政府間財權及收入劃分的基本理論研究

郭　瑋

摘 要：不同級次政府之間的財權與收入的劃分是政府間事權與支出現任得以實現的基本保證。文章從理論的角度對財權的組成及收入的劃分進行簡要分析。

關鍵詞：財政體制 事權 財權

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-043-02

財權主要包括稅權、費權、債權和國有資產收益權。而政府財政收入的主要來源是稅收，因此，對稅收權限的劃分成為政府間財權劃分的重點。規(guī)范中央與地方政府稅收收入分配關系的根本性前提是對稅權的劃分。

一、稅權及稅收的劃分

稅權是由國家主權派生的，是國家所享有的對稅收課征與使用的權力。對于稅權的定義，不同的研究者有不同的解釋。陳剛認為稅權的性質由國家的性質決定，故我國稅法上的稅權就是人民民主專政的社會主義國家對稅的課征和使用享有的權力，人民代表大會以制定法律的形式代表人民行使稅權；趙長慶則認為，稅權是國家為實現其職能，取得財政收入，在稅收立法、稅款征收、稅務管理等方面的權力或權利，是取得財產所有權的權利。綜合以上解釋，我們將以國家為主體的稅收立法權、稅收征管權、稅收政策制定權作為稅權的主要內容。

一是稅收立法權。它是國家政權的代表者或者國家政權機關以政治強制力為后盾，依據法定權限和法定程序，制定、認可、修改、補充和廢止稅收法律、法規(guī)的權力。

二是稅收的征收管理權，具體包括稅種的開征、停征權，征稅機關的稽征權和對稅務爭議的裁決權。

三是稅收政策制定權，是指確立建立或改革稅制的指導思想和基本原則以及操作稅權其他組成部分的措施選擇。

在稅權劃分的三層內容中，稅收立法權是根本權力。從分級財政體制的角度來說，任何一級政府都應該擁有屬于其固定收入的稅種的立法權。而能否擁有其他兩項權力，則依隨各國憲法和行政管理模式而定。從世界各國的情況看，這三層權力劃分模式的配套狀況差別是比較大的。就總體情況來看，世界各國稅權劃分結構大致有兩種模式。一種是相對集權式，一種是相對分權式。美國實行的是分權式，稅收立法權在聯邦、州和地方三級政府之間的分布相對均衡一些。聯邦稅收立法權全部集中在中央，各州擁有州稅和地方稅立法權和相應的稅收征管權和政策制定權。印度則實行相對集權式的稅權劃分模式。印度將骨干稅種的稅收立法權全部集中在聯邦，各邦所擁有的稅收立法權集中在土地和農業(yè)有關的稅種上。也就是說為了與實行中央高度集中收入型分級財政體制相配套，印度立法權向中央傾斜。在我國，稅收立法權全部集中于中央，地方政府只擁有一定的稅收征收管理權和稅收政策制定權。由此可見，稅權劃分的難點在于如何使這三個層次的權力劃分更加協調配套。

稅種的劃分要有一定的理論依據。（1）稅種與公共產品間的受益關系。如果納稅人繳納的某種稅收與政府提供的某種公共產品之間存在較為明顯的受益關系，那么哪級政府提供這種公共產品，作為對這種公共產品成本補償的稅收就應該劃分為哪級政府。（2）稅種調節(jié)經濟的功能差異。財政的收入分配職能和穩(wěn)定經濟職能主要由中央政府財政來承擔。因此，將體現收入分配職能，具有穩(wěn)定經濟職能和政府用于宏觀經濟調控的稅種劃為中央固定收入，而將稅收調節(jié)功能弱、影響范圍小、與地方公益事業(yè)、第三產業(yè)和基礎設施、公共設施建設有密切聯系的稅種劃為地方稅。（3）稅基流動性。應把稅基流動性大的稅種，如個人所得稅、企業(yè)所得稅、增值稅等劃歸中央；把那些稅基流動性較小的稅種，如房產稅、土地稅、土地增值稅、車船牌照稅等劃歸地方。（4）稅種征收管理的效率。從提高稅收征管效率、降低征稅成本的角度考慮，將稅源遍及全國且稅基穩(wěn)定，征管環(huán)節(jié)比較集中、容易征收的稅種劃分為中央稅（關稅、增值稅等），而將稅源比較分散且地方差異較明顯、征收難度大的稅種劃為地方政府所有（房產稅、土地使用稅等）。

