刑事立案監督的制度缺陷及完善

鄒　春　穆凱鋒

摘 要： 刑事立案監督制度之法律規定幾經變革，雖然其框架建立起來了，但其制度本身依然存在著許多不完善，致使監督的及時性、有效性不能充分發揮，對于刑事立案監督制度的改進，可以通過檢察審查會制度，賦予其相關職權，在制度重構的基礎上對立案監督制度加以完善。

關鍵詞：刑事立案監督；制度缺陷；檢察審查會

中圖分類號：D926.34 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2009）01－0121－04

一、 刑事立案監督制度現行的法律依據及價值定位

(一)法律依據及概念

目前，我國刑事立案監督的法律依據主要是《刑事訴訟法》第八十七條:人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的,或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的,應當通知公安機關立案,公安機關接到通知后應當立案。

從理論法學角度來看,所謂刑事立案監督是指檢察機關依據刑事訴訟法的規定對刑事立案主體的刑事立案活動是否合法進行的刑事訴訟法律監督。它既是法律賦予檢察機關的一項重要職能，又是刑事訴訟法規定的一種特別的司法救濟程序。

（二）價值定位

刑事立案監督制度作為法律監督不可或缺的一部分，其價值在于達到我國《刑事訴訟法》所規定的懲罰犯罪、保障人權的目的，并追求維護公平正義的法理目標。

1.懲罰犯罪。懲罰犯罪是刑事訴訟法的目的之一。通過適當的刑罰來懲罰犯罪，一方面可以對潛在的犯罪起到威懾和遏制的作用；另一方面也是對受害人被侵犯的權利的一種救濟。對刑事立案主體進行的立案監督制約了司法機關的非法行為，確保立案主體在進行刑事立案的過程中不放縱犯罪，通過對立案主體進行監督使懲罰犯罪的刑訴目的得以真正實現，從而保障司法公正。

2.保障人權。保障人權是現代社會法治社會的標志，是必須恪守的準則。法律監督的要義不在于監督民眾是否守法而是監督執法者是否依法。監督執法者是否依法，其根本目的之一還在于避免執法者利用權力侵犯公民的基本人權。對于刑事立案監督來說，保障人權，就是通過糾正刑事立案主體在刑事立案活動中的違法行為，防止刑事立案主體以國家名義侵犯公民的人權；另一方面，使得實施犯罪行為的人受到刑事追究以救濟受侵犯的人權。檢察機關行使刑事立案監督權以保障人權的目的主要通過防止公權對公民個人的侵犯來實現。［1］

3.維護公平正義。法律監督的價值和全部內容就在于維護法的公平正義。法律監督就是要維護法的正確實施和統一。刑事立案監督是法律監督不可分割的一部分，維護公平正義也是其首要的任務。對于刑事立案監督來說，維護公平正義，就是監督刑事立案主體依法該立案的就立案，不該立案的就不能立案。

二、刑事立案監督的制度缺陷

1.監督對象過于狹窄。我國的刑事訴訟法中規定人民法院、人民檢察院、公安機關（包括國家安全機關）都具有對于刑事案件的立案權，都是刑事案件的立案機關（1979年刑事訴訟法第六十一條、1996年刑事訴訟法第八十六條）。但根據現行《刑事訴訟法》第八十七條的規定，刑事立案監督的對象僅局限于公安機關。這導致了司法實踐中檢察機關對這些部門特別是人民法院和檢察院自身的刑事立案活動的法律監督無法可依，人民法院和人民檢察院的刑事立案活動中的錯誤行為和違法現象得不到及時糾正，當事人的正當權利得不到有效保障，維護司法公正的立法意圖不能完全實現。

