用國際規范標準看中國農民工勞動權益及其維護

李艷中

摘 要： 勞工權益保障的一些國際通行規范為維護中國農民工勞動權益提供了新的思路。以SA8000為例解讀這些規范可以發現規范主要目的還是基于人權保障。中國在經濟繁榮的同時，做出巨大貢獻和犧牲的農民工勞動權益卻相對缺失。對于農民工權益保障制度不健全、法規執行不力、行政措施薄弱的現狀，只要適當注意一些問題環節，中國推行國際規范并發揮其杠桿作用，可以成為平衡勞資關系、開辟保障農民工勞動權益的有效途徑。

關鍵詞：國際規范；農民工勞動權益；杠桿作用；勞資關系

中圖分類號：D912.5 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2009）01－0115－06

國內外學術界關于普通勞工勞動權益的研究已經較為全面深入，這些研究理論著眼于從管理角度，從法律角度，從政府角度，從倫理角度，從文化角度等不同的視角。事實上，勞工權益保護國際上有一系列規范標準，但是國內探討農民工權益保障從國際規范標準的角度還不多。然而，對于一些勞工權益保障的國際通行規范，國內理論界、實務界展開了熱烈的討論,有學者認為是壁壘，也有認為是一條必經且應該通過的途徑。這些討論為推動各界加強對勞動權益保障的國際通行規范（本文簡稱“國際規范”）的認識和把握以及采取相應對策起到了重要作用。筆者認為，國際規范標準雖然可能有貿易保護主義壁壘不合理的因素存在，但是我們必須面對現實，在經濟全球化背景下,企業必然受到國際制約和影響，與國際接軌才能生存發展。因此，國際規范標準是維護廣大勞工特別是農民工勞動權益的有效和積極的因素。

一、國際規范標準及其解讀

中國經濟歷經迅猛增長，而為經濟增長做出貢獻的廣大勞工，尤其是農民工卻未能從中獲益良多。究其原因，其中就有法規和制度的缺位、不健全或滯后，以及實踐中執行不力的因素等。但從全球化而言，國際上已經有了較為成熟的并且通行的系列協議和文件用來規范企業社會責任，維護勞工權益。“國際規范”標準是國際上一系列關于企業責任的各種規范性協議或文件規定，本文既包括由國際勞工組織（ILO）制定的、通過國際勞工大會的公約和建議書，以及其它達成國際協議的具有完備系統的關于處理勞動關系和與之相關的一些關系的原則、規則，也包括全球第一個可用于第三方認證的社會責任國際標準SA8000，以及諸如此類的國際勞動公約或規定，它們是旨在保護全世界勞動者合法權益的國際規范。這些公約或標準的核心和宗旨是體現最基本的人權保護，確立和保障世界范圍內的勞工權利，各國無論經濟發展水平或民族宗教信仰有何差異都應該遵守。它們對企業在工作環境與時間、勞工健康與安全、職員培訓與薪酬、公平待遇、童工使用、工會權利等方面的具體責任，都有最低的規定。然而應當指出的是，國際勞工組織的公約以及其他勞工權益的國際規范協議，并非直接對各國產生約束力，對一個公約批準與否，完全由各國自主決定。從當前中國農民工的狀況考察出發，發揮國際規范的杠桿作用來維護農民工勞動權益是十分現實必要的。

這里我們以國際上著名的SA8000為例作一解讀。對于SA8000，有的觀點認為它是發達國家為限制發展中國家進入國際市場而故意設置的障礙；有的觀點認為它體現了人本觀念，是國際市場的門票。那么，SA8000到底意味著什么？SA8000是Social Accountability 8000的縮寫，意即社會責任國際標準，思想源泉主要來自于國際勞工組織憲章、世界人權宣言和聯合國兒童權利公約。SA8000于1997年由CEPAA（The council on economic priorities accreditation agency，即美國經濟優先權代理鑒定理事會）制定的，它雖然適用于諸類公共機構，但主要還是針對企業，旨在通過符合道義性標準的經營與采購活動，達到改善全球勞工工作境況之效。［1］2001年CEPAA更名為SAI（social accountability international，社會責任國際）并發表了SA8000第一個修訂版。

