私人在行政法上的地位初探

摘 要：行政法所追求的依法行政的實現就可以存在兩個進路：一個是以法律約束行政權的原理；另一個是發揮與行政主體相對的人對行政權的制約作用。傳統行政法注重前者的分析與研究而忽視對后者的關注，正是在這樣背景下，文章提出應加強對私人在行政法上的地位研究，從而改變目前行政法法學發展的“跛腳”現象，同時，文章指出公權利和反射性利益等理論是分析私人在行政法地位時應采用的工具，運用此分析工具，文章提出應將私人分成公權利人與反射性利益人和個體人與集體人，并分別對它們展開研究。

關鍵詞：行政法 私人 公權利 反射性利益

中圖分類號:DF3 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)01-084-02

一、問題的提出：傳統行政法對私人地位研究的缺失

在傳統行政法中，“行政法體系的構建都是圍繞行政權展開的，這已經是世界各國的通例。”{1}從行政主體（行政權、行政行為）的角度探討行政法成為行政法學慣用的路徑。傳統行政法學理論很少研究與行政主體相對的另一方即私人在行政法上的地位問題。對于傳統行政法學的這種結構模式，日本學者戒能孝通上世紀50年代就曾提出質疑：“從行政官署的權限或行政行為的立場來論述行政法的著作極多。而從相對于行政官署市民權的立場概觀行政法的著作幾乎沒有。在某種意義上，我們深感不可思議。”{2}行政法學的這種發展狀況與人們對行政法的認識有關。近現代意義上的行政法產生之初，人們認為行政法的核心使命就是探討法與行政的關系問題，即如何用法律去控制和規范行政權，以防止行政權的恣意行使，其目標是實現依法行政。基于這樣的認識，以行政權為中心，從理論上分析法律約束行政的原理成為行政法學當然之任務。

對私人地位問題研究的缺失導致傳統行政法理論存在諸多缺陷：首先，自近代以來，“各種科學力圖從不同的角度來把握人”，{3}法律作為人類一門古老的學科，從一開始就是以人為考察對象的，而“對于一個法律時代的風格而言，重要的莫過于對人的看法，它決定著法律的方向。”{4}行政法作為法律之一種，當然亦不例外，怎樣看待“人”直接決定著行政法的架構和發展方向。承認人的主體性地位而非單純的被管理者或行政權客體應當是現代行政法的題中應有之意，也是現代行政法得以展開的邏輯前提。然而，對私人地位問題研究的缺失極易導致私人被“客體化”、“邊緣化”，從而很難設想私人作為“人”的地位能得以確立。其次，行政主體和私人是行政活動中兩個相對應存在的面，僅從其中的任何一個面是無法窺見行政法的全貌的。德國行政法被分成客觀行政法和主觀行政法，客觀行政法主要探討法與行政的關系，主觀行政法則主要探討私人與行政主體之間的權利義務關系。這樣的做法把握了行政法的全貌，是比較合理的。日本行政法學者也指出：“行政的諸活動，是以人權享有主體的私人為對象的，所以，要綜合地把握行政過程的話，……有必要考察行政過程中的私人地位。”{5}因而，加強對私人問題的研究是全面準確認識行政法的需要。最后，傳統行政法認為，對于行政權的控制，有依據實體法律行政的原理和完善的事后救濟體系就足夠了。然而，隨著行政法的發展，人們開始意識到這種僅關注“事前”和“事后”的傳統行政法模式是不完美善的，理想的做法應當是確保行政主體盡量公正的作出決定。為此，人們開始意識到行政的民主化問題。所謂行政的民主化，就是把行政過程從封閉轉向開放，對各種事實主張、價值訴求給予表達和受關注的機會，并讓各種利益在一定的制度安排下進行博弈，并最終形成為利益各方所接受的行政決定。可見，行政民主實質上是一種“參與式民主”，{6}就是私人為維護自身的利益在一定的制度保障下廣泛參與行政活動。因此，為了更好地推進行政民主化，必須加強私人在行政法上的地位問題研究。

