西部地區農村脫貧政策的選擇

易艷玲

摘 要：在全國農村貧困普遍緩解，農民收入水平得到極大提高的同時，西部地區農村的貧困問題卻相對越來越突出。基于西部農村貧困的特點，目前西部農村反貧困政策的重點，就應該是救助性反貧困政策——農村低保制度。在解決絕對貧困問題的基礎上，再通過開發式扶貧項目等的實施，提高貧困地區自我積累和自我發展的能力，推動當地經濟社會發展，在發展中實現絕對貧困問題的根本解決。

關鍵詞：西部地區 農村 貧困 政策

中圖分類號:F303 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)01-242-02

一、西部地區農村貧困現狀

1. 貧困人口多，貧困規模大。西部地區農村是我國貧困人口最為集中的地區。從統計數據來看，2002年末，按照當年的絕對人口貧困標準627元，全國農村絕對貧困人口總數為2820萬人。其中，西部地區為1742萬人，占全國農村絕對貧困人口總數的比例為61.8%①。顯然，西部地區農村絕對貧困人口總數大大大于東、中部兩個地區的總和，貧困問題嚴重。近5年來，西部地區農村絕對貧困人口總數雖然一直在下降，但其占全國的比例長期處于比較高的狀態，都保持在50%以上。其中，2005年和2006年還出現了反彈的情況。2006年末，按照當年的絕對貧困人口標準693元，全國農村絕對貧困人口總數下降到2148萬人。其中，西部地區為1175萬人，占全國農村絕對貧困人口總數的比例為54.7%。相對于2005年，上升了3.9個百分點。②可以看出，近5年來，雖然西部農村的貧困狀況有所改善，但改善的程度并不大，貧困問題仍然非常嚴重。

2.貧困發生率高，貧困程度深。改革開放以來，我國的扶貧政策取得了舉世矚目的成就，農村絕對貧困發生率從1978年的30.7%下降到2006年的2.3%。在這一過程中，西部地區的貧困狀況也得到了很大程度的改善。2006年，西部地區的貧困發生率也已經下降到5.1%。但是，相對于全國其他地區，西部地區貧困發生率仍然較高。1998年，全國農村人口絕對貧困發生率為4.6%，但是，內蒙古、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆的絕對貧困發生率則分別為6.4%、12.9%、12.2%、19.0%、14.0%、12.6%、8.9%，大大高于全國的平均水平。③2002年，北京、上海、浙江、江蘇等8省市的農村絕對貧困發生率已降至1%以下；其他東、中部各省市除山西外，農村絕對貧困發生率也都在1%～5%之間。而西部12省（區），除了廣西、四川，其他各省（區）的貧困發生率都在5%以上，其中，內蒙古、貴州、西藏、青海4省（區）農村絕對貧困發生率還在10%以上。④2004-2006年，西部地區貧困發生率分別為5.7%、5.2%和5.1%，都還遠遠高于全國的平均水平，基本保持在高于全國平均水平一倍多的水平上。因此相對來說，西部農村貧困發生率高，貧困程度深。

3.低收入人口多，抵抗力弱，返貧現象嚴重。農村低收入人口即指初步解決溫飽問題，但還不穩定的農村人口。這一部分人口處于絕對貧困線的邊緣，抵抗力弱，一旦發生自然災害或地方經濟不景氣，很容易重新陷入貧困狀態。西部農村同樣是我國低收入人口集中的地區。從統計數據我們可以看出，近5年來，全國低收入人口規模越來越小，從2002年的5825萬人減少到2006年的3550萬人，減少了39.1個百分點。從西部地區的情況看，低收入人口的絕對數量也呈下降的趨勢，低收入人口規模從2002年的2945萬人減少到2006年1986萬人，減少了32.6個百分點。顯然，西部地區低收入人口規模減少的速度低于全國的平均速度，導致西部地區農村低收入人口絕對數量雖然不斷下降，但西部地區農村低收入人口占全國農村低收入人口總數的比重卻不斷上升，從2004年的48.1%上升到2006年的55.9%，上升了7.8個百分點，低收入人口不斷向西部地區集中⑤。

西部農村經濟發展落后，基礎設施和居民生產生活條件都相對比較差；加上生態環境脆弱，自然災害頻繁，導致這一地區農村低收入人口非常脆弱和不穩定，返貧現象嚴重。例如，2006年，四川、重慶受嚴重旱情影響，大量人口返貧。其中，四川絕對貧困人口增加49萬人，低收入人口增加54萬人；重慶絕對貧困人口增加8萬人，低收入人口增加2萬人。