SA8000是全球第一個可用于第三方認證的社會責任國際標準，是一個通用的標準。它對企業在工作環境與時間、勞工健康與安全、職員培訓與薪酬、公平待遇、童工使用、工會權利等方面的具體責任，都有最低的規定。SA8000主要包括９個標準要素：（1）child labor（童工）；（2）forced labor（強制性勞動）；（3）health and safety（健康與安全）；（4）freedom of association and right to collective bargaining（結社自由及集體談判權利）；（5）discrimination（歧視）；（6）disciplinary practices（懲戒性措施）；（7）working hours（工作時間）；（8）remuneration（薪酬）；（9）management systems（管理系統）等。如在管理體系中，SA8000要求高層管理階層應制定公司社會責任和勞動條件的政策以確保該政策對公眾公開，并進行定期審核；公司應指定高層管理代表來確保本標準要求；公司應協助非管理類人員選出自己代表以就與本標準相關事項增進與高層管理階層的溝通；建立并維持適當的程序，使供應商或分包商滿足本標準要求。

SAI不但制定而且還負責其認證授權。SA8000認證機構需向SAI提出申請，在通過審核并獲得授權后方能開展相關認證工作。企業需向經授權的認證機構申請，接受并通過其核查后方能獲得SA8000認證證書。證書在有效期內，認證機構定期監督審查，過期全面審查，以保持證書的效力。SA8000認證使經濟在標準的約束下有序運行，能夠減少客戶對供應商的第二方審核，推動企業科學管理，并且建立國際公信力。

在國際貿易中，越來越多的采購商，尤其是歐美發達國家的，要求供應商必須達到SA8000所列標準的要求，否則供應商就會被要求整改甚至取消貿易交往。于是有人認為，這是發達國家在全球化市場競爭中處于成本劣勢而以國際勞工標準作壁壘來對付發展中國家低成本的沖擊，保護本國相應的產業和就業機會。所以，發達國家才會對違背SA8000的企業產品采取征收附加稅、限制或禁止進口的方式，或者采取利用民間力量和公眾輿論譴責等措施阻礙貿易。

另一方面，西方發達國家在推出了技術壁壘、反傾銷等非關稅壁壘后，又推出了社會責任國際標準SA8000，它需要相對落后或貧窮國家的企業投入巨大的人力、物力和財力去申請和保持這一體系認證，這無形中增加了勞動成本，削弱了產品競爭力，［2］因此SA8000是財力雄厚的發達國家針對發展中國家的而設立的，反映了貿易保護主義的重新抬頭和貿易壁壘形式的翻新。而筆者在此并不茍同。我們認為，不要簡單斷言和責怨SA8000是西方發達國家對自由貿易的無端干涉和壁壘設置，而應當從人權保護和對勞工權益保障的角度去看待SA8000，這樣，我們就會相信SA8000的出發點是社會良知對資本權力的制約，有利于保護勞工權益，這一點特別是對于中國農民工而言就顯得尤為迫切和必要。之所以這樣看，是出于今日中國農民工的現實處境而言，這里先讓我們簡要梳理一下農民工的情況。

二、農民工權益相對缺失

歷經幾十年的經濟飛速增長，并且以加速度跨入21世紀，當全球正在驚呼中國世紀來臨之時，聯合國屬下的國際勞工組織發表報告說，亞洲太平洋地區經濟發展興旺，沒有給勞工帶來相應的實惠。同時，批評者表示，在經濟發展速度最快的中國，勞工狀況惡化。雖然經濟繁榮，但亞洲勞工面臨工時長、工資低、就業減少的困境。報告舉例，中國經濟在本世紀頭五年間增長了59%，但是就業只增加了5%。設在香港的獨立的勞工權益組織“中國勞工通訊”說，與歐美發達國家相比，亞洲勞工權益保障薄弱有多種原因，如民主制度短暫、經濟相對落后以及相互競爭以低工資吸引外資等。

