國庫集中支付后的新思考

韓俊萍

摘 要：國庫集中支付改革，是國家財政體制的重要組成部分,也是從源頭上預防和治理腐敗的一項重要舉措。近年來，各地財政和國庫部門逐步推進了此項改革，并取得了明顯成效，但也顯現出一些問題和不足。文章就國庫集中支付后國庫應怎樣調整監管理念展開分析，并提出相應的對策與建議。

關鍵詞:國庫 集中支付 監管

中圖分類號：F830.7 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-179-01

國庫集中支付制度改革，是我國建立公共財政體系的重要內容，也是我國現階段建立現代財政國庫制度的核心內容。為適應財政國庫管理制度改革，各地國庫逐步實行了國庫集中支付，為財政資金支付提供了方便、快捷的服務，財政資金運行效率和財政資金使用效率也得到迅速提高，但同時也給國庫的監管帶來一定難度。本文就實行國庫集中支付后，基層國庫應怎樣調整監管理念作有益探討。

一、國庫集中支付后問題的主要表現

（一）軟件設置中存在的問題

數據導出缺乏嚴密性，易誘發國庫資金風險。山西省的國庫集中支付系統軟件程序由九鼎公司開發，其目的是實現財政、國庫與代理銀行之間的聯網，實現集中支付數據的共享，并通過《國家金庫會計核算系統（TBS4.0版）》的橫向接口導入進行與代理銀行之間資金的實時清算。但從運行中可以看出該系統的開發不是很嚴密，由代理行發到國庫的信息包中拆離的文件無任何密碼，其文件形式以寫字版形式出現，拆離后手工可以做任意改動（包括功能科目及撥付金額），容易給思想不健康的人以可趁之機，給國庫資金帶來風險隱患。

（二）硬件設施中存在的問題

首先是人員問題。國庫集中支付后，國庫部門雖然不再對撥往預算單位的每一筆會計憑證進行審核，但從得到的電子信息中對撥款的額度及每一筆資金明細都要進行審核，業務筆數是集中支付前的數倍，這就要求與之相應的人員。但目前基層國庫人員嚴重緊缺，一般而言，基層人行有發行庫的支行國庫專職人員配備只有2~3人，無發行庫的支行也不過3~5人。其次是設備問題。一是無專用網線。目前，國庫集中支付所用的網線延用的是以前人民銀行電子聯行的網線接口，網絡數據傳遞質量不夠好，一定程度上影響了集中支付數據的正常接收，降低了工作效率。二是設備沒有保障。大多縣支庫只簡單地配備一臺計算機，無備用機和不間斷電源，遇到停電和其他情況則采取由代理行人員磁盤考備傳遞到國庫進行數據導入，既耽誤資金清算的時間，也容易形成病毒傳染，嚴重的還危及國庫生產用機，給國庫核算系統帶來風險隱患。

（三）國庫監管工作中存在的問題

1.資金監管的主動權移位，增加了財政資金運行風險。國庫集中支付實行后，財政資金的撥付流程發生了較大的改變，財政資金撥付是以財政及代理行審核為主，人民銀行國庫部門審核處于從屬地位，事實上代理行履行了經理國庫的職責。從支付流程來看，人行國庫部門在支付體系中處于資金審核的末端，國庫部門在監督財政資金使用時，只能通過代理行提供的有關憑證和清單核對其清算金額，而對財政資金使用的合法、合規無權監督。從資金結算來看，國庫集中收付實施后，資金劃撥行為首先發生在代理銀行，再通過國庫單一賬戶劃到國庫部門進行清算。這樣一來，國庫部門的財政資金撥付監督權由代理銀行取代，在代理行劃至國庫部門清算時，若國庫部門發現支付中有問題，也只能做事后補救，如補救不及時易形成資金風險。

2.不符合《支付結算辦法》制度規定，與銀行結算制度相悖。財政集中支付要求財政在代理行為其開立零余額賬戶，零余額賬戶的開立和使用與現行的賬戶結算制度管理規定不符；零余額賬戶的使用是財政部門開出支付令，代理行無條件將資金墊付并通過財政零余額賬戶支付給收款人或用款單位賬戶，并根據當日資金支付的額度內支付資金向人行劃轉清算，人民銀行通過大額支付系統將資金劃回代理行，使該賬戶余額為零。無形中導致商業銀行先付款后進賬，違背了《支付結算辦法》中規定“恪守信用、履約付款、誰的錢進誰的賬，由誰支配，銀行不墊款”的基本制度。