2.監督的內容過于片面。現行《刑事訴訟法》只規定了對公安機關應當立案偵查而不立案的消極立案行為進行監督（其中應當包括了有案不立、不破不立、破而不立、以罰代立、立而不究等多種情況），而對于“不應當立案而立案”的積極立案行為在法律上并沒有明文規定。從立案監督內容的性質看，應當立案偵查而不立案的，實質上是放縱犯罪的問題；不應當立案偵查而立案的，實質上是枉法追訴。這兩種表現都是立案活動中的違法行為，但由于刑事訴訟法第八十七條規定人民檢察院對于公安機關應當立案而不立案偵查的行為實施監督，刑事訴訟法僅僅規定檢察機關可以通知公安機關立案，而對公安機關不應當立案偵查而立案的，在法律上并沒有規定要實施監督并可以通知公安機關撤案。［2］“刑事訴訟規則”第三百八十七條也只規定： “對于公安機關不應當立案而立案偵查的，人民檢察院應當向公安機關提出糾正違法意見。”但是這顯然是一個軟規定，這種“監督” 終究只能是“提出糾正違法意見”，公安機關也往往認為刑訴法中無相應規定而不認為其有約束力。

3.監督手段不完善。一個完整的立案監督權應當包含對立案活動的知情權（或知曉權）、涉嫌違法不立案的質詢權和對違法不立案的糾正權三個基本部分 (對違法不應立案而立案的情況同樣適用)，現行刑事訴訟法對立案監督只規定了質詢權和糾正權兩項內容，即“發出要求說明不立案理由通知書”（質詢權，《刑事訴訟法》第八十七條）和“認為不立案理由不能成立的通知偵查機關立案”（糾正權，法條依據同前），而對檢察機關對公安機關立案情況的知情權卻沒有規定。

監督與被監督始終是一對矛盾，監督者工作的成效是以被監督者工作的疏漏為基礎的，所以在法無明文規定監督者享有知情權的情形下，被監督者不可能自愿通報本身存在的問題。由于這些立法上的紕漏，造成司法實踐中檢察機關存在“無米之炊”、信息渠道嚴重不暢、力不從心的局面，使立案監督工作局限于等待受害人申訴、人民群眾控告、上級部門交辦的被動范圍之內，致使相當多案件未能進入檢察機關監督的視線，檢察機關缺乏了監督主動性。立法上的這一缺陷，是檢察機關立案監督的信息渠道嚴重不暢的根本因素。

4.沒有專門的刑事立案監督機構。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百七十二、三百七十三條之規定，檢察機關的刑事立案監督職能分別由審查批捕（現改為偵查監督）和控告申訴部門行使。這一體制雖有其合理的一面，但也有諸多不足。刑事立案監督是獨立于偵查監督、控審監督之外的一種法律監督形式，其性質、對象、措施等與其他形式的法律監督有根本的不同。將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監督與偵查監督和控申監督的界限，降低了刑事立案監督的法律地位，既不利于刑事立案監督活動的開展，又分散了刑事偵查監督和刑事控申監督的力量。

5.立案監督缺乏執行力度。從理論上講，監督的重要特點是高度的權威性和強制性，缺乏強制力保障的監督只能是徒有虛名。我國刑事訴訟法只規定了對于應當立案而不立案的行為，檢察機關“應當要求公安機關說明不立案的理由”，理由不成立應“通知公安機關立案”。但這客觀上形成了檢察機關發出立案通知書后的事后監督無法可依。對于公安機關拒不說明理由和拒不執行人民檢察院立案通知的行為如何處理，法律并沒有規定相應的制裁措施。立法上對此回避的態度使得公安機關有了對抗立案監督的一塊“擋箭牌”，阻礙了立案監督制度的有效運行。［3］

三、完善我國刑事立案監督制度的幾點建議

鄧小平有一句名言：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”［4］解決立案監督問題，關鍵在于要從法律制度上加以完備。具體說來，筆者認為有以下幾點：

1.關于刑事立案監督的對象。我們認為，對檢察機關自身的監督，是不言而喻的。因為任何一個機關、單位、團體都存在一個監督的問題，這是基于自身存在而享受的管理自身的權力。所以，刑事立案監督的對象包括檢察機關自身，并不需要法律的明文規定，關鍵是如何開展自身的刑事立案監督，這是一個在司法實踐中應該思考的問題。