中國是世界上少有的擁有充分競爭的產品市場的國家。不僅如此，中國的勞動力市場的彈性和效率也屬世界罕見。驚人的是，從1999年以來企業的利潤年均增長36%。究其原因，企業的勞動生產率增長加快，持續超出工資水平的增長速度，擴大了企業的利潤空間。這個勞動力市場的充分彈性使得工資水平盡可能地反映了中國勞動力的供給規模。在中國勞工大軍中，農民工扮演主體角色。據統計，在第二產業中農民工總體上約占就業職工的58%；其中加工制造業農民工高達68%；建筑業農民工超過80%；第三產業中的批發、零售、餐飲業的農民工也約占52%。從這個意義上說，農民工支撐了中國的經濟繁榮。中國官方機構的調查也顯示，中國農民工普遍超時工作，過去10年來工資增長緩慢，工傷事故、職業病增加。農民工因討要欠薪的自殺事件也時有發生。總結起來，農民工勞動權益不能得到有效維護最突出的是在以下幾個方面：

（1）農民工與城鎮職工同崗不同酬的現象嚴重。（2）農民工畸低的報酬和待遇未與經濟效益增長同步。國家機關干部、城鎮職工收入與經濟增長相適應，也有較快增長，但農民工卻沒有得到相應的增長。（3）某些企業不簽訂勞動合同，任意解雇農民工，惡意拖欠工薪，還有不少勞動合同簽訂率低、期限短、內容不規范。（4）強制加班加點，普遍超時工作。農民工普遍從事城鎮工人不愿從事的工作，勞動強度非常大，勞動時間也很長，最基本的休息權不能得到有效保證。許多企業隨意延長工作時間，而且沒有就此支付額外報酬，使得農民工權益無法得到保障。（5）勞動環境和工作條件惡劣，人身安全和健康無保障，傷亡事故頻發。

此外，社會保障機制缺位，包括社會保險覆蓋范圍狹窄，統籌功能低下。城市職工普遍享受養老、醫療、失業、生育和工傷五大保險，它是公民的一項基本權。許多農民工則不享受部分甚至任何保險待遇，完全被排除在社會保障之外。［3］農民工在城市無論奉獻了多少年，終歸是農民，難于真正融入城市。［4］在實際生活中，農民工的社會保險和福利權利普遍相對缺失。當前，國家正在加緊建設和諧社會，如果只照顧到了公職人員、城鎮職工的權益保障，或只看到企業對經濟發展做出的貢獻，而看不到由于公司社會責任意識淡漠，損害勞工，尤其是損害農民工勞動合法權益而對社會所造成的傷害，就會對和諧社會造成阻礙甚至破壞。因此，如何解決為國家經濟繁榮做出貢獻和犧牲的農民工勞動權益相對缺失，是當前必須面對的緊迫問題。

三、運用國際規范杠桿可以平衡勞資關系，維護農民工勞動權益

（一）在維護農民工勞動權益過程中存在的現實博弈

面對農民工勞動權益保障中存在的嚴重問題，首先在政府管理機關中就存在觀念問題，某些公職人員無視農民工對城市建設的貢獻，錯誤地認為農民工是“盲流”，給平等待遇會加重城市管理成本和難度，社會上城里人也鄙視農民工，這是農民工權益缺失的思想根源。［5］雖然國家《勞動法》、《公司法》、《消費者權益保護法》、《中小企業促進法》等相關法規、規章也有不同角度的相應的規制，但實踐中基于種種原因無法得到貫徹和落實。［6］而在執行中，一是勞動保障監察執法人員在處罰企業用工違法行為時，常常處罰乏力，難以震懾和遏止違法行為；二是執法人手不足，盡管目前國家相關法規都規定了勞動行政部門有權對企業的勞動關系進行監督檢查，但由于監察員的嚴重短缺，許多條文成為一紙空文；三是一些地方政府出于地方經濟發展之故，千方百計滿足、迎合資方的要求，甚至用“犧牲”勞動法等優惠來招商引資，把治理企業欠薪、敦促企業承擔社會責任看作影響投資環境和財政收入的行為。

由此我們可以發現，在中國，農民工勞動權益保障僅有了保障的法規，而問題的關鍵在于法規在中國現實情況中沒有或無法得到切實的重視和執行。在某種程度上，國家通過法律強制企業為勞工提供合理的勞動標準，似乎變得異常困難，而企業的社會責任國際標準則為我們提供了思路。面對這種現實，國際規范在一定程度上可以彌補中國勞動立法和執法的不足，更好地保護農民工權益。