3.容易引起金融機構之間的不正當競爭。在國庫集中支付代理單位招標中，各商業銀行競相爭奪代理權，無條件提供辦公場所和設備及以此帶來的水電費及相關費用，承擔財政資金支付代辦業務及風險責任。其主要原因是取得財政資金專戶和行政機關或事業單位等預算單位賬戶及工資代發權，各金融機構受利益驅動，千方百計為取得國庫集中支付代理資格及財政存款賬戶，從而引起金融機構之間的不正當競爭。

4.清算環節多，資金清算速度較慢。容易造成代理銀行墊付資金。按照改革方案中有關資金清算的規定，財政資金的撥付過程要經過以下環節：財政部門開具撥付憑證——代理銀行——人行國庫部門——大額支付——代理銀行——財政零余額賬戶，最后到完成資金的清算。其大部分的操作都是通過人工完成，加上憑證的審核和記賬，所消耗的時間較多，影響資金的清算速度，很難及時完成代理銀行與國庫單一賬戶的當日清算。若網絡不暢，當日人民銀行將清算支付資金無法通過大額劃回代理行，代理行將墊付一天資金，次日才能沖解。另外，因收款人賬號有誤等原因造成撥款退回，則資金在途時間更長，極大地影響了國庫集中支付作用的發揮。

5.代理行使用的國庫資金支付結算憑證缺乏規范性和合法性。目前，代理行使用的財政直接支付憑證、財政授權支付憑證和銀行支付申請劃款憑證等無憑證編號，未納入重要空白憑證管理，且填制和使用缺乏規范性和合法性，對代理行領取、使用、作廢、剩余情況等，國庫、財政部門缺乏有效監督，存在較大的資金風險。

6.無統一的收費標準，隨意性大。實行國庫集中支付后，國家對代理銀行的代理手續費尚無統一標準，對代理銀行墊付資金所計付的利息也無統一規定，大多由代理銀行與財政部門協商解決。有的是按代理業務筆數計付，有的是按代理業務金額計付；有的地方財政對墊付資金支付一定利息，財政對代理銀行支付手續費的隨意性很大，不利于國庫部門監督。

二、國庫集中支付監管的思考與建議

1.建議九鼎公司對所開發的《國庫集中支付系統》軟件程序作進一步的升級完善，對導出數據進行加密處理，杜絕手工修改的隨意性。

2.建議上級財政與國庫部門對國庫集中支付設備及人員做出明確規定，杜絕互相扯皮現象。充實基層國庫人員，把國庫集中支付作為一項重要工作來抓。

3.創新國庫集中支付延伸監管新思路，通過制度建設、網絡建設等手段，強化國庫資金風險管理，消除監管“盲區”，從而進一步規范國庫資金集中支付行為，有效發揮人民銀行的國庫監管職能，提升國庫集中支付監管水平。一是找準國庫集中支付后的潛在風險點，針對風險隱患制定相關措施；二是探索建立國庫集中支付國庫派駐代理行機制，實施跟蹤監測；三是實行撥款憑證送審制度，制定專人送交國庫進行支付前的審核；四是建立網絡共享系統，實現信息資源共享，使國庫部門能夠全方位全過程掌握和監督國庫資金支付行為，做到國庫資金集中支付的實時監管，有效防范國庫資金風險，確保國庫集中支付資金安全。

4.完善國庫集中支付制度的相關配套改革。建議有關部門應盡快出臺相關的法律法規及管理辦法，制定《集中支付操作程序》，修改《國家金庫條例》及其實施細則，修改《中國人民銀行會計制度》等相關財政金融法規，規范代理行的業務操作行為及手續費計費標準。以法律法規為依托，細化操作規程，并對國庫集中支付會計憑證加以規范，為參與改革的各方合理規避風險提供可操作的制度依據。

(作者單位：中國人民銀行翼城縣支行 山西翼城 043500)

（責編：小青）