二、分析的工具：公權利與反射性利益相區分的理論

加強私人在行政法上的地位問題研究應當是今后行政法發展的一個趨勢，這將首先體現在對私人的權利研究上。對行政權“既可以法律規范來加以約束，也可以通過既得的主觀權利來加以限制”。{7}從本質上看，權利與行政法的使命“天生”是契合的：其一，“從道德意義上講，權利是對人自身的一種肯定，是從防惡的角度對人的尊嚴和價值的維護。”{8}可見，權利本身就具有防行政權之“惡”的特性，肯定了私人之權利，也就意味著行政權不能恣意行使，必須尊重私人的權利，從而達到防范行政權的目的。其二，權利是一種“力”，而且是“被認為正當的權力”。{9}正因為權利也是一種“力”，所以它才能去對抗行政權這種“力”，“以力制力”才是約束行政權的較佳的途徑。其三，從制度意義上講，“權利是一種觀念，也是一種制度。”{10}“一項權利的存在，意味著一種讓別人承擔和履行相應義務的觀念和制度的存在，意味著一種文明秩序的存在。”{11}無論消極行政還是積極行政，只要私人享有某項權利，行政主體就負有相應的職責和義務。這樣，行政主體和私人在制度軌道內形成了權利和義務的互動。由此看來，唯有通過對私人權利的肯定，才能在行政法中樹立起尊重私人的觀念，也才能建立起維護私人利益的各種制度，也才能徹底實現行政法的價值。

私人在行政法中上享有的權利究竟是一種什么樣的權利？筆者以為，對私人的權利可從以下幾個層次加以分析：一是以人身權、財產權為代表的由憲法、民法、單行法律等規定的私人權利。判定這一層次私人權利的性質不應僅看它們所屬的部門法屬性，而且也應從“權利行使的范圍以及權利運用的對象”加以分析。例如，公民對另一方民事主體主張的人身權是民事權利，與之相對應的是他方平等民事主體的民事義務；而公民對行政主體主張的人身權則是行政法上的權利。二是在上述的私人權利指向行政主體，而行政法律規范將該權利作為個體利益加以保護并為行政主體設置了相應義務的情況下，作為個體的私人可以向行政主體主張權利。這種由作為個體的私人向行政主體主張的權利可以稱之為私人的實體性公權利。三是單純由行政法規定的權利。這類權利主要包括私人的程序性公權利、救濟性公權利等。后兩個層次的權利可以統稱為私人在行政法上的公權利，行政法上私人的地位主要通過私人在行政法上享有的公權利來加以體現。

何謂公權利？公權利“如從國民的觀點而言，系指根據公法規定，賦予個別的人民，為實現自己的利益得請求國家為特定行為的法律上之力。”{12}成立公權利必須同時滿足以下三個條件：公法規范課予行政機關為或不為一定行為的義務；該公法規范的目的在于保護私人的個人利益，或者目的在于維護公共利益，但同時兼及個人利益之保護；該法規范賦予利益受影響之人保障其利益的法律力量。公權利理論的作用在于界定公法上的權利與反射性利益的區別。為了判斷公權利，大陸法系發展出了“保護規范理論”。按照該理論，行政法規所保護的利益屬于直接的每個私人的利益時，便存在私人的公權利；當行政法規所保護的利益是不特定多數人（一般社會）的利益時，作為保護這種利益的結果而間接地給有關人員帶來利益時，可以認為只有反射性利益存在。行政法規范是否具有保護個人利益之目的要依賴于對法規范宗旨的解釋。可是，行政法規范各種各樣，復雜而繁多，探求法規范宗旨不但困難，而且不一定能夠得出正確的結論。于是，又產生了權利推定性理論。權利性推定理論切實可行，只要實定法宗旨難以確定時即推定法律規范保護個人利益，個人由此可以享有公權利。“公權利與反射利益間之界限，并非絕對截然分割而是呈現流動性與相對性，隨著時代觀念改變，國家任務的擴張以及人民權利意識高漲，有擴大公權利的趨勢。”{13}

筆者以為，理解公權利理論有幾點值得注意：第一，公權利理論強調私人不再是行政權力的客體。私人與行政主體一樣，是具有法律上獨立人格的主體，私人與行政主體接受同一法律秩序調整，并形成法定的權利義務關系。第二，請求權是公權利的核心。請求權使私人可以單獨個體的身份與行政主體相對，并請求行政主體為或不為一定的行為。在近現代的行政法中，受社會契約和人民主權等理念的支配，行政主體已不再是一個可以為所欲為單純的權力主體，而是對全體人民負有義務。但是，行政主體對作為個體存在的私人是否負有義務，作為個體的私人是否對行政主體享有權利，在近現代行政法中，一直是存在疑問的。而以請求權為核心的公權利理論則肯定了作為個體的私人可以直接對行政主體享有權利。第三，“有權利必有救濟”，公權利作為權利之一種，在其不能實現時，法律當然應當為其提供救濟途徑。實質上，私人請求國家保護其公權利本身也是一種公權利。這樣的話，公權利的含義就有兩個層面，即作為原權利的公權利和作為救濟權的公權利。第四，行政法律規范是判斷私人是否享有公權利的依據。