4.居民人均收入相對偏低，生活水平低。從收入分配來看，西部地區農村居民人均純收入不僅遠遠低于城鎮水平，與全國農村居民平均水平的差距也越來越大。據統計數據計算，1980年，全國城鎮居民家庭人均可支配收入為477.6元，西部農村居民家庭人均純收入僅為169.6元，西部農村居民與全國城鎮居民的收入差距為2.8倍；到2006年，相應的收入差距已經擴大到4.6倍。另外，從農村居民內部來看，西部農村居民與全國農村居民平均收入的差距也是越來越大。1980年，全國農村居民家庭人均純收入為191.3元，西部地區農村居民家庭人均純收入為169.6元，二者之間的收入差距僅為1.1倍；而到2006年，相應的收入差距就擴大到了1.4倍⑥。

從消費支出上來看，西部地區農村居民家庭食品支出占生活消費支出的比例（即恩格爾系數）雖然越來越低，從1980年的65.2%下降到了2006年的45.8%，⑦人們的生活水平越來越好了。但是同樣的，恩格爾系數所反映出來的西部地區農村居民家庭的生活水平，不僅遠遠低于城鎮居民，也低于全國農村居民的平均水平。

二、西部地區反貧困政策的重點選擇

1.國際反貧困政策概述。世界各國由于對貧困的理解和具體貧困情況的不同，所采取的反貧困政策也多種多樣。具體可以分為以下兩種類型：一是救助性反貧困政策。指當貧困確實發生時，通過對貧困人口直接給予物質或資金幫助，以降低貧困的負面影響的各項政策。二是開發性反貧困政策。指消除貧困者的脫貧障礙，增加其脫貧機會和提高其脫貧能力的各項政策。包括為貧困地區提供基礎設施，發展貧困地區教育，提高貧困地區人口素質，給予優惠經濟政策，提供優惠貸款等多項措施。

對于世界上大部分國家來說，都是選擇綜合運用救助性反貧困政策和開發性反貧困政策。但是，各國都會根據本國導致貧困的原因以及貧困的性質，選擇反貧困政策的重點。

2.西部地區反貧困政策重點的選擇。從西部地區農村貧困的性質來看，目前西部農村貧困具有以下兩個突出的特征：第一，西部農村大都處于自然環境極其惡劣的地區。如西部地區集中連片的貧困地區，自然環境都非常惡劣。黃土高原貧困區干旱缺水，水土流失嚴重；青藏高原貧困區氣候高寒，氧氣不足，冰川、寒漠、荒漠等廣布；云貴高原巖溶地貌，地表缺水、缺土、缺林，水土流失嚴重。自然環境惡劣還伴隨著頻繁的自然災害、致病的水土等，使這些地區的很多地方成為不適合人類居住的地區。第二，從貧困人口的構成看，當前西部農村貧困人口中有很大一部分是生存型貧困人口，包括：缺乏勞動能力又沒有收入來源或收入來源很少的家庭，沒有人贍養又缺乏勞動能力的老人、病人、殘疾人、婦女和兒童等。這些人都缺乏基本的謀生能力。基于上文的分析，筆者認為，西部農村絕對貧困人口由于惡劣的自然條件或自身能力的缺陷等原因，已經嚴重的邊緣化。傳統單一的區域性開發式扶貧方式，其瞄準機制相對較差，對于缺乏基本謀生能力的生存型貧困人口，很難發揮其作用；而且對于西部農村大部分地方來說，由于其自然條件惡劣，開發式扶貧的成本很高，因此，應該轉變扶貧方式，由單一的區域性開發式扶貧轉變為以農村低保制度為主的綜合性扶貧模式。

基于西部農村貧困的特點，筆者認為，其貧困問題的解決，目前重點應在于其基本生存問題。在生存問題解決的基礎上，再考慮其長遠的通過發展從根本上解決貧困等問題。因此，目前西部農村反貧困政策的重點，就應該是救助性反貧困政策——農村低保制度。相對來說，農村低保制度瞄準機制更加精確，對于貧困問題的解決也更加直接有效，可以迅速解決目前嚴重的絕對貧困問題。在解決絕對貧困問題的基礎上，再通過開發式扶貧項目等的實施，提高貧困地區自我積累和自我發展的能力，推動當地經濟社會發展，在發展中實現絕對貧困問題的根本解決。

三、西部地區完善以農村低保制度為核心的反貧困模式的對策建議

1.完善西部地區農村居民最低生活保障的制度設計。“工欲善其事，必先利其器”。完善的設計是一個制度健康、順利運行的前提。從我國其他地區農村低保制度的實踐中我們可以得知，目前我國農村低保制度在制度設計上還存在很多問題，制度運行面臨很多困難。目前，西部地區各省（區）的農村低保制度大都處于剛剛建立的階段，相對于其他已經建立這一制度的地區，就有其后發優勢。因此，西部地區應該在借鑒經驗的基礎上，首先完善制度設計。