（二）國際規范可以發揮杠桿作用

在全球化的時代，幾乎大多有規模的企業都要直接或間接涉入一體化的全球市場體系。在國際市場上，如果一個沒有或者無法達到國際規范標準的公司，產品出口就會受阻或者被取消供應商資格。雖然發展中國家的產品以懸殊的成本優勢沖擊發達國家市場，但全球范圍內尤其是西方發達國家的采購商、消費者越來越關注其所購買的產品是否符合勞工標準，如果不符合，即使便宜也不愿意購買。發達國家的市場因素決定了發展中國家必須采納國際勞工標準。有調查表明，歐美等發達國家的大多數消費者己養成一定傾向的消費定勢，他們愿意購買符合勞工標準的產品，即使多花些錢也樂意，而不愿意買不符合勞工標準的產品。美國勞工及人權組織曾經發動了“反血汗工廠運動”，最終使許多知名品牌公司接受了“企業社會責任”的觀念。由此可見，在歐美等發達國家中，無論是政府，抑或企業、民眾都己養成注重勞工標準的習慣，對于這樣一種行情，發展中國家別無選擇，只能接受國際勞工標準，應對買方要求，才能在發達國家市場上打開銷路。迫使企業盡可能按照國際規范的要求保障勞工權益。所以，在中國當前供應商違反相關勞動法律的成本幾乎可以忽略不計的情況下，在某種程度上，以國際規范的杠桿作用來推動企業改善農民工勞動待遇的效果要比政府通過法律、行政等方式甚至效果好。

同時，我們也要看到企業如果向國際規范看齊也會得到很多的好處。企業實施國際規范，雖然會增加成本并對短期利潤造成一定影響，但可以因此獲得市場聲譽，吸引更熟練、高質量的勞動力，并能安撫、穩定人才長期工作，形成融洽的勞資關系，也等于降低了成本，提高了產品質量和競爭力，有利于融資，從而導致良性循環。所以，從長遠看，企業積極施行國際規范，不但保障了勞動者的合法權益，而且將會使企業受益。當前在全球化大潮背景下，國際規范是中國政府、社會、企業必須認真對待的現實條款，企業生存發展也必須按國際規則辦事，否則不能在激烈的市場競爭中立于不敗之地。因此，勞動權益的國際通行規范就成了現代國家平衡勞資關系的一種手段，在中國目前對農民工權益保護比較薄弱的情況下，運用國際規范的杠桿機制，對于保障農民工勞動權益意義重大并且會非常有效。

四、企業的一些相關策略

（一）根據國際規范提升企業素質，建立企業相關認證制度

SA8000思想源泉主要來自于國際勞工組織憲章、世界人權宣言和聯合國兒童權利公約。好的企業經營者不僅要好的硬件，而且還要有良好職業道德素質的經營管理者，所以要從根本上來建立和完善企業的培訓制度，通過培訓來優化企業經營管理者的素質結構，使經營管理者符合履行社會責任的素質要求。建立科學的評價體系也是企業經營管理者認證管理工作中的重要內容。對企業經營管理者的工作績效進行客觀公正的考核評價,可以為其選拔、激勵、監督機制的形成提供科學的依據和標準。如在SA8000管理體系中要求高層管理階層應制定公司社會責任和勞動條件的政策以確保該政策對公眾公開，并進行定期審核；公司應指定高層管理代表來確保本標準要求；公司應協助非管理類人員選出自己代表就與本標準相關事項增進與高層管理階層的溝通；建立并維持適當的程序，使供應商或分包商滿足本標準要求。SAI不但制定而且還負責其認證授權。SA8000認證機構需向SAI提出申請，在通過審核并獲得授權后方能開展相關認證工作。企業需向經授權的認證機構申請，接受并通過其核查后方能獲得SA8000認證證書。證書在有效期為內，認證機構定期監督審查，過期全面審查，以保持證書的效力。SA8000認證使經濟在標準的約束下有序運行，能夠減少客戶對供應商的第二方審核，推動企業科學管理，并且建立國際公信力。