二、費權、債權及國有資產收益權的劃分

費權包括費用的批準權、收取權和使用權。從財政分配的角度來看，收費是一種國民收入分配和再分配的活動，是國家憑借政治權力所獲得的收入，是對稅收有益的補充。從政府行為角度來看，收費是依據國家法律法規(guī)推行政務的組織活動，在一定程度上體現了政府行政管理職能和經濟管理職能。收費主要有兩種，一是規(guī)費，二是使用費。規(guī)費是公共部門向經濟主體提供某種特定服務或實施行政管理所收取的手續(xù)費和工本費。使用費是政府根據既定標準，向享受政府所提供的特定公共產品的使用者收取的費用。從收費的性質可以看出，收費是一種有償取得的收入，也就是說誰受益誰付費，誰提供公共產品誰收費。因此，對收費權的劃分很清楚，哪一級政府提供的服務，就應該由哪一級政府收費。

債權包括公債的發(fā)行權和公債的使用權。當出現財政赤字或者進行經濟建設需要時，政府往往發(fā)行一定數額的公債，以彌補財政赤字或籌集資金進行經濟建設投資和調節(jié)經濟的需要。從實行分級財政體制的國家來看，每一級政府都是相對獨立的，因此，各級政府都應該擁有發(fā)行公債的權利。在我國，法律規(guī)定只有中央政府有權發(fā)行公債，地方政府沒有發(fā)行公債的權力。于是地方政府是否可以發(fā)行公債或者說地方政府具備什么樣的條件才可以發(fā)行公債成為目前眾多學者爭論的熱點問題。

國有資產收益權是指從國有資產中取得收入的權力，即資產所有者根據其投入生產經營活動中的資產要素數量和質量，所依法享有的得到相應的生產經營成果的權利。國有資產分為非經營性國有資產和經營性國有資產。非經營性國有資產是指不直接參與商品生產和流通，由國家機關、軍隊、社會團體、文化教育和科研機構等行政事業(yè)占有使用的國有資產，是國家履行行政管理職能和社會管理職能的物質基礎。經營性國有資產是指以保值為基礎，以增值為目的，直接投入企業(yè)用于生產經營活動的國有資產。因此，從性質上看國有資產收益權所涉及的權限分配問題實際上就是對經營性國有資產的利潤分配。那么應該按企業(yè)隸屬關系進行國有資產收益權限的劃分，即企業(yè)屬于哪級政府，相應地收益權就歸屬于哪級政府。

三、收入劃分比例

分級財政要求在合理劃分不同級次政府的事權與支出責任的基礎上，通過收入的劃分，確定各級政府相對獨立的收入來源，以確保各級政府的正常運行。問題是如何確定各級政府收入劃分的比例。一般而言，中央政府為了便于對地方政府進行控制，強化中央對地方政府行為的監(jiān)督與調節(jié)以維護一國的統(tǒng)一，有意地集中大部分財政收入。另一方面，各地區(qū)之間的經濟發(fā)展水平的差異造成了地區(qū)之間財力上的差異及不平衡。所以，為了平衡地方財力的差異，中央政府也應該集中收入的較大一部分。從這兩方面考慮，中央政府所占收入的比例應該大于地方政府所占收入的比例。

參考文獻：

1.陳剛.稅的法律思考與納稅者基本權利的保障.現代法學，1995（5）

2.趙長慶.論稅權.政法論壇，1998（1）

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4.劉玲玲.公共財政學.北京：中國發(fā)展出版社，2003（10）

5.陳共.財政學.北京：中國人民大學出版社，2004（3）

(作者單位：山西財經大學華商學院 山西太原 030031）

（責編：小青）