西部地區應該在借鑒經驗的基礎上，針對西部地區農村的特點，從科學確定低保標準、準確界定低保對象、建立多渠道的資金籌措體系、選擇適合的保障方式和規范制度的運作程序等各個方面，選擇和設計適合西部地區農村實際情況的低保制度。

2.完善西部地區農村居民最低生活保障制度的配套措施。

(1)完善低保相關的政策法規。在法治社會中，完善的立法是一種制度得以規范化、可持續運行的重要保障。從我國社會保障立法的情況來看，目前我國可能還不具備制定《最低生活保障法》的條件。目前我國社會保障立法的首要任務，應該是盡快出臺《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等社會保障綜合性法律，建立社會保障的法律體系。因此，目前我國應結合《城市居民最低生活保障制度條例》制定和實施的經驗，制定《農村居民最低生活保障制度條例》，來對農村低保制度的基本原則、保障標準、保障對象、資金的來源及管理、實施程序、相關主體客體的權利義務等進行規范，以保障農村低保工作的有序、依法開展。當然，從長遠來看，隨著我國低保制度的逐步健全和完善，我國應出臺《最低生活保障法》，來統籌指導和規范城市和農村低保工作的開展。

(2)在廣泛宣傳的基礎上鼓勵群眾自治。農村低保制度作為一項面對千家萬戶的社會政策，它不僅需要政府規范的管理體制以及政府工作人員細致的工作，還需要基層組織的積極配合和人民群眾的廣泛參與。各級政府相關部門應利用廣播、電視、報刊和互聯網等媒體，大力進行宣傳。當然，對于西部廣大貧困農村來說，由于條件落后，他們接觸報紙、電視、互聯網等現代傳播媒體的機會可能比較少。因此，西部農村低保制度的宣傳，在宣傳方式的選擇上一定要結合當地的實際，做到有的放矢。作者認為，可以采取逢趕集日在市集利用廣播、宣傳欄等方式，也可以采取村委會集中宣傳、村委入戶宣傳等方式進行宣傳。在廣泛宣傳的基礎上，還需要以農村基層組織——村民委員會為基礎，切實鼓勵和強調群眾自治。西部農村低保制度在實施的過程中，更需要發動和利用基層組織的力量。在這一過程中，要通過宣傳和專題培訓，提高基層組織干部對農村低保制度重要性的認識，及低保管理的業務水平等，以切實落實群眾自治。

(3)切實改善農村低保的工作條件。一是要充實和完善現有的組織機構。低保是一項工作量很大的工作，從登記、家庭收入情況調查、審批、批準、建檔到追蹤調查，都需要大量的人力。西部應加快建制步伐，市、縣民政局應建立相應的低保科，并配備5～7人專門負責農村低保工作。同時，各鄉鎮民政辦公室則應根據各鄉鎮農村低保人數的多少，配備足夠的工作人員，至少應3人以上。這樣，從工作機構和工作人員上，保證農村低保工作能夠順利開展。二是要通過培訓，切實提高低保工作人員的專業素質和業務水平。低保制度是一項政策性很強、很講究方法和技巧的工作。應該通過專業培訓等方式，切實提高低保工作人員的素質，以保證農村低保工作客觀、公正和細致地進行。三是保證各級農村低保工作的工作經費，并改善其辦公條件。各級政府應該將農村低保工作經費列入預算，以保證其工作的順利有效運轉。同時，應該確實提高農村低保的辦公條件。低保工作有大量資料需要處理和保存，如果有計算機設備和網絡技術的支持，基層低保工作人員的工作量將會大大減少，其相應的工作效率和工作質量也會大大提高。

(4)做好農村低保制度與社會保險和其他社會救助項目的協調與銜接。農村低保制度在西部地區的實施，雖然解決了農村貧困居民的最低生活問題，但是，他們還面臨著就醫、就學、養老等重重困難。因此，應該建立和完善農村社會保險、其他社會救助項目包括醫療救助制度、教育救助制度、災害救助制度等，并做好低保制度與他們的協調與銜接，以確實解決農村貧困群體的實際生活困難。社會保險、社會救助的不同項目，針對的是不同的群體，解決的是不同的問題。但是，在很多情況下，需要各種項目的相互配合，才能更好地保障農村居民的生活。例如：農村低保對象的醫療保障問題。低保對象是農村收入最低的一個群體，其最低生活尚且得不到保障，就更沒有多余的收入來參加新型農村合作醫療制度了。在目前我國新型農村合作醫療制度還是自愿性參保的情況下，低保對象實際上就被排除到這一制度之外，享受不到相關的政策優惠。低保對象遇到大病、重病等，就只有進入醫療救助制度。筆者認為，應該加強這三種制度的銜接和配合。應該規定免除低保對象參加新型農村合作醫療制度個人繳費部分，或規定由低保補助金代繳等，將農村低保對象納入醫療保險制度。這樣，農村低保對象在患大病時，首先可以享受到醫療保險，在醫療保險支付的范圍外，低保對象還承受不起的，再進入醫療救助制度。這樣，一方面，低保對象得到了更好的醫療保障，另一方面，相關制度都發揮了其應有的作用，制度之間也實現了較好的銜接與配合。