（二）企業推行國際勞工規范，弱化廉價勞動力的市場競爭中作用，創造條件形成新的比較優勢

在國際買方市場條件下，各國生產企業之間的競爭會越來越激烈，而競爭的結果取決于企業綜合競爭力的大小。低成本并非企業綜合競爭力的決定因素。中國許多中小企業之所以不惜采用侵犯員工基本權益的辦法來降低產品成本，主要是因為沒有形成新的比較優勢。為了改變這種現狀，應該全面系統地考察降低產品成本的手段。包括規模經濟、產品設計、工藝加工技能、對工人的嚴格監督、低成本的分銷系統等等，而降低人工成本只是其中的一個方面，有時甚至是次要的方面，完全可以采取其它方法代替。［7］為了謀求可持續發展，中國企業應該站在一個新的高度，把目光放得更寬更廣，重新審視自己的綜合能力，找出與發達國家企業的差距。轉變經營思想，調整經營戰略，注入科技、文化、道德、創新等色彩，提升產品科技文化價值，使企業產生綜合競爭力，使品牌產生國際影響力。

（三）企業工會組織薄弱，尚未真正形成農民工維權的有效渠道，因而有必要加強工會組織，特別是農民工工會組織建設

企業勞資關系的建設過程既是一個勞資雙方力量由不均衡向均衡的轉變過程，也是一個制度創新和制度完善的過程。［8］工會無疑是調節企業勞資關系走向均衡最有效的制度安排。工會作為代表工人利益的組織，可以在勞資矛盾激化之前，以合法的團體談判等形式，來處理勞資糾紛，成為緩解社會矛盾必不可少的一種平衡裝置。農民工在推行集體合同和集體談判的過程中,常遭到雇主的抵制。這種抵制由于在中國特別是私有和外資企業中勞動者組織力量相當薄弱，又缺乏罷工權保障。長期以來，農民工則一直因其身份屬于農民，而被排除在工會之外。近年來，雖然一些地方在工會制度上有所創新，組織農民工建立工會，但由于流動性等原因仍然非常薄弱，尚未真正形成農民工維權的有效渠道，因而有必要加強和不斷完善農民工工會組織建設。

（四）企業根據國際規范，切實落實集體協商談判制度

ILO《組織權利和集體談判權力原則的實施公約》中規定：“對雇主或雇主組織同工人組織之間進行自愿談判的機制，政府應當采取適合本國國情的措施，鼓勵并促進其充分的發展和應用，以便雙方通過簽訂集體協議來規定工人的就業條件。”作為職工利益代表者與維護者的工會組織，其維權的主要內容是：在勞動關系的建立上，要主動指導和幫助農民工與用人單位簽訂勞動合同；在勞動關系協調時，工會要把農民工的勞動狀況、工資報酬、安全保護、社會保險等切身利益問題列為重點，要積極爭取、支持并推進農民工參加養老、醫療、失業和工傷保險；在勞動關系運行的過程中，工會要通過集體談判方式，切實把維護農民工權益納入集體合同。在市場經濟條件下，用集體協商談判制度協調和解決不同社會主體之間的利益關系和矛盾，被發達國家的實踐證明是一種有效的途徑。它是指用人單位職工集體代表一方與用人單位就勞動報酬、工作時間、休息休假、保險福利、勞動條件、職業培訓等雙方共同關心的問題，依法經過談判達成一致協議，以書面的形式確定該用人單位勞動標準，用此規范勞動標準和勞動管理行為的法律制度。［9］集體談判制度是勞動力市場機制運行的必要條件，有利于協調勞動關系，有利于實現產業民主，有利于保障勞工尊嚴和權利，有利于中國民主政治的發展。最為重要的是，集體協商談判有利于勞工的利益表達與利益聚合。勞工通過工會與資方進行集體談判，集中反映他們的利益要求，實現他們參與工廠管理的民主權利。

五、政府的一些相關策略

對于勞動權益的國際規范協議每個條款都要放到整體中去審視，放到勞資關系平衡的背景下去考量，甚至放到市場經濟健康發展和和諧社會構建的大形勢下去看待。因此，需要弄清中國勞資關系的不平衡性背后的根源所在，對癥下藥解決問題，同時也要保持一定的前瞻性，對未來勞資關系的發展趨勢有所把握。維護農民工權益，政府推行國際規范，需要重視以下策略：