能否對人民法院的刑事立案進行監督，則應從不同的層面上來認識。從理論上講，刑事立案監督是檢察機關對刑事立案主體的立案行為是否合法實施的法律監督。在我國刑事訴訟法制度中，刑事立案主體包括了人民法院在內。人民法院也就自然是刑事立案監督的對象。但是，從實定法角度講，一個機關代表國家行使權力時，必須有法律的明文規定。現代法治社會，權力的存在、運用都是以法為限。就目前來講，檢察機關開展對人民法院的刑事立案監督欠缺合法性要件，是于法無據的。筆者認為，現階段應將對公安機關與檢察機關自偵部門的立案活動，作為刑事立案監督的重點。而對于法院的立案監督，則應從法院自身來解決。

2.關于刑事立案監督的內容。應當以立法的形式明確規定對于“不應當立案而立案”的積極立案行為的立案監督。

之所以應該將不立案而立案的情形也包括進去，理由有三：首先，從理論上講，刑事立案監督是對刑事立案活動的全面監督，則積極立案行為和消極立案行為共同成為監督的對象是其題中之義。如果不對積極立案行為實施監督，其中的違法行為得不到及時糾正，立案的合法性就失去了保障，這樣的立案監督制度本身就是片面的、不完全的。［5］其次，從刑事訴訟法的目的上講，檢察機關法律監督的價值即在于保障人權和懲罰犯罪，二者不能偏廢。檢察機關既要對公安機關的消極立案行為進行監督，使得實施犯罪行為的人受到刑事追究，也要通過對公安機關的積極立案行為進行監督，使得沒有實施犯罪行為的人不受刑事追究，以實現保障人權的目的。第三，從某種意義上來說，公安機關不負責任的積極立案行為中的違法現象比消極立案行為更具有更大的社會危害性，更容易導致法的威信喪失。

3.關于刑事立案監督的手段。目前刑事立案監督的信息渠道不暢，確實嚴重阻礙了刑事立案監督工作的開展。從立法完善的角度，法律應當明確規定檢察機關的知情權，明確規定公安機關應當向檢察機關移送有關刑事立案的文書材料，并應定期向公安機關通報立案監督案件的偵查進展情況；檢察機關也有權向負責案件偵查的公安人員了解偵查進展的情況并調閱有關案件和材料。［6］

4.關于刑事立案監督的專門機構及效力問題。如果說上述問題可以通過相關立法逐一解決的話，那么對于刑事立案監督的機構及效力問題，則應當共同看待，通過設置新的專門機構，并賦予該機構一定的權力來加以解決立案監督中所存在的一些問題。首先，筆者認為，刑事立案監督工作應由專門機構來行使，這個專門的刑事立案監督機構可以設在檢察機關內部。刑事立案監督有別于偵查監督、控告申訴監督，是一種獨立的法律監督形式，同時，刑事立案監督也是刑事訴訟監督的開端，如果這一環節做的好，不至于放縱犯罪分子，可以較好地懲罰犯罪；也可以使沒有實施犯罪行為的人不受刑事追究，更好地保障人權。所以，設置專門的刑事立案監督機構是必須的。其次，對于立案監督的效力問題，從有利于打擊犯罪、提高訴訟效率的角度和加強立案監督的角度考慮，在現階段是可行的。同時，借鑒國外經驗，直接行使立案監督權，是世界上許多國家檢察機關所共同具有的法律手段。如德國檢察機關既有指揮偵查權，又有自行偵查權；在日本，雖然實踐中檢察機關一般只對偵查進行指揮和監督，但是法律還規定檢察機關擁有單獨偵查犯罪的權力；在俄羅斯，檢察長有權提起刑事案件并依照法定程序委托調查人員或者偵查人員偵查案件，也可以親自受理案件，在必要時親自進行某些偵查行為。所以，有必要增加檢察機關對公安機關不立案案件可以直接立案偵查的規定。同時為了防止濫用此項職權，可以規定地市級檢察院行使此項權力時，要報省級或者最高人民檢察院批準。但是對于直接立案偵查案件的范圍可以不作限制。