3.促進西部農村經濟社會發展的配套措施。

（1）因地制宜地開展開發式扶貧項目。在農村低保制度解決農村貧困人口最低生活問題的基礎上，西部地區應該進一步選擇和實施開發式扶貧項目，通過“造血”式的扶貧，提高西部地區農村抗御自然災害的能力和經濟增長的潛力。一是公共性扶貧。在西部農村開發式扶貧項目的選擇上，首先就是加強公共設施建設。在這里值得一提的是，我國西部農村有一些地區基本屬于不適合人類居住的地區，如有些地方生態環境脆弱；有些地方是致病水土區，地方病和傳染病目前還沒有有效的解決方法；等等，這些地方的基礎設施建設成本昂貴，而且效果并不一定很好，針對這樣的情況，在自愿的前提下的集體搬遷效果可能會更好。二是參與性扶貧。這種扶貧方式是指：相關扶貧工作部門在調查研究的基礎上，根據當地經濟發展情況、特色資源擁有情況、貧困人口狀況和風俗習慣等條件，提供一個包括多種發展計劃的“菜單”，如針對低保對象的勞動技能培訓、低保對象參加產業化經營的優惠條件等，低保對象根據自己的具體情況，自主進行選擇。這種扶貧方式給了低保對象自主選擇的權利，更有針對性，有利于低保對象創收愿望、創收能力的提高，以及創收行動的積極進行。

（2）在控制人口增長的同時切實提高人口素質。長期以來，我國西部農村的人口增長速度都高于全國的平均速度，沉重的人口負擔不僅給這一地區的經濟發展帶來了很大的壓力，同時也限制了這一地區整體人口素質的提高，從而限制了這一地區人口自助、自救和自我發展的能力。因此，西部農村應該采取有力措施，在控制人口增長的同時，確實提高人口素質。控制人口增長，從目前的情況看，最主要的是加強宣傳和完善社會保障制度，同時，貫徹國家的計劃生育政策。當然，從長遠來看，生產力的提高，科教文衛條件的改善，才是從根本上解決這一問題的方法。提高人口素質的主要途徑是教育。西部農村地區首先應該確保基礎教育投入，基礎教育是一個地區整體人口素質提高的基礎，應該確實保證九年義務教育制度的貫徹。同時，目前我國雖然勞動力總量過剩，但是存在結構性矛盾，高技術工人非常缺乏。因此，西部地區農村人力資源投資的重點，應該在職業教育和就業培訓上面。

（3）以特色經濟為基礎推進新農村建設。黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，對于西部地區農村來說，新農村建設這一重大歷史任務，是其發展的重要歷史機遇。西部地區農村應該抓住機遇，迎接挑戰，實現經濟的跨越式發展，從而從根本上解決貧困問題。

西部農村資源豐富，在當今激烈的競爭中，西部農村地區只有走特色經濟的道路，才能夠異軍突起，實現經濟的快速發展，推進新農村的快速建設。西部農村在實施和完善農村低保制度的同時，應該著力于本地特色經濟的發展，開發本地特色資源，形成有別于其他地區的比較優勢，提高本地區的核心競爭力，從而促進本地區經濟的跨越式發展。目前，西部地區的特色經濟已取得了長足的發展，特色農業經濟、特色工業經濟、特色旅游經濟發展迅速，帶動了當地的經濟發展。而經濟發展了，人們的收入水平就會提高，貧困問題也就迎刃而解了。

注釋：

{1}{7}國家統計局農村社會經濟調查司.中國農村住戶調查年鑒（2007年）[Z].北京：中國統計出版社，2007

{2}{4}農調總隊.2002年底全國農村絕對貧困人口2820萬[EB/OL]

http://www.cpirc.org.cn/news/rkxw_gn_detail.asp?id=1977

{3}鄭長德.中國西部民族地區貧困問題研究[J].人口與經濟，2003（01）：7-11

{5}{6}中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒（2007年）[Z].北京：中國統計出版社，2007

（作者單位：畢節學院經濟管理系 貴州畢節 551700）（責編:賈偉）