（一）政府加大宣傳與培訓的力度，充分普及國際規范相關信息

目前中國不少企業，尤其是中小企業和民營企業、內陸企業，對許多關于勞工權益保障的國際規范協議、公約相當陌生，甚至茫然不知。所以，國家和地方政府要積極普及國際規范相關知識，幫助企業充分掌握國際規范相關的內容及運行程序，并依法不斷促進勞動者勞動、工作條件的改善，從而有效地維護農民工權益，樹立企業的良好形象。國際規范是企業必須面對的現實，要充分了解相關信息，加強對企業關于國際規范的宣傳和培訓，要讓地方政府管理部門的官員和企業經營者、管理者理解企業社會責任對企業發展和地方經濟發展的重要意義，幫助企業樹立社會責任的理念，在創造利潤的過程中，不能忽視企業的社會責任。

（二）地方政府要加強對國際規范這一企業社會責任國際標準的科學引導

地方政府要樹立正確的政績觀，把包括農民工在內的勞動權益保障成為考核評價地方政府的指標內容。經驗表明：只要那些配套了強大考核驅動機制的經濟、社會發展指標，在現實中才最可能成為政府重視并積極推動執行的對象，如GDP、財政收入等等。政府指導企業社會責任管理實踐，促進企業管理者正確處理經濟效益和社會效益、短期目標和長遠目標、企業自身發展與社會和諧發展之間的關系。科學引導和鼓勵企業實施社會責任管理，推進國際規范認證工作和本土化進程，廣大企業最終能夠順應國際潮流，直面社會責任。

（三）國家要積極推動完善與國際規范相關的法律法規制度

國際規范標準是在管理體系的框架下使勞工標準合理化。國家應根據已經批準的國際勞工公約和簽署或批準的相關國際人權公約,關注和借鑒其他成員國的勞動立法和勞動政策,逐步實現與國際勞工規范接軌同時，組織專門力量加強勞工權益保護問題的深入研究，積極啟動企業社會責任立法程序，從規范企業社會責任角度積極推動修改并完善一系列相關法律、法規和制度，把社會責任作為與經濟責任、法律責任具有同等地位的企業責任之一［10］；加強勞動保護和人權發展，注意勞動法的可操作性，落實對違法行為的制裁；賦予農民工抵制企業不負社會責任行為的權利，監督企業社會責任的管理活動。

（四）政府依循國際規范構建相關農民工社會保障體系

國家應當改變國際勞工規范與國內社會保障制度不協調問題，切實保障農民工的合法權益, 借鑒國際經驗，實現社會保障制度與國際接軌。根據國際勞工組織有關社會保障的公約規定,中國農村流動人口應得到與城市居民同等的國民待遇。政府依據中國的基本國情，遵循和按照國際規范來構建農民工的社會保障相關體系，使農民工社會保障的制度與體系同國際接軌，包括國家的土地政策、戶籍制度、用工法規等等。

（五）政府作為第三方介入國際規范杠桿在勞工與企業之間的平衡作用

政府作為第三方應當運用國際規范杠桿，力求在勞資雙方之間找到適當的平衡點，以使勞資關系天平不至于失衡。就勞資關系而言，通常勞工一方處在弱勢，無法與資方進行抗衡。但也應當看到，如果過分擴大勞工權益，加大企業社會責任，就會使企業用人自主權受到嚴重束縛，背上沉重的用工包袱，難以實行優勝劣汰的靈活管理，影響人力資源的優化配置，最終影響企業的市場競爭力。反過來，如果勞工權益保障不到位，對企業責任的要求過少的話，就會影響人力資源的供給，危及勞動力和人才市場的健康發展，不利于健康高素質的職工隊伍形成，也會從根本上影響企業乃至整個經濟的發展。近年一些地區用人狀況緊張，甚至出現“民工荒”和“技工荒”，實質就是職工勞動權益保護不夠和企業履行社會責任不足造成的。

（本文為第四屆中國—歐盟政府管理高層論壇選拔參會（中方）入選論文）。

參考文獻：

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