5.“檢察審查會”的構想。綜合以上幾點，筆者認為，可以借鑒日本刑事起訴制度中的“檢察審查會”制度來完善我國的刑事立案監督。

日本的“檢察審查會”是第二次世界大戰后聯合占領軍占領日本時創立的，是美國小陪審團或大陪審團觀念同日本特點相結合的結果。這項機制的主要職能是對公訴人的不起訴決定進行審查，以確定不起訴決定是否恰當，即依靠公眾參與控制檢察官自由裁量權的濫用，故聯合力量最高司令部（SCAP）將其描述為“預防檢察官不起訴案件的安全裝置”。［7］在完善我國人民檢察院對于立案監督對象、內容和手段的前提下，參照日本的“檢察審查會”制度，再結合我國特色的陪審制度創設一種“檢察審查會”制度，不失為一種良好的制度設計。

首先，明確檢察審查會成員的產生和組成。檢察審查會的人員可由人民檢察院審查批捕（現改為偵查監督）和控告申訴部門的部分人員，加上一部分人大代表和群眾組成。在我國采取人大任免的方法比較妥當，審查會負責人在某些情況下可由人大代表兼任，但應當明確其監督與人大對人民檢察院的工作監督不同。形成在“人大監督下部門通力合作，檢察審查會統一負責”的機制。

其次，明確檢察審查會的性質和權力。檢察審查會是帶有部分專業性質的顧問團體，其任務就是對立案主體的立案行為是否合法進行監督（自偵案件的監督也包括在內）。它以下述兩種方法中的一種展開調查程序：（1）遭受犯罪行為損害的人或授權作代理的人可以申請審查會審查，該審查會必須根據這些請求進行調查；（2）根據大多數成員的投票，審查會也可以自行開展調查。檢察審查會可以秘密地調查該項請求，可以為審查而傳喚證人，詢問相關辦案人員。然后，根據大多數人意見向公安機關或檢察機關提交書面建議。

再次，是否賦予檢察審查會相關約束力的問題，也即對這種監督制度的保障機制問題。結合我國司法實踐，筆者認為，可以賦予其一定的處分權，即檢察審查會對在立案活動中嚴重違法的偵查人員及其工作人員，可以決定停止違法人員的立案偵查權，并有權要求偵查機關另行指定人員對案件進行立案偵查，還有權建議偵查機關或紀檢監察機關對違法人員給予一定的黨紀政紀處分，如果構成犯罪，則移送有關司法部門處理。同時，處于提高司法效率的考慮，在公安機關“久拖不決”且檢察機關干涉無效的情況下，檢察審查會可以代表檢察機關對公安機關不立案案件可以直接立案偵查。

完善刑事立案監督制度，牽涉到一個制度重建的問題。解決立案監督的制度缺陷問題，關鍵還是在于要從法律制度層面行加以完備。這方面可以在《刑事訴訟法》修改時進一步完善，或者制定《刑事訴訟法律監督法》、《刑事立案監督條例》等單行法律。

參考文獻：

［1］周洪波，單民.關于刑事立案監督的幾個問題［J］.人民檢察，2004（4）:46-49.

［2］ 戴御忠.當前刑事立案監督存在的問題及建議［J］.行政與法,2002（5）:86-88.

［3］ 趙景川,宗淼.論立案監督的制度保障［J］.河南公安高等專科學校學報,2003（4）:21-23.

［4］ .鄧小平文選［M］.北京:人民出版社,1983.

［5］ 張子強.立案監督問題與對策探討［J］.法學雜志,2002（6）:17-18.

［6］ 盧慶春,丁振東. 淺談立案監督后公安機關消極偵查的應對措施［J］.檢察實踐,2004（5）:36-37.

［7］ 許海麗.日本檢察審查會制度的評析與啟示［J］.廣西政法管理干部學院學報,2008（3）:110-114.