我國區域空間規劃歷程和指導思想演變的探討

2009-02-18 09:11:44馬仁鋒劉修通張婧王筱春

經濟師 2009年1期

馬仁鋒　劉修通　張　婧　王筱春

摘要：區域規劃指導思想直接關系區域發展的效率和區際間的公平。分析了我國現行區域空間規劃體系——類型、主要功能和主管部門，發現現行諸多規劃中互不銜接、矛盾眾多，未能形成有效的區域空間規劃體系?；仡櫫私▏詠硪巹澃l展歷程——計劃經濟體制下的區域規劃和改革開放后的市場經濟體制下的區域規劃，并按照規劃主要內容和指導思想重點討論了1978年至今的規劃發展亞階段——計劃體制內探索區域空間治理的有效形式；體制轉型期內，規劃功能與形式的轉變；市場經濟體制下的，多類型的規劃互補與沖突?？v觀建國以來的區域規劃歷程，將規劃指導思想分為平衡發展觀、重點發展觀、協調發展觀、科學發展觀四個時期。

關鍵詞：區域空間規劃體系歷程指導思想

中圖分類號:F061.5 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)01-038-02

一、區域空間規劃的內涵與體系

（一）概念辨析

1.區域?！皡^域”概念包含的內容很多，不同學科對區域有不同理解。如，在自然地理學中，區域是地球表面的一部分，并占有一定的空間，具有一定的范圍和界限，具有一定的體系結構形式；在人文地理學中，區域是一個實體，具有共同的特征和內部分異，常表現為“結節區域”或“功能區域”；在區域經濟學中，區域是指經濟活動相對獨立、內部聯系緊密而較為完整、具備特定功能的地域空間，是經濟活動的載體等。各學科對區域的解釋，揭示了區域內容的一個側面。從空間尺度來看，“區域”的規模差異很大。相對全球而言，區域可能是國家聯盟或一個國家或一國中享有一定權力的行政區(省、州、市等)；從地方層面看，區域通常指比單個城市更大的范圍，往往包括城市周邊的鄉村等。規劃中所說的區域一般是指處于城市與國家之間的空間層次，具體的范圍根據規劃需要而定，常稱為“規劃區”。在我國可以是一省、一省內部的一縣或數縣、跨幾省邊緣縣等這樣的行政區所構成的規劃區域。區域作為個體，空間規劃要強調它在所屬的整體中的獨特性，做好它與外部空間的銜接。區域作為一個整體，空間規劃要處理好它自身的整體性，做好區域內部空間的組織。

2.規劃?；魻?Hall，1974)認為：“規劃作為一項普遍活動，是指編制一個有條理的行動順序，使一個或數個預定目標得以實現。它的主要技術包括書面文件；適當地附有統計預測、數學描述、定量評估和說明規劃方案各部分之間關系的圖解等?？赡苓€包含準確描繪規劃目標的建設藍圖?！边@個觀點表明城市和區域規劃只是一般規劃的一個特例，其特征是將“空間表達”突顯出來。對規劃的理解不能局限于技術方面，還必須聯系到規劃得以實現的社會、經濟、環境發展的特點和過程。弗里德曼(Friedmann，1987)認為規劃是“將社會推向一個共同目標的一系列共同參與的行動”，他將規劃視為一項聯系思想與行動的社會技術實踐。規劃是在一定時期內，在某一思想指導下的在地域空間上的連續行動。

3.區域空間規劃。薩倫巴(1985)認為，區域規劃“是門建筑在科學原則基礎上的，組織空間的藝術”，“是一種恢復空間秩序，保證形成使人滿意的美的環境和通過技術的措施創造新的價值的實用藝術。”20世紀80年代末和90年代初以來，在很多發達國家規劃理論和實踐更加注重關注空間發展的整體性和協調性，各種規劃形式開始統合成為一種整合的、協調的和戰略性的公共管理體系，首先是歐洲大陸國家把這種具有整合和協調空間發展功能的規劃體系稱為空間規劃，后來成為歐洲國家乃至很多發達國家對不同地域層次規劃體系的統稱。目前，規劃領域存在兩種視角，即時間序列上的發展計劃和地域空間上的發展布局。本文的區域空間規劃是指將時間發展序列投影在地域空間上的組織，以實現區域空間資源、環境和人口的整合。

（二）我國區域空間規劃體系

我國多年來形成的規劃體系，存在著發展規劃和空間規劃兩大系列。國民經濟和社會發展規劃、國家和地區經濟社會發展戰略或產業發展戰略等，屬發展規劃系列；全國國土規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃等，屬空間規劃系列。發展規劃對空間規劃具有導向作用，會涉及空間發展方向的內容，但不可能取代具體的空間規劃。區域空間規劃系列中的重要環節，其在空間管治和綜合協調中的重要作用，越來越受到政府和社會的重視。在我國，由于空間規劃管理機構的條塊分割，目前還沒形成規范的、綜合協調的區域空間規劃體系。