三、私人的種類：（公）權利人與反射性利益人、個體人與集體人

公權利與反射性利益相區分的理論表明，私人與行政主體之間的關系既包括（公）權利義務關系，又包括反射性利益關系。依此為標準，可以把與行政主體相對的私人分為（公）權利人和反射性利益人。（公）權利人是指對行政主體享有公權利的人，可以直接請求行政主體為或不為一定的行為，當其公權利不能實現時，可以自己的名義尋求行政復議、行政訴訟等行政救濟途徑。反射性利益人是指僅能從行政主體行使職權中享有利益或不利益的人，不可以直接請求行政主體為或不為一定的行為。由于反射性利益具有“不可訴性”的特性。因此，當行政主體給某私人帶來反射性不利益時，該私人亦不能尋求行政救濟。

另外，行政法上的私人始終交織在以下兩組矛盾中：一是行政法上的私人與行政主體之間的矛盾。行政法把人設想成行政權的客體，抑或權利主體，將直接決定近現代行政法與封建時代行政法的分野。很顯然，在現代行政法中，人是具有正當利益的自由平等之人。為保障這些利益的不受侵犯或實現，人是可以對行政主體享有公權利的權利主體。現代行政法對人是權利主體的預設是整個現代行政法得以展開的邏輯原點。公權利理論和公權利人的提出為這一矛盾的解決奠定了基礎。二是個體的人與集體的人之間的矛盾。受“法律的個人主義”思想的影響，“法律在其一切部門中均將目標定向于個人主義的、理智主義的人之（形象）類型。”{14}因此，進入現代行政法視野的人首先是單個的人，這些單個的人以其享有的公權利與行政主體相對。大陸法系國家以公權利和反射性利益相區分的理論來證成單個人可以享有公權利。然而，在龐大的行政權面前，單個人是如此的柔弱不堪。同時，現代行政權所影響的人往往是社會大眾，而非單個的人。單個的人需要通過組織的形態求得與行政權的力量均衡，以維護自己的合法權益。我們環視自己周圍，可以很容易發現，許多行政權濫用現象直接根源在于缺乏與行政權相抗衡的社會組織。因此，除了單個個體的人，行政法上的私人還可以集體的形象出現，即拉德布魯赫所說的“集體人”集體人的形象在行政法的確立必將為處于行政主體與單個人之間的社會中介組織打開廣闊的行政法天地，也為公益訴訟等制度的建立提供理論基礎。

實際上，公權利人與反射性利益人以及個體人與集體人之間存在交叉，根據個體的私人與行政主體之間關系，可以將私人分成公權利人與反射性利益人，而一定數量的反射性利益人集合在一起可以集體人的身份與行政主體之間形成公權利義務關系，也可以說，集體人也是一種公權利人。

我們提出行政法上的私人地位問題實際上是希望發揮私人在實現行政法使命中的作用，以彌補以行政主體（行政權、行政行為）為中心展開的傳統行政法之不足。這樣，依法行政的實現就可以存在兩個進路：一個是以法律約束行政權的原理；另一個是發揮與行政主體相對的人對行政權的制約作用。該條進路之下又可以有公權利人與反射性利益人以及單個人與集體人之分，單個人以其享有的公權利來制約行政權的行使并達到為維護自己的合法權益的目的，而集體人是反射性利益人的集合或代表，其維護的是所有反射性利益人的共同利益，其通過指派代表或提起公益訴訟的方式來監督行政權，由某些利益共同體而結成的社會中介組織就是典型的集體人。

注釋：

{1}關保英.行政法的私權文化與潛能【M】.山東：山東人民出版社，2003.8.

{2}方世榮.論行政相對人【M】.北京：中國政法大學出版社，2000.2.

{3}[日]星野英一.私法中的人【M】.王闖譯.北京：中國法制出版社，2004.2.

{4}{14}[德]古斯塔夫.拉德布魯赫.法律上的人.載于[德]古斯塔夫.拉德布魯赫.法律智慧警句集【M】.舒國瑩譯.北京：中國法制出版社，2001.141.147.

{5}[日]鹽野宏.行政法[M].楊建順譯.北京：法律出版社，1999.239.240.

{6}[美]喬.薩托利.民主新論【M】.馮可利、閻克文譯.北京：東方出版社，1993.118-123.

{7}[德]馬克思.韋伯.法律社會學【M】.康樂、簡惠美譯.桂林：廣西師范大學出版社，2005.7.

{8}{10}{11}夏勇.中國民權哲學【M】.上海：生活.讀書.新知三聯書店，2004.174.165.

{9}王莉君.權力與權利的思辯【M】.北京：中國法制出版社，2005.45-48.

{12}{13}翁岳生.行政法【M】.臺北：臺灣翰蘆圖書出版有限公司，1998.212.216.

(作者簡介：葉金方，長治學院政法系教師，法學碩士，主要從事行政法學研究 山西長治 046011）(責編:賈偉)