村人口自然災害公眾責任統一保險、“新農合”補充醫療保險等涉農保險，由于有政府政策層面的支持，進而發展順暢，不僅得到社會各界和群眾的歡迎，還受到國務院總理溫家寶的贊同。

據人保財險龍巖分公司經理陳賀介紹，2006年3月，在當地政府的推動下，龍巖市在全省率先推行全市范圍內的農民房屋統一保險工作，為全市606272戶農戶提供了30.31億元的風險保障。每戶保險金額為人民幣3000元，2008年起調高到每戶10000元。

2006年第一年保費由省級財政補貼50％，當地政府出50％。從2007年起，改由省級財政全額承擔。截至目前，已有16834戶受災，支付賠款2770.33萬元。

陳賀還向記者講述了這樣一個細節，2006年5、6月間，龍巖市接連遭受強暴雨襲擊，農房受損嚴重，保險公司隨即支付農房賠款2315.79萬元。6月27日，溫家寶總理前往閩西視察災情，詳細了解災后重建工作。當他得知政府為每個受災戶籌集1萬元重建資金，其中3000元來自保險，總理即向陪同的地方官員詢問具體情況，由哪家公司承保、保費怎么出、賠多少，當即肯定這一做法，并向身旁的福建省委書記盧展工等說：“農房保險很好，龍巖有了，福建是不是全省都有呢?”

此后，政府出資為農民房屋統一保險的做法得到福建省委、省政府的重視，2006年8月23日，省政府正式下文實施全省農房統保，農房統保工作在全省推開。福建省保監局局長朱增鑣告訴本刊記者：“福建省財政已為全省680多萬戶農村農民住房實施統一保險，撥付的3500萬元保費已經到位。同時，該省還在部分地區農村啟動了森林火災保險、水稻種植保險和漁工責任保險。其中水稻種植險由政府和農民各出50％保費；森林火災險政府、個人各出20％和80％保費；漁工責任險政府、個人各出20％和80％保費。”

農業保險期待政策扶持的同時，專家學者指出，國家還應該在立法層面上給予農業保險相關的地位，建立法律或者法規平臺對農業保險予以支撐。應盡快出臺《農業保險條例》，待條件成熟后再制定《農業保險法》；國家給予農業保險政策傾斜和資金補貼；設定農業法定險種，法定保險的保險費在初期可由財政提供，或從扶貧款中撥付。

在實際操作中，如何加大財政對農業保險的補貼力度?專家的觀點是，一是確立目標。考慮到我國財政承受能力以及新的農業保險體系成熟需要一個過程，可確定用5年左右的時間，逐步把對農業保險保費的補貼提高到占當年農業增加值1％的水平，以后逐年適當提高補貼比例。二是落實各級財政對農業保險的補貼責任。發達省份的農業保險補貼可由各省財政負擔，落后省份的農業保險補貼可由中央和地方財政共同負擔。三是規定主要農業保險險種費率的補貼標準。具體標準可由各省級政府確定，但對水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油菜等保費補貼的比率應高于50％。

納入維穩大局

從2004年至今，中央一號文件連續5年“惦記”農業保險，對其發展提出了具體要求。而為了應對經濟危機，國務院2008年底發布的“金融30條”已經明確，要進一步擴大農業保險覆蓋范圍，鼓勵開發農業和農村小額保險及產品質量保險，提高保險業參與新型農村合作醫療水平，發展適合農民需求的健康保險和意外傷害保險，并首次提出要“引導保險公司以債權等方式”投資農村基礎設施項目。

元旦后不久，中國保險行業協會組織行業內各主要保險公司召開了農業保險宣傳普及實施工作會議。行業人士已經達成共識，2009年是中國經濟發展特殊的一年，盡快建立健全保障制度，解決農村因病因災致貧、返貧現象，大力發展農業保險尤為重要。

國務院總理溫家寶在不同的場合都強調說，“要積極發展農業保險，逐步建立政策性農業保險制度和農業再保險體系。”財政部2007年安排了農業保險保費補貼資金10億元，2008年則增加至60.5億元。

而對于“一號文件”解困農險所發揮的作用，人民大學財經學院保險系許飛瓊教授更加贊賞2007年的提法，她認為，這年的文件不僅明確政府要在財政上進行扶持，對農業保險直接業務要進行扶持，而且對農業再保險也要進行扶持；同時明確了農業保險是一個保險體系，是一種發展現代農業必不可少的經濟制度；而且政府會通過有關優惠政策鼓勵企業、中介組織參與和支持興辦農業保險，說明政府真正開始在行動上支持農業保險，而不是干打雷。

當然，除了解決保險賠付不足的問題，過去的2008年再次警示人們建立巨災風險保障體系的重要性。所謂巨災，是指臺風、暴雨、洪水、地震和海嘯等強大自然災害造成的損失，當今國際社會，巨災損失已成為國際保險和再保險公司破產清償的一個重要原因。在中國，由于巨災保險的缺失，歷來經濟損失主要依靠國家財政救濟，但畢竟是杯水車薪。

國家保監會副主席周延禮認為，眼下首先應建立一個基金，采取商業化運作的模式，由政府來進行督導，由行業管理，通過長期積累，形成一個基金制度，應對自然災害和農業生產當中的一些不確定性問題。利用全社會的資源，利用各種全球保險機制，形成中國需要的農業巨災保險和巨災保險的分散保障機制。初步計算，通過巨災機制，經過二三十年的積累，對于支付8000萬到1萬億的災后支付，保險完全做得到。同時'巨災保險基金可以通過國際再保以及巨災風險的證券化將風險分散到國際再保險市場和資本市場，發揮它在政府與保險公司之間的橋梁作用。

巨災保險與一般的商業保險相比更有政策性，需要政府通過立法等形式給予支持，一方面發揮政府的支持作用，另一方面發揮保險機構分布廣、承保、理賠方面的優勢。在農業保險被納入維穩大局之后，巨災風險保障會朝哪個方向發展，在社保基金之外，會否成長出又一個巨無霸基金，值得觀察。

應建立農業保險的再保險體系，以此提高農業保險經營主體的積極性，引導經營重點、費率厘定，增加手續費收入，增強經營主體的內控制度建設，提高管理水平和人員素質。利用再保險體系支持農業保險，以財政收入補貼農業保險的費用和經營虧損。